V. Двадцатый век.

1917 год – прокурорского надзора не было, однако, в 1922 году вышло Положение о прокурорском надзоре, и учреждена государственная прокуратура. При этом Прокурор одновременно являлся Народным Комиссаром Юстиции. Иными словами, прокуратура была в составе Минюста (если смотреть по современным меркам). Но в основном, функции вернулись в классическое русло: надзор за законностью, протесты на противоречащие закону распоряжения., возбуждение уголовного преследования.

1933 – создание прокуратуры СССР.

1979 – новый закон о прокуратуре СССР, в котором разделились направления надзора.

ВЫВОД: 1722 – 1864 – преобладание надзорной функции. Но при этом миграция в системе ОГВ. Вначале полностью самостоятельная, затем слилась должность Генерал-прокурора и Министра Юстиции.

1864 – 1917 – У Прокуратуры забирают надзорные полномочия. Судебная реформа сделала то, что Прокуратура сугубо орган обвинения со своей, обвинительной властью.

1917 – 1922 – Отсутствие прокуратуры.

1922 – 1928 – Возвращение прокуратуры, но уже с надзором. В Минюсте, но при судах.

1928 – настоящее время: отрыв прокуратуры от суда, централизация. После 1936 года система, которая похожа на нынешнюю и похожа на то, что существовало при Петре I.

Следовательно, был период, когда прокуратура не состояла в надзоре.

4. Правовые основы деятельности прокуратуры

Конституция РФ от 25 декабря 1992 года закрепила за Российской Федерацией статус правового государства и в статье 2 провозгласила человека, его права и свободы высшей ценностью, а их признание и защиту - обязанностью государства. Любое правовое государство помимо провозглашения прав и свобод, обязано создать систему гарантий, обеспечивающих соблюдение и защиту этих прав, а также исполнение законов данного государства на всей его территории. Важное место в этой системе гарантий занимает наличие органов прокуратуры.

Согласно ст. 1 ФЗ от 17.01.1992 N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратура Российской Федерации – это единая централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. Помимо этого прокуратура выполняет также и иные функции, упомянутые в ст. 1 ФЗ «О прокуратуре». Таковыми функциями в частности являются: международное сотрудничество, уголовное преследование, участие в правотворческой деятельности, координация правоохранительных органов, участие в рассмотрении дел судами общей юрисдикции и арбитражными судами. Помимо этого прокуратурой проводится также антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов - в соответствии с Федеральным законом от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» и Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации», в установленном Генеральной прокуратурой Российской Федерации порядке и согласно методике, определенной Правительством Российской Федерации.

С целью эффективного выполнения этих функций прокуратура нуждается в детальном регламентировании своей деятельности. Согласно ст. 3 Закона о прокуратуре организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации и полномочия прокуроров определяются Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами, международными договорами РФ.

На первом месте в иерархии законодательных актов, которые регламентируют деятельность прокуратуры, стоит Конституция Российской Федерации. Очень многие положения Конституции находят свое отражение в законодательстве о прокуратуре и в практике прокурорского надзора. Так, например, статьи Конституции, посвященные основам конституционного строя а также те, которые устанавливают конституционно-правовой статус государственных органов, позволяют определить место, роль и соотношение прокуратуры с органами законодательной, судебной и исполнительной власти. Глава 2 Конституции, посвященная основным правам и свободам человека и гражданина наполняет содержанием и задает общую направленность такой функции прокуратуры, как осуществление прокурорского надзора.

Непосредственно самой прокуратуре посвящена ст. 129 Конституции, которая определяет принципы деятельности прокуратуры, порядок назначения прокуроров, процедуру законодательного определения полномочий, организацию и порядок деятельности прокуратуры:

«1. Прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации.

2. Генеральный прокурор Российской Федерации назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации.

3. Прокуроры субъектов Российской Федерации назначаются Генеральным прокурором Российской Федерации по согласованию с ее субъектами.

4. Иные прокуроры назначаются Генеральным прокурором Российской Федерации.

5. Полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом».

