Экзамен зачет учебный год 2023 / государственная теория

В современной науке муниципального права нет однозначного подхода к вопросу о том, на основе какой теории строится местное самоуправление в Российской Федерации. Между тем, как представляется, этот вопрос имеет важнейшее значение для построения оптимальной модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, поскольку в основе любой теории местного самоуправления лежит оценка взаимосвязи местного самоуправления с государственной властью. По нашему мнению, наибольшее влияние на формирование современного российского местного самоуправления оказала современная теория дуализма муниципального управления, признающая двойственный характер местного самоуправления, выделяющая в его природе и государственные, и общественные черты. Двойственность природы местного самоуправления проявляется в том, что в нем сочетаются государственное и общественное начала. Именно в силу этой двойственности органы местного самоуправления самостоятельны в решении вопросов местного значения и одновременно составляют с государством единое целое при решении государственных задач на местном уровне. Таким образом, функционируя в рамках вопросов местного значения, местное самоуправление является самостоятельным, однако как только оно выходит за эти рамки, оно становится частью государственного аппарата. В известном смысле теория дуализма муниципального самоуправления представляет собой некий компромисс между двумя полярными точками зрения на природу местного самоуправления: как составной неотъемлемой части государства и как самостоятельной системы общественного управления.

Как представляется, на сегодняшний день природа российского местного самоуправления наиболее полно определяется именно данной теорией. Действительно, органы и должностные лица местного самоуправления формируются исключительно либо непосредственно населением, либо избранными им представителями. Местное самоуправление в Российской Федерации вправе самостоятельно решать вопросы местного значения. Но в то же время местное самоуправление признано уровнем публичной власти, его решения являются общеобязательными. Согласно новому российскому законодательству оно очень жестко связано с системой органов государственной власти, прежде всего уровня субъектов Российской Федерации. По сути, оно уже является не только связующим звеном между гражданским обществом и государством, оно становится представителем государства на местном уровне, реализующим от имени этого государства властные полномочия.

И этот представитель, хотя и до известной степени формально, зависит от населения муниципального образования и претендует на то, чтобы представлять его интересы, что придает природе местного самоуправления общественные черты. Поэтому можно говорить о государственной природе местного самоуправления с отдельными общественными чертами. Такая природа позволяет населению муниципальных образований транслировать свои интересы на уровень государственной власти, хотя баланс общественных и государственных интересов на уровне местного самоуправления явно смещен в пользу государства. Тем не менее даже в таком виде местное самоуправление в Российской Федерации по-прежнему остается единственным связующим звеном между государственной властью и гражданским обществом. Теория дуализма это вполне допускает, поскольку не устанавливает, каким образом должны соотноситься государственная власть и местное самоуправление. Более того, именно теория дуализма позволяет объяснить необходимость преобладания государственных черт в природе местного самоуправления над общественными.

Остановимся подробнее на кратком анализе различных теорий местного самоуправления в исторической ретроспективе.

Теоретическому осмыслению природы, места и роли местного самоуправления в системе государственного и общественного устройства посвящена обширная специальная литература. В России теоретики обратились к этой проблематике еще в середине XIX в., в период обсуждения назревших государственных реформ и введения земских учреждений. Необходимо особо выделить труды таких ученых и практиков местного самоуправления, как А.И. Васильчиков, Н.М. Коркунов, А. Ковалевский, М.И. Свешников, Н.И. Лазаревский, А.Д. Градовский, Б.Н. Чичерин, В.Н. Лешков, В.П. Безобразов, Б.Б. Веселовский.

Земская, а в последующем и городская реформы были тщательно подготовлены и глубоко продуманы, учитывали позитивные результаты зарубежного опыта. Не случайно в многочисленных публикациях российских авторов того времени содержался критический анализ немецких, французских и английских источников. Именно в ту пору глубоко осмысливаются различные теории местного самоуправления.

