Экзамен зачет учебный год 2023 / Маклаков КПЗС 2-е издание 2012

издаваемых ЕС актов (директивы) имеют непосредственное при- менение в государствах-членах. При этом нельзя не указать на объ- ем деятельности ЕС в указанных областях: 4/5 решений в этих сфе- рах в государствах-членах издается на основе европейских норм. Евросоюз имеет форму конфедеративного союза, но значительно более «продвинутого», чем традиционные объединения такого рода. Она, скорее всего, может быть охарактеризована как конфе- дерация нового, социально-экономического типа.

Европейский союз имеет сложную систему органов: Европейский парламент, Европейский совет, Совет, Комиссию, Суд правосудия; им помогают Совет регионов и Экономический и со- циальный совет.

Названные аспекты позволяют говорить о некоторых при- знаках федеративной формы организации территории всех го- сударств, объединившихся в Европейский союз. Однако этому образованию не хватает главного – быть государством со своим собственным первоначальным, а не с переданным суверенитетом. Особенности же конфедеративного характера объединения дикту- ются поставленными перед ним целями, отличающимися от це- лей прежних территориальных конфедераций. О некоторых дру- гих юридических особенностях Европейского союза говорилось в п. 4 и 5 § 7 гл. II.

§ 4. Местное управление и самоуправление

в зарубежных странах

1. Понятие местного управления и самоуправления

Вэтом параграфе рассматриваются лишь конституционные ос- новы местного управления и самоуправления. Термин «местное управление» понимается в двух значениях – в широком и узком.

Вшироком смысле – это управление делами на местах, осущест- вляемое как государственными органами, так и органами местно- го самоуправления, всегда имеющими выборный представитель- ный орган. Местное управление в широком смысле слова в за- рубежных странах представляет целую совокупность различных структур, моделей, отношений, концепций, функций. В узком

845

значении термина местное управление – выполнение местных ад- министративных функций органами государственной власти, на- значаемыми центральным правительством страны.

Если приведенные значения термина «местное управление» носят доктринальный характер и в официальных актах термин не раскрывается, то понятие института местного самоуправле- ния дано в ст. 3 Европейской хартии о местном самоуправлении 1985 г. «Под местным самоуправлением понимается право и ре- альная способность органов местного самоуправления регламен- тировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в инте- ресах местного населения.

Это право осуществляется советами или собраниями, состоя- щими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут располагать подотчетными им исполнительными органами. Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, рефе- рендуму или любой другой форме прямого участия граждан, там где это допускается по закону» 272. Другими словами, местное са- моуправление предполагает существование автономии, т.е. уста- новленной в законе способности относительно самостоятельного функционирования. Местная автономия представляет фактор политического и идеологического характера. Самоуправление, являющееся одним из основных элементов любой построенной на демократических принципах государственной системы, всегда было проблемой, вокруг которой развертывалась борьба полити- ческих партий, сторонников централизации и децентрализации. Объем и характер самоуправления влияет на общие отношения органов власти в стране, на отношения центра и мест.

Уровень автономии местных территориальных единиц никогда не был постоянной величиной и менялся в зависимости от исто- рических, экономических, демографических и других факторов. Местное управление всегда привязано к определенной террито- рии, и административно-территориальное деление страны являет- ся основой, базисом, к которому привязано местное управление.

