Экзамен зачет учебный год 2023 / Маклаков КПЗС 2-е издание 2012

так и в совместно заседающих палатах парламента – в конгрессе. Действующий итальянский Основной закон 1947 г. был одобрен Учредительным собранием; конституция может быть изменена парламентом; однако ст. 138 устанавливает возможность проведе- ния референдума, если в течение трех месяцев после опублико- вания поправок пятая часть членов одной из палат парламента или пять областных советов потребуют проведения референдума. Референдум не проводится, если во втором голосовании в каждой из палат закон был принят большинством двух третей их членов. Конституция Португалии 1996 г., принятая Учредительным со- бранием, изменяется парламентом.

Отмена какого-либо акта, исходящего от представительного учреждения, в результате применения народного вето кажется достаточно логичной. Поскольку это учреждение било сформи- ровано избирательным корпусом какой-либо территориальной единицы, то избиратели могут высказываться о принимаемых актах. Однако всегда устанавливаются ограничения в отношении некоторых категорий законов, которые не могут быть предметом голосования при применении процедуры «народного вето» или референдума. Так, Конституция Италии 1947 г. (ст. 75) вывела из-под действия этой процедуры законы о налогах и бюджете, об амнистии и помиловании, о полномочиях на ратификацию международных договоров. Основной закон Дании 1953 г. ввел гораздо бóльшие ограничения в отношении актов, могущих быть вынесенными на референдум. Решение фолькетинга по этим ак- там является окончательным. К ним относятся: проекты законов о финансах, о дополнительных кредитах, о временных кредитах, законов, разрешающих государственный заем, устанавливающих штаты административных учреждений или размеры окладов,

атакже пенсий при выходе в отставку, законов, касающихся пря- мых или косвенных налогов. Другими словами, не могут пред- ставляться на голосование проекты законов, прямо или косвенно затрагивающих государственные финансы. Поскольку последние образуются за счет налогов с населения, то результаты референ- дума легко прогнозируемы. Кроме того, § 42 Конституции запре- щает проведение референдума в отношении законов о выпол- нения обязательств, вытекающих из международных договоров,

атакже законов о предоставления прав гражданства и законов

565

опринудительном отчуждении имущества, а также в отношении решений, принимаемых в форме закона и относящихся к инсти- туту монархии. Исключаются, таким образом, вопросы, регули- руемые § 8 Основного закона – о вступлении на престол, § 9 –

овакантности престола и об управлении государством в случае несовершеннолетия, болезни или отсутствия короля, § 10 – о ци- вильном листе, § 11 – о содержании королевского двора. Не могут проводиться голосования по решениям, принимаемым в форме закона, указанным в § 19 Конституции, если только специаль- ным законом не будет определено, что эти решения могут быть поставлены на голосование, т.е. может быть проведен факульта- тивный референдум. К таковым вопросам § 19 относит решения об увеличении или уменьшении территории Дании, о денонса- ции международных договоров, о применения силы против ино- странного государства.

Сюридической силой решений, принимаемых на голосова- нии, связан вопрос об обратной силе этих решений. В принципе принятое решение распространяет свое действие на будущее вре- мя, хотя возможно и придание этому решению обратной силы. Впрочем, трудно предположить, чтобы в результате успешного применения процедуры «народного вето» в отношении уже дейст- вующего закона решение имело бы обратную силу. Например, если бы на голосовании в Италии в 1974 г. был отменен закон

оразводе, то это не означало бы, что все разводы, оформленные между временем принятия закона и временем его отмены, были бы автоматически аннулированы.

Таким образом, распространение институтов непосредствен- ной демократии, их многообразие отражают определенную демо- кратизацию в осуществлении государственной власти. Некоторые формы этой демократии (петиционный референдум, народная инициатива) позволяют активно влиять на законотворчество.

566

ГЛАВА VIII

Законодательная власть: парламент

Законодательная власть – термин, употребляемый в нескольких значениях. Во-первых, им обозначают орган, который согласно конституции имеет право издавать законы. Он называется пар- ламентом; это наиболее распространенное название, хотя могут быть подобные органы и с иным названием (см. ниже). Во-вторых, под законодательной властью понимается функция по изданию законов. Наконец, под такой властью разумеют одновременно

иорган и функцию по изданию законов. В государствах, в кото- рых реализован принцип разделения властей, законодательная власть должна быть отдельной от исполнительной и судебной.

Парламент «завоевал» право издавать законы в результате ожесточенной борьбы с монархами. Власть последних часто уве- личивалась в межсессионные периоды. До настоящего времени

вконституционном материале еще встречаются нормы, отра- жающие существовавшие в раннебуржуазную эпоху отноше- ния между монархом и парламентом. Например, согласно § 17 Конституции Норвегии 1814 г. король может издавать и отме- нять постановления, касающиеся торговли, таможен, экономики, а также полиции, однако они не должны противоречить консти- туции и установленным стортингом законам. Эти постановления остаются в силе временно до ближайшей сессии стортинга.