К началу XX в. в России складывается передовая школа муниципального (городского) самоуправления профессора Л.А. Велихова. Во многих современных исследованиях содержатся ссылки на книгу Л.А. Велихова "Основы городского хозяйства", в которой обзору теорий местного самоуправления посвящено значительное место. В ней дается характеристика теории свободной общины, хозяйственной, политической и государственной теорий местного самоуправления. Автор при анализе теорий местного самоуправления обращается к хорошо известным в XIX и начале XX в. трудам дореволюционных ученых, таких, как М.И Свешников, Н.М. Коркунов. При классификации теорий местного самоуправления Л.А. Велихов, по-видимому, привлек результаты обобщений, содержащиеся в работах М.И. Свешникова, Н.И. Лазаревского, Н.М. Коркунова. Большинство дореволюционных ученых используют две основные классификации теорий местного самоуправления - государственную и общественную. Так, например, Н.М. Коркунов приводит обстоятельный анализ именно этих теорий, прямо указывая, что в науке государственного права того времени существовали две принципиально отличные друг от друга теории - государственная и общественная. Н.И. Лазаревский, рассматривая признаки местного самоуправления, анализирует общественную, государственную, юридическую и политическую теории местного самоуправления, при этом прямо не называя политическую теорию. Наряду с упомянутыми выше теориями более поздние и современные исследователи выделяют органическую и социально-классовую теории, теории муниципального социализма и социального обслуживания, теорию дуализма.

Остановимся более подробно на рассмотрении положений государственной теории местного самоуправления, которая была разработана Рудольфом Гнейстом и Лоренцем Штейном в середине XIX в. Н.М. Коркунов основным признаком государственной теории считает не самостоятельное заведование собственными, отличными от государственных дел делами, как это принято в общественно-хозяйственной теории, а то, что местное самоуправление осуществляет задачи государственного управления, возложенные на местное сообщество.

За основной критерий выделения "новой" теории местного самоуправления Н.М. Коркуновым принимается критерий подзаконности деятельности местного самоуправления. При таком критерии закономерны вопросы: в чем состоит отличие органов местного самоуправления от органов местного государственного управления? В чем заключается и каким образом обеспечивается самостоятельность этих органов? Для теоретического разрешения этих вопросов ученый ссылается на два подхода <19>. Первый связан с наличием в местном самоуправлении выборных начал. Такая трактовка обеспечения самостоятельности местного самоуправления приводит к одной из разновидностей государственной теории - к политической теории местного самоуправления. Второй подход состоит в том, что органы местного самоуправления являются не непосредственными органами государства, а органами местного сообщества, на которые государство возлагает осуществление части своих задач. На этом строится юридическая теория, предложенная Л. Штейном.

Н.М. Коркунов формулирует основные признаки государственной теории местного самоуправления:

а) "Местные общения осуществляют... функции власти не по собственному самостоятельному праву, а лишь по уполномочию государства";

б) "Органы самоуправления подчинены в границах и в содержании своей деятельности надзору государства, но не прямым его распоряжениям".

Далее Н.М. Коркунов пишет: "Самостоятельность же органов самоуправления основана на том, что неустранимое в делах управления свободное усмотрение определяется в их деятельности интересами того местного общества, представителями которого они призваны служить". По существу, в Европейской хартии местного самоуправления в современном изложении приводятся положения, сформулированные известным дореволюционным российским юристом: "Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения".

Осуществление местного самоуправления местными территориальными единицами не по собственному праву, а по уполномочию государства есть одно из принципиальных отличий государственных теорий местного самоуправления от общественной теории и теории свободной общины. К концу XIX в. государственная теория стала господствующей и в теории, и в практике местного самоуправления в России. Оценивая государственную теорию местного самоуправления, М.И. Свешников приходит к интересному выводу: "Признанием государственного значения за органами местного самоуправления... Штейн открыл для политической науки новые горизонты. Недавний враг - общество вошло в это самое государство, которое должно его сдерживать, и в этом, так сказать, обобществлении государства заключается действительный смысл теории Штейна... Водворение в стране местного самоуправления являлось... проведением конституции на места". Такая оценка значимости разработки государственной теории местного самоуправления, как уже было отмечено, для нашего времени звучит особо актуально, поскольку многие современные специалисты полагают, что в Конституции Российской Федерации содержатся положения, характерные для общественной теории местного самоуправления. Данное утверждение основывается в большей степени на наличии в Конституции Российской Федерации ст. 12 положений о невхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти. Основным же положением общественной теории местного самоуправления является не этот признак, а возможность осуществления местного самоуправления по собственному праву, иными словами, по собственному усмотрению. В современной российской трактовке государственной теории местного самоуправления выделяются признаки "огосударствления" местного самоуправления - необходимости назначения должностных лиц, введения внешнего управления, возможности отмены решений, принятых органами местного самоуправления, и т.п., которые в "классической государственной теории" отсутствуют.