846

Местное управление и самоуправление в разных странах име- ет различную структуру, несколько уровней. Их структура зависит от формы территориальной организации государства. В унитар- ном государстве обычно существует одна и та же структура на всей территории, в федерациях – каждый субъект может иметь свою структуру. Если в унитарном государстве регулирование местно- го управления относится к ведению центральных органов власти, то в федерациях она зачастую входит в компетенцию субъектов. Однако из этого правила есть исключения. Например, втакой весь- ма централизованной федерации, как Индия вопросы местного управления и самоуправления регулируются национальной кон- ституцией (статус панчаятов в ст. 243, 243А и 243 с последующи- ми буквами, а статус муниципалитетов – ст. 243Р–243Х). Впрочем, регионализированные унитарные государства иногда относят ор- ганизацию местного самоуправления к ведению высшего звена местного самоуправления, а именно – к ведению регионов. Так, согласно ст. 148 Конституции Испании 1978 г. автономные сооб- щества могут получать компетенцию в организации своих органов самоуправления, а также в изменении границ муниципалитетов, расположенных на его территории и, в общем плане, осуществле- ние функций, относящихся к компетенции государственной адми- нистрации в отношении местных корпораций и передача которых разрешена законодательством о режиме местного управления.

В унитарных государствах может быть два (Дания, Финляндия) или три (Италия, Франция, Великобритания) уровня местного управления. Число уровней в некоторой мере зависит от разме- ра территории страны. В федеративных государствах чаще всего имеется два уровня.

Значение местного управления невозможно переоценить, поскольку граждане постоянно сталкиваются с ним в своей по- вседневной жизни; именно органы местного управления адресу- ют свои услуги населению, проживающему на конкретной тер- ритории (обеспечение водой, транспортные услуги, пользование библиотеками, совершение актов гражданского состояния и др.). Наиболее важным является самый низовой первый уровень (ком- муны, общины), с которым граждане связаны со времени своего рождения (регистрация) и кончая своей смертью (регистрация, кладбищенские услуги, предоставляемые также низовым уровнем

847

местного управления). Проживая на этом уровне, граждане сами формируют органы местного самоуправления, участвуя в выбо- рах, а также в различного рода процедурах (референдумы, граж- данские инициативы и др.), непосредственно связанных с их ме- стожительством. Кроме того, граждане являются объектами, к которым местные органы власти адресуют акты, содержащие различного рода предписания и запреты. Гражданин, будучи на- логоплательщиком, прямо или косвенно обеспечивает получение местными органами финансовых средств для их деятельности.

2. Тенденции в развитии местного управления в зарубежных странах

Реформирование местного управления – постоянная забота прак- тически любого зарубежного государства; она вызывается жела- нием при имеющихся финансовых возможностях обеспечить наиболее удобное, полное и демократическое управление мест- ными делами. Развитие зарубежного местного управления про- шло несколько этапов. Первый – во время буржуазных револю- ций; второй, отвечавший на потребности промышленного разви- тия, – в конце XIX в.; третий – наиболее значительный и не закон- чившийся до сих пор – начался в 60-е гг. XX столетия. Реформы местного управления затронули как государства с относительно устойчивыми конституционными системами (Великобритания, Бельгия, Нидерланды, Скандинавские страны), так и государства,

вкоторых в послевоенное время прошли значительные перемены

вгосударственном строе (Испания, Италия, ФРГ, Франция).

Реформы носили и носят весьма разнообразный характер, ка- саются различных уровней местного управления, но все они затра- гивают отношения между местными и центральными органами государственной власти и управления и между различными уров- нями местного и регионального управления и самоуправления.

Общая тенденция реформ на местах – развитие местного самоуправления, децентрализация и деконцентрация, о кото- рых говорилось в § 1 настоящей главы. Территориальная децен- трализация – передача полномочий от вышестоящих к ниже- стоящим уровням управления в целях улучшения управления и учета местных потребностей. Другими словами, нижестоящие

848

территориальное единицы получают больше свободы в своей деятельности, больше автономии. Деконцентрация – перерас- пределение задач между государственными уровнями управле- ния, связанная с передачей полномочий центральными органами своим агентам в территориальных единицах, что позволяет также учитывать местные особенности и потребности.

