Экзамен зачет учебный год 2023 / Криминалистика / Методика / Volzhenkin_Sluzhebnye_prestuplenia_monografia_200

ет действие общего. В ч. 3 ст. 17 УК установлено: «Если преступление предусмотрено общей и специальной нормами, совокупность преступлений отсутствует и уголовная ответственность наступает по специальной норме».

Применительно к преступлениям против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления можно сказать, что наиболее общими нормами здесь являются нормы о злоупотреблении должностными полномочиями и халатности. В них в самом общем виде даны характеристика субъекта преступления (должностное лицо), самого деяния (использование своих служебных полномочий вопреки интересам службы при злоупотреблении должностными полномочиями, неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязанностей — при халатности) и последствий (существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства). Уже в самой главе 30 УК РФ имеются специальные составы преступлений по отношению к злоупотреблению должностными полномочиями — нецелевое расходование бюджетных средств, нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов, превышение должностных полномочий, отказ в предоставлении информации Федеральному Собранию РФ или Счетной палате РФ, незаконное участие в предпринимательской деятельности, получение взятки, служебный подлог, отличающиеся от основного состава некоторыми особенностями непосредственного объекта, конкретными признаками объективной стороны, мотивацией преступлений. Нормой общего характера по отношению к различным случаям использования лицом, выполняющим управленческие функции в коммерческой или иной организации, своих полномочий вопреки законным интересам этой организации является норма, закрепленная в ст. 201 УК (злоупотребление полномочиями).

Нормы, где предусмотрено использование должностным лицом (лицом, выполняющим управленческие функции в коммерческой или иной организации) служебных полномочий вопреки интересам службы (интересам организации), либо совершение должностным лицом действий, явно выходящих за пределы его полномочий, либо неисполнение или ненадлежащее исполнение должностным лицом

своих обязанностей вследствие недобросовестного или небрежного отношения к службе, помещенные в другие главы УК, имеют в виду, прежде всего, иной основной объект посягательства, наряду с интересами службы, являющимися здесь дополнительным объектом. Кроме того, в них могут быть конкретизированы субъекты преступлений, последствия, мотивы, цели, и, обязательно, абстрактное использование вопреки интересам службы должностным лицом (лицом, выполняющим управленческие функции) служебных полномочий или неисполнение им своих обязанностей представлено в этих нормах конкретным описанием соответствующего действия (бездействия) субъекта.

Подытоживая рассуждения о конкуренции общей и специальной норм, на примере служебных преступлений, А. С. Горелик делает вывод о том, что «конкуренция общей и специальной норм возникает тогда, когда в действиях должностного лица имеются признаки общего преступления против интересов службы и специального его вида или же такого общеуголовного преступления, в составе которого прямо оговорена возможность его совершения должностным лицом наряду с другими субъектами либо это бесспорно вытекает из смысла нормы; если же такого указания нет, содеянное должно квалифицироваться по совокупности»91.

Действительно, в Уголовном кодексе содержится описание множества преступлений, которые могут быть совершены как частными, так и должностными лицами (лицами, выполняющими управленческие функции), использующими при этом свои служебные полномочия, хотя в диспозициях соответствующих статей УК об этом не говорится. Некоторые подобные ситуации будут рассмотрены ниже при комментировании составов отдельных преступлений.

Статистика зарегистрированных служебных преступлений, начиная с 1997 г., выглядит следующим образом92:

91См.: Горелик А. С. Конкуренция уголовно-правовых норм. С. 49

92Источники информации: Долгова А. И. Преступность, ее организованность и крими нальное общество. М., 2003. С. 546-560; Проблемы преступности: традиционные и нетрадиционные подходы. М., 2003. С. 258-269; Преступность в России начала XXI века и реагирование на нее / Под ред. А. И. Долговой. М., 2004. С. 99,105.