Дуалистическая теория местного самоуправления, современное толкование которой изложено в трудах таких зарубежных ученых, как Т. Маунц, О. Зеевальд и другие, проистекает из государственной теории местного самоуправления. Н.С. Тимофеев дает следующие характеристики этой теории: невозможность полного разделения собственно местных и общегосударственных дел при одновременном наличии общегосударственного и местного интереса в деятельности местного самоуправления. Органами местного самоуправления реализуются функции как публично-правового, так и частноправового характера, а в деятельности сочетаются государственные (публично-властные) и общественные начала. При государственном характере компетенции органам местного самоуправления в то же время могут делегироваться государственные полномочия. Дуализм, по мнению Н.С. Тимофеева, проявляется и в том, что признание и гарантии местного самоуправления в конституции позволяют рассматривать его как естественное и неотчуждаемое право населения, в то же время организация и деятельность местного самоуправления носят подзаконный характер.

Теодор Маунц в фундаментальном труде немецких ученых "Конституционное право Германии", указывая, что самоуправление общин гарантируется только в делах собственной компетенции, отмечает, что конституционные гарантии коммунального самоуправления общин включены в ст. 28 Основного Закона Германии и поэтому равным образом, как и государственные территориальные объединения, они (общины) являются изначальными носителями собственных прав. Публичная власть в коммунальных территориальных объединениях исходит непосредственно от народа, даже если она, учитывая единство государственной власти и суверенитет государства в определении компетенции его структур, лишь предоставлена им (государством) коммунальным территориальным структурам, т.е. получила признание на конституционном уровне. Т. Маунц справедливо полагает, что в этом нет принижения коммунального самоуправления как либеральной общинной свободы просто до организационного принципа государственного строительства.

Г. Еллинек считал, что основная идея государственной теории местного самоуправления заключается в том, что термин "самоуправление" означает один из видов децентрализации государственных функций. Он полагал, "что строго централизованное государство в действительности встречается, если не считать самых незначительных государственных общений, только как "школьный пример", а не как реальный тип".

Поэтому правомерно будет утверждать, что с практической точки зрения вопрос о характеристике источника полномочий (в силу естественных прав общины - территориального коллектива или же постольку, поскольку государство гарантировало эти права) не имеет решающего значения. Важно то, что гарантии автономии местного самоуправления закреплены на конституционном уровне.

Приведенный выше анализ характеристик теорий местного самоуправления, мнения и доводы дореволюционных исследователей, теоретиков и практиков местного самоуправления показывают, что положения общественной теории местного самоуправления не могут быть реализованы на практике. Попытки воспроизведения теоретических концепций, основанных на постулатах общественных теорий местного самоуправления, как писали дореволюционные исследователи в своих работах, должны быть "оставлены". Общественные теории местного самоуправления утратили свое значение и важны для теории и практики местного самоуправления как теории, раскрывающие историю развития и становления института местного самоуправления.

В настоящее время некоторыми учеными и практиками делаются попытки выдвинуть новые основания для возрождения общественных теорий местного самоуправления. В частности, исключение органов местного самоуправления из системы органов государственной власти рассматривается как практическая реализация общественной теории. Однако это утверждение ошибочно, поскольку, как раз наоборот, выборность, недопустимость назначения должностных лиц местного самоуправления, права формирования исполнительных органов, подотчетных и подконтрольных представительному органу местного самоуправления, при непременном условии подзаконности его деятельности, есть признаки, характеристики государственной, а не общественной теории местного самоуправления.

В современной международной практике институт местного самоуправления рассматривается как самостоятельный, автономный уровень публичной власти. Об этом свидетельствует и практика рассмотрения дел Европейским судом по правам человека. В решении от 16 сентября 2004 г. этот Суд в очередной раз обратил внимание на положение органов местного самоуправления в системе организации публичной власти. Приведем позиции Европейского суда по правам человека по этому вопросу: "Органы местного самоуправления, несомненно, являются государственными органами в том смысле, что они действуют на основании публичного права и осуществляют государственные функции, переданные им на основании конституции и иных законов..."; "В международном праве термин "государственная организация" не сводится только к центральным органам власти. В тех случаях, когда государственная власть децентрализована, указанное понятие распространяется на любой национальный орган власти, осуществляющий публичные функции...". Поэтому неправомерно утверждать, что для государства местные вопросы не имеют никакого значения. Тогда, когда вопросы местного значения касаются конституционных прав граждан, они всегда имеют значение для государства. И в случае, если они решаются ненадлежащим образом, государство в лице государственных органов судебной и исполнительной власти, а где это необходимо и законодательной, не только вправе, но и обязано вмешиваться в деятельность местного самоуправления в рамках, строго установленных законом, и по заранее известной всем процедуре. Одна из главных характеристик государственной теории местного самоуправления, которая была сформулирована в конце XIX - начале XX в. русскими и зарубежными учеными и практиками: местное самоуправление является особым уровнем деконцентрации власти в государстве, наличие которого позволяет учесть местные интересы, - остается таковой и для современной теории и практики местного самоуправления.