Комментируя данную статью Конституции, следует сказать, что пункт 1 данной статьи закрепляет независимость прокурорского надзора от иных ветвей государственной власти и обеспечивает ее самостоятельное функционирование, он устанавливает вертикаль управления в системе органов прокуратуры таким образом, что надзор за соблюдением законности осуществляется на всех уровнях власти с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим. Однако специфика федеративного устройства российского государства и сложившиеся к моменту принятия Конституции социально-политические условия обусловили тот факт, что в ч. 3 ст. 129 Конституции закреплено положение, согласно которому прокуроры субъектов РФ назначаются на должность только после согласования с органами власти субъекта РФ (процедура согласования с органами государственной власти субъектов кандидатуры прокурора субъекта определятся в конституциях, уставах субъектов). Однако органы власти субъектов РФ не имеют права принимать никаких правовых актов и решений относительно организации и деятельности прокуратуры, так как в соответствии с п. «о» ст. 71 Конституции законодательство и управление прокуратурой относится исключительно к ведению Российской Федерации.

Также возникает вопрос по поводу того, насколько верным является отнесение прокуратуры в главу «Судебная власть» и относится ли сама прокуратура к системе органов судебной власти. На наш, взгляд, такое утверждение неверно. Согласно ст. 10 Конституции, государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Согласно ст. 11 государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации. Таким образом, можно сделать вывод, что законодательную власть осуществляет Федеральное Собрание, исполнительную – Правительство и Президент, судебную - суды. Ст. 118 также говорит, что правосудие осуществляется только судом. То есть система органов прокуратуры не является системой органов судебных, так как прокуратура не осуществляет правосудие. Она не входит в систему органов судебной власти, согласно ст. 10, 11 Конституции. На наш взгляд, правильно было закрепить статус прокуратуры в отдельной главе и посвятить ей несколько статей, дабы полностью раскрыть правозащитный потенциал прокуратуры, уделить серьезное внимание ее конституционно-правовому статусу.

Таким образом, в Конституции определены принципиальные вопросы организационного построения системы органов прокуратуры и далее в ней указано, что полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры РФ определяются федеральным законом. Им является Закон о прокуратуре.

Федеральный Закон «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 года – это первый закон о прокуратуре и основной элемент правового обеспечения деятельности прокуратуры. Первоначально Закон состоял из 6 разделов и 47 статей. На данный момент в законе 7 разделов и 54 статьи.

Содержание разделов таково:

I – Общие положения

II – Система и организация ПРК В РФ.

III – Прокурорский надзор.

IV – Участие прокурора в рассмотрении дел судами.

V – Служба в органах и учреждениях ПРК. Кадры и органы учреждений ПРК,

VI – Особенности организации военной ПРК.

VII - Иные вопросы организации и деятельности ПРК.

Первый Закон о прокуратуре оказал позитивное влияние на ее деятельность, однако в связи с принятием Конституции 12 декабря 1993 года, появилась необходимость пересмотреть и законодательство о прокуратуре. Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Закон российской Федерации «О прокуратуре российской Федерации» от 17 ноября 1995 года внес значительные изменения в законодательство о прокуратуре. По сути, была принята новая редакция Закона. Были внесены следующие изменения:

1) Была восстановлена функция координации правоохранительных органов.

2) Установлена функция международно-правового сотрудничества.

3) В сфере участия прокурора в рассмотрении дел судами – убрали излишнюю детализацию, поставив ссылки на процессуальное законодательство.

4) Появился надзор за соблюдением конституционных прав и свобод граждан. Почему это произошло? Произошло это именно с провозглашением в ст. 2 Конституции человека, его прав и свобод высшей ценностью и закреплением за Российской Федерацией статуса правового государства. Прокуратура, как орган, гарантирующий неукоснительное соблюдение законов на всей территории российской Федерации, обязана также следить и за тем, чтобы права, провозглашенные Конституцией, были не формально провозглашены, а являлись непосредственно действующими. И хотя, по большому счету, надзора за законностью достаточно для эффективного выполнения прокуратурой своих функций и достижения целей ее деятельности, данная глава была введена, для усиления акцента правозащитной направленности прокуратуры.

5) Был уточнен предмет надзора за законностью: было изъято положение закона об исполнении законов политическими и общественными организациями, и добавлено – положение о правотворчестве законодательных органов субъектов.

6) Был установлен запрет создавать прокуратуры субъектов, то есть усилили принцип единства прокуратуры.

