Экзамен зачет учебный год 2023 / Маклаков КПЗС 2-е издание 2012

вопросов (около 60 часов в год), в течение которого министры отве- чают примерно на 20 вопросов. В 1965 г. в была введена процедура «вопросов по актуальным проблемам» (Аktuelle Stunden), позволяю- щая в течение часа обсуждать в Бундестаге наиболее значительные проблемы 234. В Италии процедура вопросов также используется весьма интенсивно. В год в палате депутатов задается примерно около 8 тыс. устных и около 20 тыс. письменных вопросов.

Названные формы получения информации (т.е. деятельность постоянных и расследовательских комиссий, процедуры различ- ных вопросов правительству) не влекут каких-либо последствий

вотношении должностных лиц исполнительной власти, хотя они позволяют выявить факты, обстоятельства, упущения и порою злоупотребления. Впрочем, названные процедуры с некоторой натяжкой могут быть названы формами контроля без санкции.

Взарубежных странах существуют и другие формы контроля, сопровождаемые санкциями по отношению к должностным ли- цам, допустившим нарушения. Полноценный контроль может иметь место только в том случае, когда в его результате наступа- ет ответственность должностного лица, к которому применяются санкции. Эта ответственность предполагает обязанность отвечать за свои действия, поступки, издаваемые акты, т.е. «держать от- вет» за содеянное. Санкции являются неотъемлемым элементом института ответственности. Если парламентарии обладают необ- ходимой информацией в отношении каких-либо действий или бездействия исполнительной власти и выражают недовольство ими или при расхождении взглядов между парламентом и пра- вительством по поводу проводимой политики, то в парламен- тарных странах и смешанных республиках возможно приведение

вдействие механизма политической ответственности правитель- ства. Если же, по мнению парламента, высшие должностные лица государства совершили действие иди бездействие, преду- смотренные уголовным законом, то может быть запущен меха- низм юридической ответственности членов правительства и главы государства – импичмент.

234Saalfeld Th. Allemagne: leçons d’un passé trouble // Les démocraties européennes. Sous de direction de J.-M. De Waele. P., 2008. P. 20.

665

Другими словами, парламентский контроль может иметь две формы – политическую и юридическую с двумя формами ответ- ственности – политической и юридической. Эти формы реали- зуются различными путями и в различных органах: политиче- ская – перед самим парламентом, юридическая – в парламенте и наиболее часто в судах. В результате привлечения к политиче- ской ответственности виновное лицо теряет свою власть, будучи отправленным в отставку. В результате привлечения к юридичес- кой ответственности лицо отрешается от власти с возможностью его уголовного наказания. Например, Конституция США 1787 г. говорит о том, что вердикт по поводу предъявленных обвинений высшим должностным лицам выносит верхняя палата парламен- та – Сенат, но и в данном случае речь идет только об отстранении от должности. Наказание должно выноситься судами.

Обе формы контроля реализуются посредством различных процедур, обычно весьма тщательно прописанных в конституции или другом законодательстве (в том числе в регламентах парла- ментских палат). Процедура импичмента и наиболее «строгие» формы политической ответственности (вынесения вотума недо- верия или отказа в доверии, принятие резолюции порицания) всегда обставляется с некоторой торжественностью; о них широко информируется общественное мнение и доведение их до конца с соответствующими последствиями обычно играет значительную роль в политической и вообще в общественной жизни страны.

Скажем несколько слов о каждом виде политической ответ- ственности. Наиболее «легким» видом является интерпелляция (от лат. interpellatio – перебивание речи, прерывание, препятство- вание, нарушение), которая в разных странах (особенно «класси- ческого парламентаризма») имеет свои особенности и последст- вия при осуществлении. Чаще всего интерпелляция практикует- ся в нижних палатах парламентов. Процедура сочетает механизм получения информации и контроля. Интерпелляция представля- ет собой иногда запрос парламентария, чаще – группы парламен- тариев, к какому-либо министру с тем, чтобы тот объяснил про- водимую им политику или отдельные акции, или к главе прави- тельства для объяснения общей политики правительства. Иногда процедура интерпелляции предусматривается в конституцион- ном законодательстве. Так, согласно § 5 гл. 12 Формы правления

666

Швеции 1974 г. члены Риксдага могут вносить интерпелляцию или вопрос министру по делам его ведомства. При обсуждении ответа министра интерпеллянт может выступать трижды, а дру- гие ораторы – не более двух раз.