Означает ли практическая реализация многих положений государственной теории местного самоуправления, что должны быть навсегда преданы забвению ("оставлены") положения общественных теорий местного самоуправления? Очевидно, что нет. Элементы хозяйственной теории местного самоуправления, как это было показано, являются обоснованием выделения собственной компетенции местного самоуправления, поиска рационального разграничения полномочий между уровнями публичной власти. Одна из основных идей общественных теорий - возможность организации местного самоуправления по инициативе граждан - может быть с успехом трансформирована в положение о наиболее эффективном именно на местном уровне привлечении граждан к управлению публичными делами в государстве. Поэтому некоторые элементы теорий общественного самоуправления должны приниматься во внимание при создании условий и гарантий участия граждан в деятельности органов местного самоуправления через формирование соответствующих институтов, позволяющих обеспечить присутствие "общественного" элемента в местном самоуправлении.

Итак, практика показала, что местное самоуправление не может быть изолировано в рамках хозяйственной деятельности, у государства на местах есть свои интересы, и именно органы местного самоуправления должны решать вопросы государственного значения на местах. Исходя из этой практики, формируется новая теория - государственная теория самоуправления, основоположниками которой стали немецкие ученые Л. Штейн и Р. Гнейст. Эта теория отождествляла органы местного самоуправления и органы государственной власти. Местное самоуправление есть продолжение государства, а его органы - по сути, местные органы государственной власти (отличие лишь в том, что местные чиновники избираются в эти органы населением самоуправляющейся территории, а не назначаются). Предметы ведения местного самоуправления - это государственные задачи, они не могут иметь иной природы, помимо государственной. Всякое управление публичного характера, по утверждению авторов этой теории, есть дело государственное, поэтому смысл существования местного самоуправления - не отделение от государства, а подчинение его интересам и целям. Наиболее последовательным сторонником этой теории в России был академик В.П. Безобразов. Характеризуя самоуправление, он писал: "Истинные органы самоуправления, возникнув на общественной почве под влиянием общественных интересов, тем не менее не перестают быть государственными, и для этого должны входить, как звенья, в общую систему власти и управления в государстве. Это самоуправление не есть общественное самоуправление, образчики которого имеются в акционерных компаниях, ученых и других обществах, а оно есть такое же государственное управление, как и бюрократическое, личное управление; учреждения самоуправления совокупно с бюрократическими учреждениями суть двоякие органы одного и того же государственного организма, различные формы одной и той же власти".

По мнению последователей данной теории, местное самоуправление не должно быть отделено от государственной власти, поскольку это неизбежно приведет к конфликтам, что чревато самыми неблагоприятными последствиями для государственности, вплоть до распада государства. Как отмечал В.П. Безобразов: "Чем шире развиты элементы местного самоуправления, чем более самостоятельны его органы, чем более его начала господствуют в местной администрации, тем строже и теснее они должны входить в общий строй государственного управления и тем менее возможно раздвоение власти - раздвоение и антагонизм самоуправляющихся государственно-общественных учреждений и бюрократических".

Сторонником государственной теории являлся профессор А.Д. Градовский. Он провел разграничение понятий "децентрализация" и "самоуправление". По мнению А.Д. Градовского, никаких особых местных дел, местных задач, отличающихся по сути своей от государственных задач, не существует. Поэтому нет у местных органов и своей особой компетенции. Все полномочия они получают от государства, т.е. эти полномочия являются государственными, и, таким образом, органы местного самоуправления имеют государственную природу.

В рамках государственной теории самоуправления сложилось два основных направления - политическое, представленное Л. Штейном, и юридическое, основанное Р. Гнейстом. Политическое направление исходило из того, что эффективность и реальность решения местных задач может быть обеспечена местными чиновниками лишь в том случае, если они будут занимать соответствующие должности, не получая каких-либо привилегий и вознаграждения. То есть местное самоуправление должно быть основано на системе выборных, почетных, безвозмездных должностей, и это отличает его от государственной власти. Юридическое направление подходило к данному отличию более формально. Местное самоуправление обусловлено наличием особого субъекта права - населения самоуправляющейся территории, имеющего свои интересы, помимо государственных. Соответственно на основе сочетания этих интересов и необходимости решения государственных задач между государством и органами местного самоуправления возникает правовая связь, складывается особая (отличная от взаимоотношений "государство - государственные органы") система юридических отношений. Именно она и создает специфику местного самоуправления.