7) Был определен статус военной прокуратуры, который до этого регулировался Постановлением Верховного Совета СССР. Более обширные уточнения были даны в изменениях 1998 года, где определили Главную военную прокуратуру, уточнили структуру органов военной прокуратуры.

8) В 1998 году добавили регламентирование службы в прокуратуре, как особого вида службы. Это государственная служба РФ.

Существенное место в правовом регулировании порядка и организации деятельности прокуратуры занимает процессуальное законодательство и иные федеральные законы.

Уголовно-процессуальное, процессуальная часть об административных нарушениях, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство составляют значительный массив норм, регулирующих деятельность прокуратуры.

Надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия регулируется Уголовно-процессуаль­ным кодексом (УПК). При реализации данного вида надзора возникают уголовно-процессуальные отношения, регулируемые уголовно-процессуальным правом. Центральная статья – ст. 37 УПК – определяет статус прокурора и его взаимоотношения с дознавателем и следователем, а также устанавливает иные полномочия прокурора. В кодекс включены также нормы, регули­рующие участие прокурора в рассмотрении судами уголовных дел. Например, согласно ст. 248 УПК прокурор поддерживает перед судом государственное обвинение, принимает участие в ис­следовании доказательств, представляет свои соображения по поводу применения уголовного закона, меры наказания кон­кретному лицу. Отношения, складывающиеся по уголовному делу между прокурором и судом, носят уголовно-процессуальный характер. В них реализуются надзорные функции.

Гражданским процессуальным кодексом (ГПК) регулируется участие прокурора в рассмотрении судами гражданских дел. Статья 29 ГПК включает прокурора в состав лиц, участвующих в деле, а ст. 41 определяет его правовое положение в граждан­ском процессе, наделяя многочисленными полномочиями. В дан­ном кодексе есть и другие нормы, регулирующие участие про­курора в различных стадиях гражданского судопроизводства. Некоторые предписания относительно прокурорского надзора содержатся и в Арбитражном процессуальном кодексе (АПК). В его ст. 32 среди лиц, участвующих в деле, указан и прокурор, в ст. 33 зафиксированы права и обязанности участников арбитражного процесса, а в ст. 41 — их правовое положение.

Правовое регулирование надзора за соблюдением законности в местах ограничения и лишения свободы входит в сферу уголовно-исполнительного права. В ранее действовавшем Исправительно-трудовом кодексе (ИТК) была ст. 11 «Прокурорский надзор за исполнением наказания», в которой определялись полномочия прокурора по осуществлению надзора за соблюде­нием законности в исправительно-трудовых учреждениях. При этом отмечалось, что администрация ИТУ обязана выполнять постановления и предложения прокурора относительно соблю­дения правил отбытия наказания, установленных исправитель­но-трудовым законодательством. В ныне действующем Уголов­но-исполнительном кодексе (УИК), принятом Государственной Думой 25 декабря 1996 г., имеется только ст. 220 «Прокурор­ский надзор за исполнением законов администрацией учрежде­ний и органов, исполняющих наказания», где указывается лишь то, что надзор осуществляется Генеральным прокурором РФ и подчиненными ему прокурорами в соответствии с Законом о прокуратуре Российской Федерации.

Отдельные предписания, касающиеся полномочий прокуро­ров, имеются и в других кодексах. Например, в соответствии со ст. 70 и 72 Семейного кодекса (СК) дела о лишении и о восста­новлении родительских прав рассматриваются с обязательным участием прокурора.

Нормы, которые регламентируют деятельность прокурора в различных сферах правовых отношений и правоприменительной деятельности представлены также в большой группе законов.

К таким законам можно отнести Закон «О полиции», «Об учреждениях и органах. исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы», «Об ОРД», «О судебных приставах», «О ведомственной охране». Они устанавливают права прокуроров по надзору в этих сферах. Например, в ФЗ «Об ОРД» раскрываются полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами оперативно-розыскной деятельности.

Другая группа законов – это законы гражданско-правового и социального характера, например, ФЗ «О профсоюзах, правах и гарантиях их деятельности», «О приватизации государственного имущества и основах приватизации муниципального имущества», «О несостоятельности (банкротстве)». В последнем упомянутом законе, например, устанавливается право обращения прокурора в А/С с заявлением о возбуждении производства по делу о банкротстве, в случаях обнаружения признаков фиктивного банкротства.