64

Обращает на себя внимание существенный рост зарегистрированных служебных преступлений, в первую очередь, преступлений против интересов службы в коммерческих и иных организациях, хотя далеко не все возбужденные уголовные дела направляются в суд и заканчиваются обвинительным приговором93. В то же время следует иметь в виду высочайшую латентность служебных преступлений, объясняемую множеством причин, среди которых можно назватьотсутствиеподчасполитическойволивборьбескоррупциейи

93 Например, в 2002 г. по ст. 290 и 291 УК в суд было направлено 4755 дел, по которым осуждено только 2494 человека, а по ст. 201-204 УК— 2201 дело, по которому осуждено 623 человека (см.: Состояние преступности в России за январь-декабрь

2002 г. М.: ГИЦ МВД РФ, 2003. С. 16).

5 — 1655

другими злоупотреблениями по службе, сложности раскрытия и расследования этих преступлений, недостаточно четкую законодательную регламентацию составов служебных преступлений, неясность критериев отграничения служебных преступлений от иных правонарушений по службе, влекущих дисциплинарную либо административную ответственность. Предлагаемыйниже Комментарий как раз ипреследуетцельпомочь

вуяснениипризнаковслужебныхпреступлений.

Взаключение общей характеристики служебных преступлений по действующему уголовному законодательству России следует сказать о некоторых возможных направлениях его дальнейшего развития.

Прежде всего целесообразно отказаться от признания субъектом преступления против интересов государственной службы и службы

ворганах местного самоуправления только должностных лиц. Как уже отмечалось, в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» вообще не используется понятие должностного лица, а говорится лишь о различных категорияхдолжностейгосударственныхгражданскихслужащих.

ВМодельном уголовном кодексе для государств — участников СНГ, одобренном17 февраля1996 г. МежпарламентскойАссамблеей государств — участников СНГ, соответствующая глава, содержащая описание составов служебных преступлений, была названа «Преступления против интересов публичной службы», а субъектом этих преступлений предлагалось считать публичных служащих. Таковыми Модельный УК признает: 1) депутатов представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также их помощников; 2) служащих органов государственной власти (законодательной, исполнительной, судебной), прокуратуры, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений и организаций); 3) лиц, участвующих в отправлении правосудия в качестве народ-

ных или присяжных заседателей либо выполняющих функции иных представителей власти по специальному полномочию94. При такой трактовке объем полномочий публичного служащего не

'См.: Правоведение. 1996. № 1. С. 144.

СлужбаислужебныепреступлениявРоссийскойФедерации __________67

имеет значения для признания его субъектом преступления противинтересовпубличнойслужбы95.

Уголовный кодекс РФ 1996 г. воспринял эту рекомендацию лишь частично, признав государственного или муниципального служащего, не являющегося должностным лицом, субъектом только лишь присвоения полномочий должностного лица (ст. 288) и служебного подлога (ст. 292). Представляется, что это решение следует распространить и на ряд других составов служебных преступлений, тем более что это отвечало бы международным обязательствам, принятымРоссийскойФедерацией.

В последние годы мировое сообщество, обеспокоенное распространенностью коррупции и серьезностью порождаемых ею проблем и угроз для стабильности и безопасности общества, связями между коррупцией и другими формами преступности, в частности организованной преступностью и экономической преступностью, и убежденное, что коррупция уже не представляет локальную проблему и превратилась в транснациональное явление, разработало и приняло ряд международных конвенций против коррупции. В первую очередь здесь следует назвать Конвенцию Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г., Конвенцию Организации Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности (ноябрь, 2000 г.), Конвенцию ОрганизацииОбъединенныхНацийпротивкоррупции(октябрь2003 г.).

Субъектом коррупционных преступлений и Конвенция Совета Европы, и Конвенции ООН против коррупции считают «публичное должностное лицо». При этом, согласно Европейской конвенции, понятие «публичное должностное лицо» охватывает определения «должностное лицо», «публичный служащий», «мэр», «министр» или «судья», существующие в национальном праве государства, в котором данное лицо отправляет свою должность, как они применяются в уголовном праве этого государства (п. «а» ст. 1). А вот КонвенцияООН трактуетпонятие «публичноедолжностноелицо»

пв В современной литературе все чаще встречаются высказывания в пользу признания субъектами преступлений против интересов публичной службы всех публичных служащих (см., например: Лопашенко Н. А. Коррупция: содержание, проблемы правовой регламентации // Уголовное право. 2001. № 2. С. 100; Волколупова В. А. Должностное лицо как субъект уголовной ответственности. Автореф. дис. ...канд. юрид. наук.