В отличие от простого вопроса или вопроса с дебатами ин- терпелляция может привести к постановке вопроса о доверии, если это предусмотрено в конституции. Дебаты заканчиваются голосованием по резолюции, выражающей удовлетворение па- латы по поводу объяснений министра или правительства и «о переходе к повестке дня», либо по резолюции, в которой содер- жится неудовлетворительная оценка деятельности названных ор- ганов. В указанном виде, т.е. с последующей постановкой вопро- са о доверии, интерпелляция широко практиковалась в Третьей и Четвертой республике во Франции. В парламенте Пятой рес- публики интерпелляции запрещены. Они, однако, известны в Италии, Испании и ФРГ. В ФРГ процедура носит название «большого запроса» (Große Anfragen) и предcтавляет собой пись- менный вопрос, под которым должно стоять не менее 30 подпи- сей членов Бундестага с требованием проведения последующих дебатов. Эта процедура используется с разной интенсивностью: 173 в легислатуру 1983–1987 г., ни одного раза в 1982–1983 г., 65

раз в 2002–2005 гг., причем все были по инициативе оппозиции. «Малая интерпелляция» (Kleine Anfrage) пользуется большей по- пулярностью у депутатов. Она представляет письменный вопрос, подписанный 26 депутатами (т.е. минимальным числом депу- татов, необходимым для образования политической фракции). Соответствующий министр обычно дает очень обстоятельный от- вет в течение 15 дней, по которому не всегда могут проводиться дебаты. В год таких малых интерпелляций вносится от 400 до 500.

Врезультате применения большого и малого запроса политиче- ских последствий в отношении министров, однако, не наступает.

Вшведском Риксдаге также не голосуется доверие в результате обсуждения интерпелляции. В Италии интерпелляции широко используются в обеих палатах парламента. В этой стране прави- тельство несет ответственность и перед Палатой депутатов и пе- ред Сенатом. И хотя постоянные комиссии в этой стране могут законодательствовать (о чем мы говорили) интерпелляции в этих органах запрещены, они возможны только на пленуме палаты.

667

Если депутат, представивший интерпелляцию, неудовлетворен ответом министра, то он может представить резолюцию, чтобы «начать дискуссию по объяснениям правительства». Эти интер- пелляции не ведут, однако, к отставке министров и служат для организации дискуссий по различным вопросам и привлечения внимания общественного мнения. Эти процедуры, таким обра- зом, служат для углубленной проверки парламентом каких-либо сторон деятельности правительства.

ВВеликобритании разновидностью интерпелляции является процедура adjournment, т.е. процедура отсрочки рассмотрения во- проса, требуемой оппозицией. Используемая с 1967 г., эта про- цедура применяется по требованию 40 депутатов палаты общин для обсуждения какой-либо важной проблемы, в необходимости обсуждения которой убежден и спикер; вопросы, предусмотрен- ные в повестке дня, при этом откладываются. Процедура не вле- чет каких-либо санкций для министров правительства, но служит для привлечения внимания общественного мнения и средств мас- совой информации к рассматриваемым вопросам.

Конституция Испании 1978 г. (ст. 111) также предусмотре- ла возможность внесения интерпелляции, при этом она обязала правительство и любого из его членов давать ответы на интерпел- ляции и запросы, заявленные в палатах. Всякая интерпелляция может дать повод для внесения резолюции, в которой палата вы- ражает свою позицию. Юридически правительство не обязано уходить в отставку в результате негативного голосования по интер- пелляции, но политическое значение этой процедуры очевидно.

Вгл. VI мы уже говорили, что при парламентарных и сме- шанных формах правления существует институт доверия, т.е. воз- можность проверять, имеется ли согласие между правительством

ипарламентом по проводимой политике. Обладание доверием позволяет правительству управлять страной в результате согласия представительной власти. В случае разногласий правительство может быть свергнуто. Проверка существования доверия может производиться как по инициативе правительства, так и по ини- циативе парламента.