Парламент не является, однако, единственным обладателем законодательной власти. В предыдущей главе говорилось о за- конодательном и конституционном референдумах, народном вето. При их применении также осуществляется законодательная власть; причем воля избирательного корпуса получает прямое

инезависимое от других органов воплощение.

Другой важнейший источник законотворчества – исполни- тельная власть. Она осуществляется правительством при ее деле- гировании парламентом, правда, по общему правилу, – с пред- варительным или последующим контролем со стороны по- следнего (см. ниже). Нередко исполнительной власти принад- лежит так называемая регламентарная власть по реализации

567

законодательных норм. Она осуществляется главой государст- ва (п. 1 ст. 43 Конституции Греции 1975 г., ст. 36 Конституции Люксембурга 1868 г., ст. 108 Конституции Бельгии 1994 г.) или правительством (ст. 97 Конституции Испании 1978 г.). Такая же власть принадлежит правительству в случае, когда сфера за- конодательной власти парламента сужена и оставшиеся незакре- пленные за парламентом полномочия отданы в распоряжение правительства (ст. 34 Конституции Франции 1958 г.).

Иногда законодательная власть принадлежит учреждениям, заменяющим парламент и часто состоящим из ограниченного числа членов этого органа (см. ниже). Законодательными полно- мочиями наделяются органы власти, образуемые после совер- шения государственных и военных переворотов или при чрез- вычайных обстоятельствах, когда невозможно провести выборы законодательного органа. Например, таким органом во Франции во время войны в 1943 – 1945 г. было Консультативное собрание, а в Алжире с 1991 по 1994 г. – Национальный консультативный совет, затем, с мая 1994 по май 1997 г. – Национальный совет пе- реходного периода. В названных случаях законодательная власть временно осуществлялась невыборными органами.

Наконец, в настоящее время в странах Европейского союза органы последнего (Европейский совет, Европейская комиссия и Европейский парламент – каждый в пределах своей компетен- ции) издают нормы (прежде всего регламенты и директивы), име- ющие в сферах, переданных в ведение Союза, юридическую силу, превышающую силу национальных законов в странах-участницах.

Полномочия парламентов постепенно расширялись и к на- стоящему времени они весьма разнообразны и внушительны. Издание законов – его главная задача. Однако в задачи парламен- та входят и многие другие функции. Он обладает контрольными полномочиями в отношении исполнительной власти, ему принад- лежат в некоторых случаях и судебные полномочия (импичмент); в сферу деятельности парламента входят полномочия в междуна- родной сфере (ратификация и денонсация договоров, представи- тельство в международных органах и др.). После Второй мировой войны юридические полномочия парламента получают расши- рение за счет участия в назначении различных органов и долж- ностных лиц (омбудсмены, различные внутригосударственные

568

и международные органы, например по контролю за СМИ), а также и за счет увеличения различных контрольных процедур за деятельностью органов исполнительной власти.

§ 1. Понятие парламента

и парламентаризма

Термин «парламент» происходит от французского слова “parler” – говорить, разговаривать. Впервые термин “parliament” был приме- нен в Великобритании. Перенос французского слова на англий- скую почву объясняется тем, что во время возникновения этого органа в высших слоях английского общества широко употре- блялся французский язык. В настоящее время термин «парла- мент» употребляется в двух смыслах: 1) выборное коллегиальное представительное учреждение, обладающее законодательными, финансовыми, контрольными и судебными полномочиями, рас- пространяющее свою юрисдикцию обычно на всю территорию страны (в субъектах федерации также могут быть свои парла- менты); 2) название этого выборного учреждения. Так оно назы- вается в Великобритании, чей парламент считается «матерью» всех парламентов; во Франции, ФРГ, Италии и во многих других странах. Однако парламенты могут иметь и другие названия:

вСША – конгресс, в Дании – фолькетинг, в Исландии – альтинг,

вШвейцарии – федеральное собрание и т.д.

Своим возникновением парламент обязан Великобритании. Точного времени образования этого органа в английской пра- вовой литературе не указывается. Известно лишь, что в XI, XII и XIII вв. при короле созывались советы в качестве вспомогатель- ного органа 215. Первоначально эти советы включали наиболее влиятельных баронов английского королевства и представителей церкви, призванных давать советы королю по поводу налогового обложения и при издании некоторых законов. Если бароны регу- лярно заседали в этой палате, то они получали право передавать свое место после смерти своим наследникам; другими словами,

569

постепенно палата стала состоять из сыновей своих отцов, а не из вассалов короля. В течение XIII в. король стал приглашать в этот орган и некоторых буржуа и дворян. Их присутствие усиливало позиции короля при увеличении налогового обложения населе- ния. Советы при короле были признаны «Королевскими совета- ми» в 1295 г. в качестве «трех сословий Королевства».

ВXIV в. бароны и представители церкви стали собираться от- дельно от дворян и буржуа, образовав, таким образом, две пала- ты парламента – Палату общин для вторых и Палату лордов для аристократии и представителей церкви. С большой долей вероят- ности следует признать XIV в. временем образования парламента.