Волгоград, 2002. С. 11).

5*

значительно шире, относя, к нему, во-первых, любое назначаемое или избираемое лицо, занимающее какую-либо должность в законодательном, исполнительном или судебном органе государств — участников Конвенции на постоянной или временной основе, за плату или без оплаты труда, независимо от уровня должности этого лица. Кроме этого, публичным должностным лицом признается: любое другое лицо, выполняющее какую-либо другую функцию, в том числе для публичного ведомства или публичного предприятия, или предоставляющее какую-либо публичную услугу, как это определяется во внутреннем законодательстве государства-участника и как это применяется в соответствующей области правового регулирования этого государства; любое другое лицо, определенное в качестве «публичного должностного лица» во внутреннем законодательстве государства — участника Конвенции (п. «а» ст. 2). Таким образом, Конвенция ООН против коррупции обязывает признать субъектом коррупции любого служащего законодательного, исполнительного, административного или судебного органов независимоотзначимостизанимаемойимдолжности.

Государства — участники Конвенции ООН против коррупции приняли на себя обязательство признать в качестве уголовно наказуемых деяний подкуп иностранных публичных должностных лиц и должностных лиц публичных международных организаций (ст. 16): При этом под «иностранным публичным должностным лицом» понимается любое назначенное или избираемое лицо, занимающее ка- кую-либо должность в законодательном, исполнительном, административном или судебном органе иностранного государства, и любое лицо, выполняющее какую-либо публичную функцию для иностранного государства, в том числе для публичного ведомства или публичного предприятия; «должностное лицо публичной международной организации» означает международного гражданского служащего или любое лицо, которое уполномочено такой организацией действоватьотееимени.

Более развернуто эта проблема решается в Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию, где, помимо общей обязанности криминализировать подкуп публичного должностного лица иностранного государства (ст. 5), особо оговаривается необходимость признания в качестве уголовного правонарушения: подкупа членов иностранных публичных собраний, осуществляю-

щих законодательные или административные полномочия (ст. 6); подкупа должностного лица или иного нанятого по контракту сотрудника какой-либо межправительственной или наднациональной организации или органа, а также любого прикомандированного лица, которое осуществляет функции, выполняемые такими должностными лицами или агентами (ст. 9); подкупа членов парламентских собраний международных или наднациональных организаций (ст. 10); подкупа судей и должностных лиц международных судов

(ст. 11).

Все эти действия, выражающиеся в подкупе иностранных публичных должностных лиц, не охватываются Уголовным кодексом РФ96, хотя общественная опасность подкупа иностранных публичных должностных лиц очевидна, в том числе с позиции национальных интересов, что определяет необходимость их криминализации безотносительно к факту ратификации названных международных конвенций.

Возникает лишь проблема с возможным размещением планируемых норм об ответственности за подкуп иностранных публичных служащих в системе УК РФ. Простое решение этой проблемы предложили законодатели Украины и Республики Беларусь, указав., что должностными лицами как субъектами служебных .преступлений могутявлятьсятакжеиностранцыилилицабезгражданства, испол-

00 См. исследования, содержащие сравнительный анализ Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию и уголовного законодательства РФ: Максимов С. В. .Коррупция. Закон. Ответственность. М., 2000. С. 54-83; Цепелев В. Ратификация Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию потребует существенных корректив норм УК РФ // Российская юстиция. 2003. № 1; Егорова Н. Н, Уголовная ответственность за коррупционные преступления (сравнительный анализ Конвенции Совета Европы 1999 г. и уголовного законодательства России). Волгоград, 2003; Богуш Г. И. Коррупция и международное сотрудничество в борьбе с ней. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004.