Политическая ответственность – совокупность отношений между парламентом и правительством, могущая повлечь отстав- ку последнего. Члены правительства лишаются своей должности,

668

но возможность уголовного наказания исключена. Эта ответствен- ность связана с тем, что правительство не следует курсу политики, намеченному парламентом. Если между желаниями парламента

иконкретными действиями правительства существуют серьезные разногласия по поводу проводимой им политики, то эти разно- гласия позволяют парламенту ставить вопрос о смещении. По об- щему правилу правительство несет политическую ответственность перед нижней палатой парламента, хотя известны и исключения. В качестве такового можно назвать такую ответственность вИталии (перед верхней палатой – Сенатом – ст. 94 Конституции 1947 г.).

Вообще институт ответственности министров (и юриди- ческой и политической) имеет английское происхождение. Первоначально он имел только уголовно-правовую форму, ко- торая в форме импичмента стала применяться с 1376 г. в самом конце правления Эдуарда III (1312–1377). Палата общин выносила обвинение в отношении какого-либо министра, а Палата лордов его судила. Сначала эта процедура применялась за совершенные преступления и проступки, но вскоре она стала использоваться

ив политической области. О возникновении политической от- ветственности и о заслугах в ее возникновении премьер-министра Р. Уолпола, уже говорилось в гл. VI.

Политическая ответственность может быть коллективной и индивидуальной. Наиболее четко это различие было выра- жено в ст. 6 Закона от организации государственных властей от 25–28 февраля 1875 г. – одном из основных законов Третьей Французской республики: «Министры коллективно ответственны передпалатами(т.е.передПалатойдепутатовиСенатом)заобщее направление политики правительства и каждый отдельно за свои индивидуальные действия» 235. Из ныне действующих конституций подобная формулировка содержится в ст. 85 Конституции Греции 1975 г., ст. 95 Конституции Италии 1947 г. Чаще встречаются нор- мы, говорящие отдельно об ответственности правительства в це- лом. Например, о солидарной ответственности правительства ука- зывается в ст. 108 Конституции Испании 1978 г.: «Правительство

235Цит. по: Лоуэлль Л. Правительства и политические партии в государствах Западной Европы. С. 465.

669

несет солидарную ответственность перед Конгрессом депутатов за свою политическую деятельность».

Солидарная ответственность министров предполагает одно- родность, единство взглядов членов правительства по вопро- сам его общей политики. Иногда в конституционном матери- але упоминается и об индивидуальной ответственности мини- стров (например, п. 2 ст. 42 Конституции Нидерландов 1983 г.: «Министры, а не Король, несут ответственность за деятельность Правительства»).

В настоящее время основными и наиболее «грозными» фор- мами политической ответственности являются отказ в доверии, когда правительство в парламентарной стране или смешанной республике просит об этом, и резолюция порицания.

Вопрос о вотуме доверия по инициативе правительства может ставиться в двух случаях: обычно при его формировании и в отно- шении какого-либо законопроекта, когда правительство связывает судьбу этого проекта с вопросом о доверии. По общему правилу процедура получения доверия гораздо менее регламентирована в конституционном материале, чем внесение резолюции порица- ния и голосование по ней. После формирования правительство должно получить одобрение парламента, представив либо про- грамму своей деятельности или декларацию по общей политике. Такая процедура предусмотрена в ст. 112 Конституции Испании 1978г., ст.84Конституции Греции 1975г., ст.192и195Конституции Португалии 1976 г., ст. 49 Конституции Франции 1958 г., ст. 94 Конституции Италии, причем в этой стране правительст- во должно получить доверие обеих палат не позднее десяти дней после сформирования правительства.

Второй случай получения доверия – постановка правитель- ством вопроса о доверии в связи с каким-либо законопроектом. Эта процедура является открытым нажимом на парламент, по- скольку в случае отказа в доверии, законопроект не принимает- ся, но у правительства есть возможность обратиться к главе го- сударства с требованием роспуска парламента или какой-либо из его палат. В результате у депутатов появляется нелегкая аль- тернатива: либо удовлетворить требования правительства и при- нять закон, который далеко не всем нравится, либо подвергнуть себя риску «пойти к избирателям» на выборах после роспуска.