Реформы объективно порождаются рядом факторов. Рост экономики, новый уровень производительных сил – основной, общий фактор, требующий приспособления территориальных структур к меняющимся реалиям. Эффективность органов мест- ной власти в значительной мере зависит от соответствия их струк- тур, компетенции, уровня и способов финансирования, порожда- емых задачами этих органов. В самом общем значении на эволю- цию местного управления влияют факторы исторического харак- тера, традиции и представления, особенности национальных черт характера проживающего на местах населения. Характер реформ зависит от особенностей конкретной страны, ее территориальной протяженности, численности населения, часто национального ха- рактера последнего. Например, по вполне понятным причинам

внекоторых небольших странах – членах Совета Европы отсутст- вует региональный уровень управления (Лихтенштейн, Мальта);

вряде других европейских стран существует только один проме- жуточный уровень между наиболее низким уровнем управления и центральным: в Люксембурге – дистрикты, в Нидерландах – провинции, в Ирландии – графства, в Швеции – лапы и т.д.

Проводимые в Западной Европе реформы местного управ- ления весьма разнообразны, они затрагивают самые разные его аспекты. С некоторой долей условности проводимые изменения можно классифицировать по нескольким видам, которые взаи- модействуют, дополняют друг друга. Структурные реформы ка- саются прежде всего организационных отношений между раз- личными уровнями местного управления. Наиболее заметным нововведением стало укрупнение местных территориальных еди- ниц. Данный вопрос связан с изменением автономных отноше- ний на этом уровне. Как известно, низовой уровень управления (коммуны, общины) возник из самого порядка вещей: население, селившееся и группировавшееся в одном месте (в городе, дерев- не) образовывало свое управление, и эта единица становилась

849

административно-территориальной. Низовые единицы имеют свою историю образования и развития. Их население обладает некоторой социологической связанностью, и поэтому в процессе реформ именно низовые единицы территориального устройства нередко оказывают наибольшее сопротивление 273.

Реформы по укрупнению местного управления в странах Западной Европы проходили в различное время: в ФРГ – в 1980 г.,

вАвстрии – в конце 60-х – начале 70-х гг., в Бельгии – в 1974, 1977 и 1980 гг., во Франции – в 60–70-е гг., а наиболее кардинальная –

в1982 г., в Италии – в 1970–1973 гг., в Греции – в 1980 г. (палатой депутатов был принят новый муниципальный кодекс), в Дании –

в1973 г., в Норвегии – в 60-х гг., в Великобритании – в 70–80-е и 90-е гг. и т.д. Как уже говорилось, были упразднены наиболее мелкие единицы в Скандинавских странах, Бельгии, Австрии, Нидерландах, Германии. В результате в Швеции число коммун было сокращено с 1037 до 279, в Норвегии число муниципалитетов уменьшилось с 744 до 451, в Дании – с 1100 до 275, почти в три раза сократилось число общин в ФРГ: в 1968 г. их было 24 282, а в 1980 г. только 8500 274. В 1999 г. в Великобритании было образовано регио- нальное управление – наибольшую степень автономии получила Шотландия; Уэльс и Северная Ирландия также стали обладать большими полномочиями, чем до реформы. Местное самоуправ- ление Италии было коренным образом преобразовано врезультате конституционной реформы 2001 г.; в 2003 г. во Франции проведены значительные реформы на конституционном уровне, коснувшиеся главным образом управления ее заморскими территориями.

Еще одно направление реформ – создание регионально- го уровня управления, т.е. уровня ниже центрального, но выше других уровней местного управления. Региональный уровень – обычно это третий уровень управления. Наиболее ранним при- мером образования регионов является деление Великобритании на 11 регионов в 1940 г. В п. 3 § 1 настоящей главы подробно рас- сказывалось о регионализированных государствах.

273La réforme des collectivités locales. Stratégies et résultats. Sous la direction de Yves Mény // Notes et Etudes Documentaire. № 4755. P., 1984–1985. P. 7.

274Реформы местного управления в странах Западной Европы. М.: ИНИОН, 1993. С. 7.