Нельзя согласиться с мнением С. В. Максимова, что действующее уголовное законодательство России дает возможность за подкуп иностранных государственных должностных лиц, членов иностранных и международных парламентских собраний, международных организаций, судей и должностных лиц международных судов привлекать к ответственности по ст. 204 УК РФ (см.: Максимов С. В. Коррупция. Закон. Ответственность. С. 57-59). Правильно пишет Н. А. Егорова, что составы гл. 23 УК направлены на уголовно-правовую охрану интересов службы, не являющейся публичной. Иностранных публичных должностных лиц и членов иностранных публичных собраний недопустимо относить к категории лиц, выполняющих управленческие функции в коммерческой или иной организации (см.: Егорова Н. А. Уголовная ответственность за коррупционные преступления. С. 18).

няющие соответствующие обязанности (п. 2 примечание к ст. 364 УК Украины), должностные лица иностранных государств, члены иностранных публичных собраний, должностные лица международных организаций, члены международных парламентских собраний, судьи и должностные лица международных судов (п. 4 ч. 4 ст. 4 УК Республики Беларусь в ред. от 22 июля 2003 г.). Однако это решение не может быть воспринято российским законодателем, поскольку содержащиеся в главе 30 УК РФ составы описывают преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления. Иностранные должностные лица (публичные служащие) не могут совершать посягательства на эти объекты97. Думается, что пришло время для появления в Уголовном кодексе самостоятельной главы, объединяющей составы преступленийпротивмеждународногоправопорядка.

Вместе с тем ратификация названных международных конвенций не означает обязательности воспроизводства в национальном законодательстве использованной в них терминологии и некоторых предлагаемых решений. Так, на мой взгляд, был бы неправильным отказ от сложившихся в течение многих десятилетий терминов «дача взятки» и «получение взятки» с заменой их понятиями соответственно «активный подкуп» и «пассивный подкуп», как это предлагается в Конвенции Совета Европы от 27 января 1999 г. Это тем более нежелательно, поскольку определение взятки как пассивного подкупа невольно снижает степень опасности этого преступления, совершенногодолжностнымилицами(публичнымислужащими).

Сомнение вызывает и описание признаков «активного подкупа» (дача взятки) как преднамеренного обещания, предложения или предоставления каким-либо лицом, прямо или косвенно, какоголибо неправомерного преимущества любому публичному должно-

Противоречивую позицию занимает по этому вопросу Н. А. Егорова. С одной стороны, она справедливо замечает, что публичная власть в иностранных государствах и законная служебная деятельность в международных организациях, парламентских собраниях и судах не являются объектом уголовно-правовой охраны по УК РФ (см.: Егорова Н.А. Уголовная ответственность за коррупционные преступления. С. 11). Однако затем она пишет, что законодательный пробел может быть ликвидирован путем внесения дополнений в примечание к ст. 285 УК либо введения в текст закона самостоятельного примечания к ст. 290 или 291 УК (см.: Там же. С. 18).

Г. И. Богуш предлагает дополнить главу 30 УК статьей 2911, в которой следует предусмотреть ответственность за подкуп должностных лиц иностранных государств или международных организаций (см.: Богуш Г. И. Указ. соч. С. 24-25).

СлужбаислужебныепреступлениявРоссийскойФедерации

__________________________________________________________ 71

_

стному лицу для самого этого лица или любого иного лица, с тем чтобы это публичное должностное лицо совершило действия или воздержалось от их совершения при осуществлении своих функций (ст. 2 Конвенции Совета Европы). Согласно принципам российского уголовного права одно лишь обещание незаконного вознаграждения скорее всего не может рассматриваться даже как приготовление к

98

преступлению .

Заслуживает детального обсуждения и проработки рекомендуемая конвенциями норма об уголовной ответственности за злоупотреблениевлияниемвкорыстныхцелях.

д" См.: Егорова Н.А. Уголовная ответственность за коррупционные преступления.

С. 25.

Раздел II КОММЕНТАРИЙ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

ПРЕСТУПЛЕНИЯ ПРОТИВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ, ИНТЕРЕСОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ И СЛУЖБЫ В ОРГАНАХ

МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

(ст. 285-293 УК РФ)

Злоупотребление должностными полномочиями

(ст. 285 УК)

1. Использование должностным лицом своих служеб ных полномочий вопреки интересам службы, если это деяние совершено из корыстной или иной личной заинте ресованности и повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охра няемых законом интересов общества или государства, —

наказывается штрафом в размере до восьмидесяти тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до шести месяцев, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до пяти лет, либо арестом на срок от четырех до шести месяцев, либо лишением свободы на срок до четырех лет.