670

Политическая карьера депутата может на этом закончиться, если он не будет избран.

Тем не менее голосование парламента по доверию правитель- ству представляет собой и форму политического контроля. При формировании правительства и обращения к парламенту за до- верием последний исследует не только программные установки правительства, но кадровые предложения в отношении его чле- нов. При постановке вопроса о доверии в связи с каким-либо за- конопроектом, контрольные функции парламента также очевид- ны. Парламентарии могут проголосовать за отказ предложений правительства, содержащихся в законопроекте.

Наиболее сильным оружием парламента в отношении прави- тельства является резолюция порицания; это собственное полно- мочие парламента. Такую резолюцию можно определить как предложение, исходящее от установленного конституцией или регламентом числа депутатов с требованием к правительству уйти в отставку по мотивам, указанным в резолюции. По резо- люции порицания проводится обсуждение с последующим го- лосованием; при негативном голосовании правительство должно уйти в отставку, что означает утрату правительством доверия пар- ламента. Оно, по общему правилу, может «ответить» роспуском последнего и назначением новых выборов, обратившись за этим к главе государства, рассуждая примерно следующим образом: раз парламент не поддерживает правительство, то пусть этот спор разрешит избирательный корпус.

Обычно внесение резолюции порицания оговаривается ря- дом условий для того, чтобы избежать элементов случайности при ее вынесении. Прежде всего, резолюция порицания за- частую должна подписываться по меньшей мере десятой ча- стью членов палаты или парламента. Это правило существует в Италии, Испании, Португалии и Франции. В Португалии тре- буются подписи 1/4 депутатов или любой политической фрак- ции (ст. 194 Конституции 1976 г.), а в Греции обязательны под- писи по меньшей мере 1/6 членов палаты депутатов. В Испании, Португалии и Франции запрещено тем же депутатам вносить другую резолюцию порицания в течение той же сессии парла- мента, если их первая резолюция была отвергнута В Греции но- вая резолюция порицания не может быть внесена не менее чем

671

через шесть месяцев после отклонения предыдущей резолюции, за исключением случая, когда резолюция подписана большин- ством списочного состава палаты депутатов. В Великобритании не существует каких-либо специальных условий внесения резо- люции порицания, но по общему правилу она представляется лидером оппозиции.

В западноевропейских странах часто устанавливается срок между представлением резолюции порицания и голосованием по ней; это сделано для того, чтобы «охладить головы» после бур- ных обсуждений резолюции. Срок в 48 часов установлен в Бельгии, Греции (за исключением случая, когда правительство требует го- лосования немедленно), в Германии (срок считается со времени представления первой резолюции, если их представлено несколь- ко), в Португалии и Франции, три дня в Италии, пять – в Испании (альтернативные резолюции могут представляться в первые два дня). Время обсуждений резолюции порицания не могут пре- вышать трех дней в Португалии и Греции, причем в последней резолюция порицания должна точно указывать вопросы, по ко- торым должны проводиться дебаты. Напротив, в палате общин Великобритании по желанию правительства дебаты по резолю- ции порицания могут не ограничиваться каким-либо сроком.

Введенные ограничения в отношении резолюции порицания появились в конституциях в межвоенный период и особенно пос- ле Второй мировой войны. Они направлены на усиление стабиль- ности исполнительной власти по отношению к парламенту и яв- ляются одним из отражений идеи «рационализированного пар- ламентаризма». Первым опытом такого парламентаризма счита- ется норма ст. 94 Конституции Италии 1947 г., согласно которой, для того чтобы отправить правительство в отставку, требовалось внесение резолюции порицания, подписанной 1/10 членов палаты парламента. Дебаты по резолюции должны проводиться через три дня после ее внесения.