850

К этому же направлению реформирования относятся и созда- ние органов управления крупными городами и предоставление возможностей для группирования существующих территори- альных единиц в целях выполнения возникающих новых задач или усовершенствования в реализации прежних. Города, уве- личиваясь численно и «поглощая» прежние территориальные единицы, потребовали образования своих собственных органов управления. Лучшим примером в этом отношении является об- разование в 1999 г. управления Большого Лондона в соответствии с Актом о полномочиях Большого Лондона 1999 г. (Greater London Authority Act, 1999). В Лондоне был введен пост мэра, избираемого путем всеобщего голосования; ему были переданы полномочия, принадлежавшие прежним советам, действовавшим на окраинах этого города. Мэру подчиняются четыре крупных агентства, от- вечающие за каждодневную жизнь лондонцев (полиция, которой он управляет вместе с министерством внутренних дел; пожарные службы и службы, чья деятельность связана с чрезвычайными обстоятельствами; организация, координирующая транспорт, и агентство по развитию (London Development Agency), отвечающее за экономическое развитие города.

Еще один подход к реформированию проявляется в образова- нии различного рода объединений единиц с целью выполнения определенных задач. Так, в Австрии общины имеют право образо- вывать ассоциации сообществ. Наиболее же ярко группирование проявилось во Франции; законодательство этой страны предостав- ляет для разрешения существующих проблем возможность ассо- циирования коммун, их группирования путем создания общих служб, объединения финансовых, имущественных и администра- тивных возможностей. Наиболее распространенными формами территориального сотрудничества стали синдикаты коммун, орга- низация территории которых не подвергнута строгим правилам. Они могут образовываться для какой-либо деятельности или пре- доставления обслуживания.

Следующая форма – сообщества коммун, часто создаваемые для развития совместной территории.

Коммуны также могут группироваться в городское сооб- щество. Его задача – развитие городского хозяйства. Наконец, созданы сообщества новых агломераций. Они представляют

851

учреждение, группирующее коммуны с общей численностью более 50 тыс. человек. Наконец, Законом от 16 декабря 2010 г. «О реформе территориальных коллективов», затронувшим все формы их группирования, была образована метрополия. Это публичное учреждение межкоммунального сотрудничества, группирующее несколько коммун и направленное на какомлибо территориальном солидарном пространстве на создание

ипроведение в жизнь проектов об организации территории

ина экономическое, экологическое, образовательное, культур- ное и социальное развитие с тем, чтобы улучшить конкуренто- способность и сплоченность. Статус метрополии могут полу- чать различные объединения межкоммунального сотрудничест- ва, которые на день образования имели более 500 тыс. жителей,

иуже образованные городские сообщества.

Названные учреждение межкоммунального сотрудничества управляются специально создаваемыми органами, включающи- ми представителей входящих в их состав коммун.

Французское законодательство не запрещает сотрудничество территориальных коллективов с приграничными единицами других стран в пределах своей компетенции. Такую возможность предоставляет Закон о территориальном управлении 1992 г.

Европейская конвенция об основах приграничного сотруд- ничества территориальных коллективов или территориальных органов власти 1980 г. обеспечивает правовую основу для такого сотрудничества для всех членов Совета Европы. В качестве при- граничного сотрудничества Конвенция рассматривает «любую договоренность, ведущую к укреплению и развитию отношений соседства между коллективами или территориальными органа- ми власти двух или нескольких договаривающихся сторон» 275. Сотрудничество осуществляется в рамках Совета Европы.

Еще одно направление реформирования – организацион- ные реформы, которые касаются внутренней структуры органов власти и управления на местах. Такие реформы затрагивают от- ношения между местными представительными учреждениями

275European outline convention on transfrontier cooperation between territorial cummunities or authorities // Convention-cadre européenne sur la coopération transfrontière des collectivités ou autorités territoriales. Madrid, 1980. P. 2.