2. То же деяние, совершенное лицом, занимающим го сударственную должность Российской Федерации или го сударственную должность субъекта Российской Федера ции, а равно главой органа местного самоуправления, — наказывается штрафом в размере от ста тысяч до трехсот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до двух лет либо лишением свободы на срок до семи лет с лишением права занимать определенные должности или

Злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285 УК) _________ 73_

заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет и без такового.

3. Деяния, предусмотренные частями первой и второй настоящей статьи, повлекшие тяжкие последствия, —

наказываются лишением свободы на срок до десяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет.

Примечания. 1. Должностными лицами в статьях настоящей главы признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие орга- низационно-распорядительные, административно-хозяй- ственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.

2.Под лицами, занимающими государственные долж ности Российской Федерации, в статьях настоящей главы

идругих статьях настоящего Кодекса понимаются лица, занимающие должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционны ми законами и федеральными законами для непосредст венного исполнения полномочий государственных орга нов.

3.Под лицами, занимающими государственные долж ности субъектов Российской Федерации, в статьях на стоящей главы и других статьях настоящего Кодекса по нимаются лица, занимающие должности, устана вливаемые конституциями или уставами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполне ния полномочий государственных органов.

4.Государственные служащие и служащие органов местного самоуправления, не относящиеся к числу долж ностных лиц, несут уголовную ответственность по стать ям настоящей главы в случаях, специально предусмот ренных соответствующими статьями, (в ред. Федераль ного закона от 8 декабря 2003 г.)

1.Как уже отмечалось в разделе I настоящей работы, преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления — это предусмотренные уголовным законом общественно опасные деяния, пося-

гающие на нормальную деятельность публичного аппарата управления, совершенные служащими (должностными лицами) этого аппарата с использованием служебных полномочий, а также лицами, осуществляющими функции публичного .аппарата управления по специальному поручению (полномочию). Это преступления лиц, которые вследствие официально предоставленных им полномочий по управлению (в широком понимании этого термина, включая деятельность законодательную, исполнительно-распорядительную, надзорную и судебную) находятся в особом положении как к органам, предоставившим им эти полномочия, так и по отношению к гражданам и организациям, подчиненным управлению. Вопросы, связанные с характеристикой объекта посягательства при совершении преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления в целом, и злоупотребления должностными полномочиями в частности были рассмотрены выше. Поэтому комментарии к отдельным статьям будут посвящены непосредственно конкретным вопросам примененияуголовногозакона.

2.Однимизцентральныхпонятийприменительнокпреступле ниям против государственной власти, интересов государственной службыи службыв органахместного самоуправления является по

нятиедолжностноголица, являющегося субъектом преступлений,

предусмотренных ст. 285, 2851, 2852, 286, 287, 288, 289, 290, 292 и 293 УКРФ. Содержаниепонятиядолжностноголицазаконодатель нораскрытов примечании 1 кст. 285 УК, согласно которомувыде ляются две разновидности должностных лиц: 1) лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителей власти; 2) лица, постоянно, временно или по специальному полномочию выполняющие организационнораспорядительные, административно-хозяйственные функций в го сударственныхорганах, органахместногосамоуправления, государ ственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных СилахРФ, другихвойскахивоенныхформированияхРФ.

3.Представитель власти. Из приведенного выше текста при мечания1 кст. 285 УКРФследует, чтопредставительвластивсегда признаетсядолжностным лицом, ноневсякоедолжностноелицо— этопредставительвласти.