Условия принятия резолюции порицания могут быть весьма неодинаковыми в различных странах, они прорабатывается в кон- ституционном материале и заметно эволюционирует во време- ни. Так, согласно конституциям первого и второго «поколений», для того чтобы заставить правительство уйти в отставку, доста- точно было в парламенте (обычно в нижней палате) получить

672

негативное голосование большинства членов (присутствующих или списочного состава – в разных странах по-разному) без пред- ставления конкретной кандидатуры на пост главы правительст- ва, т.е. требовалось получение так называемого деструктивного вотума (деструктивный – от фр. destruction – разрушение, унич- тожение, деструкция). Особенностью этого вотума, существу- ющего и поныне (полученного в результате внесения резолюции порицания или отказа правительству в доверии, если оно ста- вит вопрос об этом), является то, что после ухода правительст- ва в отставку (чаще всего оно продолжает исполнять обязанно- сти до сформирования нового состава) проводятся консультации между политическими партиями, представленными в парламен- те, и главой государства об образовании нового правительства; такой подход наиболее часто применяется в зарубежных странах. Деструктивный вотум – «мягкая» и гибкая процедура по срав- нению с конструктивным вотумом недоверия, поскольку после ухода правительства в отставку у политических партий всегда есть достаточно времени и выбор кандидатов для формирования нового правительства. В качестве примера деструктивного воту- ма можно указать на классический его образец, применявшийся во Французской Четвертой республике по Конституции 1946 г. (ст. ст. 49–50). В Италии по Конституции 1947 г. также использу- ется деструктивный вотум недоверия, но либо по предложению правительства, либо 1/10 любой из палат парламента – Палаты де- путатов или Сената (ст. 94).

Конструктивный вотум недоверия (от лат. constructio – по-

строение, структура, приведение в порядок) – институт, при ко- тором процедура вынесения сложнее, чем при деструктивном вотуме. Этот вотум впервые был закреплен Веймарской консти- туцией Германии 1919 г. и в настоящее время применяется в этой стране в соответствии с действующим Основным законом 1949 г. Введение такого вотума направлено на обеспечение устойчиво- сти правительства по отношению к Бундестагу. Статья 67 этого акта установила, что канцлер может быть смещен со своего поста только путем избрания Бундестагом большинством голосов его преемника. Президент республики должен удовлетворить такую просьбу и назначить выбранное лицо. Данная процедура требу- ет значительной консолидации оппозиционных сил в нижней

673

палате парламента, и ей крайне трудно сместить правящего кан- цлера. Кроме того, ст. 68 Конституции предусмотрела возмож- ность роспуска Бундестага, если в нем по предложению канцлера последний не получает доверия со стороны большинства членов этой палаты. В этом случае президент республики по предложе- нию канцлера может распустить палату в течение 21 дня. Данное обстоятельство дает канцлеру дополнительные возможности для воздействия на Бундестаг. С 1949 г. было только три случая при- менения этой процедуры – в 1972, 1982 и в 2005 г. Во всех трех случаях канцлеры спровоцировали роспуск Бундестага. Нормы ст. 67 Конституции 1949 г. о замене канцлера до сих пор остают- ся исключительной процедурой, реализованной лишь однажды в 1982 г. Первого октября этого года был смещен с поста канцлера социал-демократ Г. Шмидт (р. 1918) и был избран Г. Коль (р. 1930). В Основном законе ФРГ конструктивный вотум недоверия пропи- сан в наиболее «чистом» виде.

Этот институт был воспринят испанской конституцией 1978 г. (ст. 113–114) и включен в Конституцию Бельгии 1994 г. (ст. 46). Однако в этих странах в качестве альтернативной меры прави- тельству предоставлено право роспуска Конгресса депутатов и па- латы представителей. На более низком уровне такой вотум при- меняется в землях ФРГ, в местных органах власти Италии с 1991 г. и в соответствии с новым статусом региона Корсика – в этой тер- риториальной единице Франции.

Таким образом, понятия деструктивного и конструктивного вотума относятся к особенностям голосования, к получению или отказу в доверии парламента и последствиям негативного голосо- вания; оба института, однако, требуют определенной процедуры для своей реализации.

Мы рассмотрели различные формы политического контроля за деятельностью правительства. Еще раз скажем, что эти формы можно разделить на две группы: без санкции (о них говорилось ранее) и с санкцией (голосование по вотуму доверия (недоверия), по резолюции порицания, иногда голосование по интерпелля- ции). В результате применения последних мер наступает поли- тическая ответственность, т.е. правительство или отдельные его члены должны уйти в отставку. Они теряют место, но не подвер- гаются опасности потерять свою свободу.

674