Согласно ст. 14 Конституции, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Таким образом, Конституция закрепила международные договоры частью правовой системы Российской Федерации.

В связи с этим возникает вопрос, руководствуется ли прокуратура в своей деятельности таким источником права, как международный договор? Согласно ст. 2 ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» международный договор Российской Федерации – это международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством (или государствами), с международной организацией либо с иным образованием, обладающим правом заключать международные договоры (далее - иное образование), в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования.

Следует сказать, что прокуратура не является органом исполнительной власти, так что решения, принимаемые, в том числе и на международном уровне Правительством РФ, федеральными органами исполнительной власти на органы прокуратуры не распространяются. Однако, Генеральная Прокуратура обязана их принимать в учет, поскольку международные акты впоследствии ратифицируются законом, а уже закон – это то, чему прокуратура обязана подчиняться.

Международные договоры, выступающие в качестве составной части правовых основ деятельности прокуратуры подразделяются на две основные группы:

1. Содержащие нормы, регулирующие деятельность органов прокуратуры. К таким относятся прежде всего договоры о правовой помощи: например, Конвенция о правой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам, подписанная в Минске 22 января 1993 года.

2. Содержащие нормы, применяемые в деятельности органов прокуратуры. Эта группа значительно больше первой. К ней можно отнести такие акты: Международный пакт о гражданских и политических правах 1966, Всеобщая декларация прав человека 1948, Пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966.

Следует также коснуться вопроса о том, относятся ли решения Конституционного Суда к системе актов, определяющих статус прокуратуры, ведь Конституционный суд не относится к числу органов законодательной власти, и по смыслу ст. 3 Закона о прокуратуре его решения не регламентируют деятельность прокуратуры. Формально решения Конституционного суда не источник права, но на практике они оказывают заметное влияние на режим прокуратуры. В теории конституционного права рассматривается вопрос о так называемом «негативном правотворчестве» Конституционного суда. Суть этого вопроса состоит в том, что некоторые исследователи считают, что хотя формально Конституционный суд не издает законов, но своим толкованием придает новый смысл уже существующим законам. То есть вынося решение, Конституционный Суд как бы творит закон.

Так или иначе, практика влияния решений Конституционного суда складывается в двух направлениях. Первое направление связано с конституционным истолкованием законодательства, непосредственно регламентирующего вопросы организации и деятельности прокуратуры. Это, например, решение Конституционного Суда по спору о компетенции между Советом Федерации и Президентом РФ относительно полномочия по изданию акта о временном отстранении Генерального Прокурора РФ от 1 декабря 1999 г.

Второе направление связано с конституционной оценкой законов, хотя и связанных с деятельностью прокуратуры, но входящих в другие отрасли права. Это, например, решения по обжалованию статей УПК, которые сыграли роль в понимании применения судебного контроля за действиями прокурора.

Источниками права, регулирующими осуществление проку­рорского надзора, должны быть признаны также руководящие акты Генерального прокурора РФ. Согласно п. 1 ст. 17 Закона о прокуратуре Российской Федерации Генеральный прокурор издает приказы, указания, распоряжения и инструкции, обяза­тельные для исполнения всеми прокурорскими работниками. Императивность содержащихся предписаний придает им значе­ние правовых норм. Акты Генерального прокурора РФ можно отнести к различным отраслям права в зависимости от вида на­правлений, на совершенствование которых они нацелены. 

Формально эти приказы и указания не определяют правовые основы деятельности прокуратуры (так как не являются законами). Но в них конкретизируются и уточняются нормы законов, формулируются правила и инструкции реализации нормативных предписаний.

Можно разделить приказы на три основные группы:

1. Приказы и указания, посвященные вопросам работы прокуроров по отдельным направлениям деятельности прокуратуры. Например: Приказ «Об организации надзора за исполнением законов»; «О реализации прокурорами полномочий в арбитражном процессе».

2. Приказы и указания, связанные с вопросами обеспечения деятельности прокуратуры на отдельных направлениях (информационного, кадрового, материально-технического). Например: Приказ «О регламенте работы ГПРК РФ».

3. Приказы, утверждающие документы организационного характера и инструктивного характера. Например, Инструкция «О делопроизводстве в органах прокуратуры».