Содержание понятия «представитель власти» применительно ко всем случаям использования этого понятия в Уголовном кодексе РФ раскрыто не слишком удачно в примечании к ст. 318 УК, согласно которому представителем власти признается должностное лицо правоохранительного или контролирующего органа, а также иное должностное лицо, наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от него в служебной зависимости. При сопоставлении этого определения с определением должностного лица выявляется как его недостаточная конкретность, так и тавтологичность: представителем власти является должностное лицо, а должностное лицо — это лицо, осуществляющее функции представителя власти. Кроме того, не всякое должностное лицо, работающее в правоохранительном или контролирующеморгане, можетсчитатьсяпредставителемвласти.

Более содержательным является разъяснение, данное в п. 2 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2000г. № 6 «О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе», согласно которому к представителям власти следует относить лиц, осуществляющих законодательную, исполнительную или судебную власть, а также работников государственных надзорных или контролирующих органов, наделенных в установленном порядке распорядительными полномочиями либо правом принимать решения, обязательные для исполнения гражданами, а также организациями независимо от их ведомственной подчиненности. Такой подход к трактовке понятия представителя власти в целом поддерживаетсявотечественнойнаучнойиучебнойлитературе.

1 См., например: Курс уголовного права. Том 5: Особенная часть / Под ред. Г. Н. Борзенкова, В. С. Комиссарова. М., 2002. С. 77-78; Российское уголовное право. Курс лекций. Том VI: Преступления против государственной власти / Под ред. А. И. Коробеева. Владивосток, 2002. С. 82-83; Курс российского уголовного права. Особенная часть / Под ред. В. Н. Кудрявцева и А. В. Наумова. М., 2002. С. 844; Практический комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации / Под общей ред. X. Д. Аликперова и Э. Ф. Побегайло. М., 2001. С. 704 и др. работы. — Неточным представляется определение представителя власти, предложенное Т. В. Кондрашовой, Как лица, постоянно, временно или по специальному полномочию наделенного в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от него в служебной зависимости, осуществляющего эти полномочия в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ (см.: Кондрашова Т. В. Уголовная ответственность за взяточничество. Екатеринбург, 2003. С. 11). Представители власти осуществляют

Таким образом, деятельность представителя власти строится на взаимоотношениях с лицами, не находящимися в его служебном подчинении. Многие представители власти вообще не имеют подчиненных им по службе лиц (а если и имеют, то их статус как представителей власти определяется не наличием распорядительных полномочий в отношении подчиненных), но обладают властными полномочиями по отношению к широкому, не определенному заранеекругуграждан.

Можно согласиться с А. В. Бриллиантовым, который, обобщая критерии, присущие представителям власти, выделяет следующие признаки для этой категории должностных лиц: «1. представителям власти присущи распорядительные полномочия, а именно, они об ладают возможностью требовать определенного поведения от граж дан либо представители власти обладают правом принимать в отно шении граждан или организаций решения, имеющие юридическое значение; 2. требования или решения представителей власти распро страняются на неопределенно большой круг субъектов, т. е. на фи зических или юридических лиц, не находящихся в служебной зави симости или в ведомственной подчиненности у представителей власти; 3. требования или решения представителей власти явля ются обязательными для исполнения гражданами или организа циями; 4. неисполнение требований или решений представителей

власти могут влечь за собой негативные правовые последствия для нарушителей»2. . .; • • • • • , •

4. Представители власти осуществляют функции федеральной государственной власти (законодательной-исполнительной, судебной), государственной власти субъектов Федерации, а также властныхоргановместногосамоуправления.

имеющиеся у них полномочия не только в государственных или муниципальных органах и учреждениях, но и вне их.

Удачно определяют представителя власти И. А. Клепицкий и В. И. Резанов, понимая под таковым «лицо, наделенное от имени государства или местного самоуправления распорядительными, нормотворческими или контрольными полномочиями в отношении лиц, которые не подчинены ему (по службе или.в силу трудовых отношений). Именно такие лица и осуществляют законодательную, исполнительную или судебную власть, а также местное самоуправление (что является формой публичной власти)» (Клепицкий И. А., Резанов В. И. Получение взятки в уголовном праве России. М., 2001. С. 37).

2 Бриллиантов А. В. К вопросу о понятии должностного лица //Российский следова тель. 2001. № 6. С. 30. .