В России к числу сторонников политического направления государственной теории относился профессор Н.М. Коркунов. Он считал, что главное отличие самоуправляющихся общин в их особом корпоративном статусе, отдельные черты их самостоятельности связаны именно с этим корпоративным статусом, т.е. органы местного самоуправления являются особыми субъектами права, вступающими с государством в особые юридические отношения.

Государственная теория самоуправления была воплощена в жизнь в России в результате реформы земского и городского самоуправления в 1890 - 1892 гг. В каком-то смысле можно утверждать, что и советская модель местного государственного управления использовала те же принципы, что и эта теория. Как показала практика, реализация данной теории приводит к появлению административной модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, в крайних вариантах она приводит даже к полному исчезновению местного самоуправления, его замене местным государственным управлением. Такая модель, безусловно, отличается эффективностью в том понимании, что обеспечивает практически полное подчинение управляемого субъекта управляющему и как следствие - стопроцентную реализацию на местном уровне принимаемых "наверху" решений. Но данная модель редко становится эффективной в более широком смысле: она не становится успешно функционирующей, она не пользуется поддержкой населения. Жители муниципальных образований не получают в рамках этой модели реальных возможностей осуществлять управление местными делами. Должностные лица (более правильно - местные государственные чиновники) не исходят в своих действиях из интересов населения, они ориентируются на указания, получаемые с вышестоящих уровней государственной власти. Но центральная власть в силу естественных причин (удаленность, концентрация на проблемах другого порядка и пр.) вряд ли может досконально представлять себе местные проблемы, поэтому принимаемые ею решения часто далеки от требуемых. Они исполняются, но часто не приносят жителям муниципального образования пользы. В силу этого растет недовольство населения местной властью, а в случае неблагоприятной социально-экономической ситуации в государстве может привести и к массовым протестным выступлениям. Наконец, данная модель не может быть признана соответствующей демократическим стандартам управления.

Политическая теория самоуправления (отдельные исследователи, например Л.А. Велихов, выделяют ее в качестве самостоятельной) основана на синтезе политического направления государственной теории местного самоуправления и общественной теории самоуправления. Суть данной теории состоит в противопоставлении "земщины" (иными словами, общины, гражданского общества) "опричнине" (бюрократическому аппарату, чиновникам). Должностные лица органов самоуправления не являются чиновниками, профессиональными бюрократами, они независимы от центрального правительства, т.к. избираются населением самоуправляющейся территории. Таким образом, местное самоуправление - это деятельность граждан, основанная на принципе самоорганизации, делегировании своим представителям функций социального управления и оплате этой их деятельности. Эти представители не являются частью государственного аппарата, а потому они в административном и в материальном смысле независимы, что дает им возможность принимать на местах объективные решения, исходя из интересов местного населения.

В современной науке муниципального права нет однозначного подхода к вопросу о том, на основе какой теории строится местное самоуправление в Российской Федерации. Между тем, как представляется, этот вопрос имеет важнейшее значение для построения оптимальной модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, поскольку в основе любой теории местного самоуправления лежит оценка взаимосвязи местного самоуправления с государственной властью. Так, И.И. Овчинников указывает, что нормы Европейской хартии местного самоуправления (которую должна реализовать Российская Федерация) сформулированы в духе концепции теории дуализма природы местного самоуправления, однако, с его точки зрения, в России сегодня стремятся реализовать государственную теорию самоуправления. Такой же точки зрения придерживается и Н.В. Постовой. Эта позиция выглядит далеко не бесспорной. Реализация государственной теории местного самоуправления предполагает отказ от признания особенного в природе местного самоуправления, огосударствление всех местных институтов, решающих вопросы местного значения, объединение органов государственной власти и органов местного самоуправления в единую систему. Этого, как мы видим, на практике не происходит. Реформа местного самоуправления направлена не на полное слияние местного самоуправления и государственной власти, а лишь на упрочение связей государственных и местных органов, реализующих властные полномочия. При этом местное самоуправление сохраняет свою специфику и свои особые черты, отличающие его от государства, поэтому более правильным является вывод о том, что в Российской Федерации делается попытка практического воплощения теории дуализма муниципального управления. Государство в ходе реформы не отменяет полностью общественных начал местного самоуправления, сохраняя и усиливая его государственные основы.