852

иисполнительными органами; с их помощью иногда придают новые очертания органам власти и управления, вводят новые ме- ханизмы принятия решений в разных сферах (принятие бюджета

идр.). Наиболее радикальным в этом отношении является вклю- чение в Конституцию Италии 1947 г. (ст. 122) нормы о прямых выборах председателя областной джунты в результате реформы от 22 ноября 1999 г.: «При условии, если областной совет не пред- писывает иное, председатель областной джунты избирается все- общим и прямым голосованием. Избранный председатель на- значает и освобождает от должности членов джунты». Еще один пример – введение в результате реформы местного управления поста мэра Большого Лондона, получающего должность путем прямых выборов с применением преференцированного голосо- вания. Система прямых выборов главы исполнительной власти (мэра) в низовой территориальной ячейке (в демах) давно суще- ствует в Греции; председатель же избираемого совета обладает правом только руководить дебатами. В территориальной же еди- нице более высокого уровня (в сообществах) исполнительная власть принадлежит председателю совета. Несомненно, что пря- мые выборы предоставляют главе исполнительной власти опре- деленную независимость от политических партий, действующих

ввыборных советах, и усиливают ответственность этих лиц перед избирателями.

Мы говорили об организационных и институциональных ре- формах; однако они не являются единственными в зарубежном мире. Названные реформы всегда содержат функциональные из- менения в отношениях между центральными и местными орга- нами власти, т.е. они чаще всего сочетаются с проведением цент- рализации и децентрализации. Функциональные реформы ведут к перераспределению полномочий, обязанностей, компетенции, ответственности и чаще всего осуществляются на простом зако- нодательном, а не на конституционном уровне; такие реформы затрагивают отношения по управлению, но не «базовые» осново- полагающие отношения, и почти всегда касаются местного управ- ления в целом. Эти реформы всегда сопровождаются перерас- пределением финансовых ресурсов, отпускаемых государством на нужды местного управления из центрального бюджета, и ме- стных поступлений (налоги, сборы и др.).

853

Весьма непростым является вопрос о юридической природе местного самоуправления, который может быть сформулирован следующим образом: является ли оно составной частью государст- венного механизма или не является. Исторически самоуправление возникло из самого порядка вещей; поселения формировали свои самостоятельные органы управления, мало связанные с централь- ной властью. В настоящее время законодательно предоставляе- мое местное самоуправление само по себе весьма специфично; его органам дается более или менее широкая автономия, опре- делен круг вопросов, по которым оно принимает самостоятель- ные решения; каждая единица территориальной организации, пользующаяся самоуправлением, имеет представительный орган, образуемый путем выборов. Исполнительная власть по общему правилу несет ответственность перед этим органом; в большин- стве стран она формируется этим органам. В тех же странах, где введена президентционалистская модель исполнительной власти, последняя также подконтрольна представительному органу.

Однако зарубежное конституционное законодательство не при- знает за местным самоуправлением негосударственного характера. Это законодательство устанавливает его общие принципы и часто его организацию. Например, согласно ст.72 Конституции Франции 1958 г. с поправками от 28 марта 2003 г.: «Территориальными кол- лективами Республики являются коммуны, департаменты, регио- ны, коллективы с особым статусом и заморские коллективы, ука- занные в статье 74. Любые другие территориальные коллективы создаются законом в случае необходимости вместо и на месте од- ного или нескольких коллективов, указанных в настоящем абзаце.

Территориальные коллективы имеют право принимать реше- ния в рамках компетенции, которая может быть им предоставле- на на их уровне.

При соблюдении условий, предусмотренных законом, эти коллективы свободно управляются выборными советами и об- ладают регламентарной властью при осуществлении своей компетенции».

Из этой статьи можно заключить только то, что названные тер- риториальные коллективы пользуются установленной законом ав- тономией. Французская доктрина придерживается такого же мне- ния. Один из словарей административного права дает следующее

854