Законодательную власть осуществляют депутаты представительных органов государственной власти соответствующего уровня (Федерации и субъектов Федерации). В муниципальных образованиях законодательную власть также осуществляют депутаты представительного органа местного самоуправления, обладающего правом принимать от имени местного населения обязательные решения, действующие на территории муниципального образования, по предметам, отнесенным уставом этого образования к его ведению (см.: Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления»; Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», вступающий в силу с

1 января2006 г.).

5. «Под органами исполнительной власти как ветви государственной власти следует понимать политическое учреждение, созданное для участия в осуществлении функций этой власти и наделенное вэтихцеляхполномочиямигосударственно-властногохарактера» .

На федеральном уровне исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство РФ, полномочия которого определены Конституцией РФ (ст. 114), Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации» (СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712), иными федеральными законами и нормативными указами Президента РФ. В систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Система и структура федеральных органов исполнительной власти определены в настоящее время указами Президента РФ № 314 от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (Российская газета. 2004. 12 марта) и № 649 от 20 мая 2004 г. «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» (Российскаягазета. 2004. 22 мая).

. Федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий создают территориальные органы и назначают соответствующих должностных лиц — представителей власти (ст. 78 Конституции РФ). Таким образом, территориальныеорганы

3 Алехин А. П., Кармолицкий А. А:, Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. 4-е изд. М., 2003. С. 96.

выступают субъектами государственно-властных полномочий, делегированных им федеральными органами исполнительной власти, по различным подведомственным вопросам, в том числе в отношении не подчиненных им лиц.

На основании ст. 77 Конституции РФ система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами РФ самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. В нее входят высшее должностное лицо субъекта Федерации (президент, глава администрации, губернатор и т. д.), правительство (администрация), министерства, комитеты, главные управления (управления), департаменты, отделы и т. д.

Хотя органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, на муниципальном уровне также осуществляется исполнительная власть по вопросам непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования. Согласно ст. 34 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации» в структуру органов местного самоуправления, помимо представительного органа муниципального образования, входят: глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Кроме государственных органов, строго выполняющих функции какой-либо из ветвей государственной власти (законодательной, исполнительной, судебной), имеются и другие специализированные органы для осуществления властных функций государства, но не входящие ни в одну из ветвей власти. Иногда их называют «государственные органы особой компетенции». К ним, в частности, относятся Прокуратура РФ, Счетная палата РФ, Центральный банк РФ, Федеральное казначейство, Центральная избирательная комиссия, Уполномоченный по правам человека РФ с приданным ему ра-

бочим аппаратом, Национальное агентство РФ по правам человека4, Судебный департамент.

6. Помимо руководящего состава федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов, органов исполнительной власти субъектов Федерации и местного самоуправления представителями власти являются оперативные работники различных служб, комитетов, комиссий, инспекций и т. д., действующих как на федеральном, так и на региональном уровнях, фактически выполняющие надзорные, контрольные, разрешительные и т. п. функции, возложенные на эти органы, в частности, осуществляющие надзор и контроль за исполнением законов, выдачу разрешений на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам, регистрацию документов, прав, объектов, поддержание общественного порядка, финансовый контроль, ведущие борьбу с преступностью, обеспечивающие государственную, радиационную, санитарноэпидемиологическую, экологическую, пожарную и иную безопасность. В качестве примеров таких органов можно назвать следующие: криминальная милиция и милиция общественной безопасности, Федеральная служба безопасности РФ, Служба военной разведки РФ, Федеральная служба по контролю за оборотом наркотиков, Федеральная служба охраны РФ, Федеральная миграционная служба, Федеральная служба по техническому и экспортному контролю, Федеральная служба по военно-техническому сотрудничеству, Федеральная служба по исполнению наказаний, Федеральная регистрационная служба, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития, Федеральная служба по труду и занятости, Федеральная служба по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых

4 См.: Государственное управление. Основы теории и организации. Том II / Под ред. В. А. Козбаненко. 2-е изд. М., 2002. С. 153-161; Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. 3-е изд. М., 2002. С. 353-357.

М. В. Баглай включает в этот перечень также академии наук (Российская академия наук, Российская академия сельскохозяйственных наук, Российская академия медицинских наук, Российская академия образования, Российская академия архитектуры и строительных наук, Российская академия художеств), но одновременно замечает, что «по своей природе академии... являются, скорее, не органами власти, а государственными учреждениями особого рода» (Баглай М. В. Указ. соч. С. 356).

коммуникаций и охране культурного наследия, Федеральная служба по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам, Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки, Федеральная служба по надзору в сфере правопользования, Федеральная служба по надзору в сфере транспорта, Федеральная служба по ветеринарному и фитоеанитарному надзору, Федеральная служба по надзору в сфере связи, Федеральная налоговая служба, Федеральная служба страхового надзора, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральная служба по финансовому мониторингу, Федеральная таможенная служба, Федеральная антимонопольная служба, Федеральная служба по тарифам, Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральная служба по финансовым рынкам, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору и др.

Поэтому представителями власти являются государственные инспекторы труда органов федеральной инспекции труда, государственные инспекторы по охране природы, государственные инспекторы по использованию и охране земель, государственные ветеринарные инспекторы, государственные инспекторы по энергетическому надзору, государственные инспекторы по контролю за состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов, в том числе лесничие, помощники лесничих, мастера леса, лесники, главные государственные санитарные врачи, их заместители, санитарные врачи, врачи-эпидемиологи, вра- чи-дезинфекционисты и их помощники, государственные инспекторы Федеральной авиационной службы, государственные инспекторы в области семеноводства сельскохозяйственных растений и многие другие лица, выполняющие контрольные и надзорные функции в различных государственных службах и в связи с осуществлением этих функций. Отнесение тех или иных лиц контролирующих, надзирающих и ревизующих органов к числу представителей власти производится путем анализа полномочий должностных лиц этих органов, имея в виду указанную выше особенность представителей

власти.

Технические работники и неоперативный состав, работающий в органах законодательной и исполнительной власти, прокурорскоследственных, судебных, иных контролирующих и надзирающих ( органах (начальники канцелярий, хозяйственных и юридических

отделов, секретари, референты, -консультанты и т. п.) не могут признаваться представителями власти, хотя некоторые из них являются должностными лицами, но уже по другому основанию, поскольку выполняют в этих органах организационно-распорядительные либо административно-хозяйственные функции (см. п. 30).

7. В полномочия многих представителей исполнительной власти входят рассмотрение дел об административных правонарушениях и применение мер административной ответственности. Органы исполнительной власти и должностные лица этих органов (представители власти), обладающие такими полномочиями, указаны в ст. 23.3-23.62 Кодекса РФ об административных правонарушениях 2001 г.5 Это:— органы внутренних дел (милиции); органы и учреждения уголовно-исполнительной системы; органы, ответственные за исполнение федерального бюджета, таможенные органы; органы экспортного контроля; органы и войска пограничной службы; военные комиссары; Федеральная инспекция труда и подведомственные ей государственные инспекции труда; органы государственной са- нитарно-эпидемиологической службы РФ; органы, осуществляющие государственный санитарный надзор; органы, осуществляющие государственный карантинный фитосанитарный контроль; органы, осуществляющие государственный контроль и надзор в области защиты растений; органы, осуществляющие государственный контроль за химизацией и использованием химических веществ в сельском хозяйстве; органы, осуществляющие государственный контроль за качеством и рациональным использованием зерна и продуктов переработки; государственные семенные инспекции; органы, осуществляющие.государственный надзор и контроль в области мелиорации земель; органы, осуществляющие государственный контроль за использованием и охраной земли; органы, осуществляющие государственный геологический контроль; органы, осуществляющие государственный контроль за использованием и охраной водных объектов: органы, уполномоченные в области использования, охраны и защиты лесного фонда; органы охраны территорий государственных природных заповедников; органы, управомоченные в области охраны, контроля и

s Следует иметь в виду, что наименования некоторых органов исполнительной власти В КОАП РФ 2001 г. не приведены в соответствие с новой системой и структурой федеральных органов исполнительной власти, установленными указами Президента'РФ ОТ 9 марта 2004 г. и 20 мая 2004 г.