Влитературе нередко употребляется термин «парламента- ризм», который, будучи тесно связанным с институтом парламен- та, характеризует положение последнего в системе разделения властей, отношения с исполнительной властью. В отечественной литературе парламентаризм понимается именно в этом значении. Парламентаризм существовал в домонополистическую эпоху, ког- да парламент был основным органом среди других центральных органов государственной власти иопределял политическую линию

вгосударстве. В монополистическую эпоху развития капитализма значение парламента снижается, на первое место выходят органы исполнительной власти; новый статус парламента получает кон- ституционное закрепление. Имеется несколько причин измене- ния положения этого органа: монополизация экономики, требо- вания ее регулирования и консолидации управления; появление крупных организованных политических партий, через которые правительство может контролировать парламент; необходимость быстрого решения возникающих сложных политических и эконо- мических проблем и отсюда – появление института делегирован- ного законодательства; обладание исполнительной властью всей полнотой информации в разных областях общественной, эконо- мической и политической жизни, которой нет у парламентариев.

Процесс эволюции роли парламента в государственной сис- теме неоднозначен; снижение его роли наблюдается чаще всего

вкризисные эпохи жизни конкретного государства; в то же вре- мя его положение нередко восстанавливается при изменении социально-политической обстановки; в конституционном мате- риале появляются нормы о новых формах контроля парламента

570

за деятельностью правительства; образуются новые органы, свиде- тельствующие об усилении высшего представительного учрежде- ния (например, институт омбудсмена).

В зарубежной литературе термин «парламентаризм» понима- ется в несколько ином значении. Он нередко воспринимается как синоним парламентского правления (régime parlementaire), при ко- тором существует определенный способ организации и функцио- нирования этого правления в соответствии с теоретическим ме- стом и действительной ролью парламента, рассматриваемого в ка- честве места, где происходит обмен мнениями, диалог и столкно- вения между национальным представительством и правительст- вом и между правительственным большинством и оппозицией 216.

На основании такого подхода парламентаризм делится на различные формы: мажоритарный парламентаризм (функ-

ционирование парламентского правления, когда в парламенте одна или несколько политических партий, заключивших между собой политический союз, обладают большинством мест; обла- дание большинством мест позволяет правительству управлять страной до тех пор, пока оно обладает поддержкой большин-

ства членов парламента); рационализированный парламента-

ризм (о нем упоминалось в гл. VI и более подробно будет ска- зано ниже). Такой подход к понятию парламентаризма вполне возможен, но он характеризует лишь отношения парламента

иисполнительной власти, тогда как понятие парламентариз- ма, используемое в отечественной литературе, говорит о более общем смысле положения парламента в структуре органов госу- дарственной власти. Впрочем, за рубежом имеются и иные под- ходы к этой проблеме. Например, иногда считается, что парла- ментаризм характеризует различные состояния парламентского режима и, по общему правилу, различают абсолютный и от-

носительный парламентаризм. Первый указывает на могуще-

ство парламента, поскольку последний является центром власти, обладающим суверенитетом (парламентским суверенитетом). Такой парламентаризм существовал во французских Третьей

иЧетвертой республиках. Под относительным понимается

216 Villiers М. de Le Divellec A. Dictionnaire de droit constitutionnel. 8-e éd. P., 2011. Р. 307–309.

571

такой парламентаризм, при котором в парламенте имеется ста- бильное большинство, поддерживающее правительство и пре- имущество исполнительной власти над законодательной (этот парламентаризм также называется мажоритарным). Относитель- ный парламентаризм в качестве основания своего возникновения имеет избирательную систему и в настоящее время существует в Великобритании 217. Этот последний подход находится ближе к отечественному пониманию института парламентаризма.

Как уже говорилось в гл. V, парламент представляет собой представительное учреждение, образуемое по общему правилу путем выборов; в основе его власти лежит избирательный корпус. Парламент иногда называют центральным, а иногда – высшим представительным органом. Оба термина вполне применимы и законны. Первый лишь характеризует парламент в его отно- шениях с другими представительными органами по территории деятельности – органами субъектов федерации и местными пред- ставительными органами; власть парламента распространяется на всю территорию страны. Второй термин характеризует пар- ламент с точки зрения юридической силы принимаемых им ре- шений. Его акты обладают высшей юридической силой по срав- нению с актами других представительных органов; особенно это заметно в унитарных государствах. В федеративных государствах акты парламента обладают такой силой только в пределах обла- стей, отнесенных к ведению федерации. Другими словами, тер- мин «высшее представительное учреждение» указывает на отно- шения соподчиненности между различными представительными учреждениями, существующими в стране.

§ 2. Структура зарубежных парламентов

1. Палаты парламента

Термин «палата» происходит от латинского palatium – дворец, чертог; палата представляет часть парламента. Если парламент

572

имеет одну палату, то она составляет весь этот орган власти. В двухпалатных парламентах палаты – два отдельных, независи- мых друг от друга структурных подразделения. Термин «палата» может входить в название одной из палат или в название парла- мента (например, Палата общин – нижняя палата парламента Великобритании; Палата депутатов – нижняя палата парламента Италии и название парламента Греции; Палата представителей – нижняя палата Конгресса США; Первая палата – верхняя палата Генеральных штатов в Нидерландах, Вторая палата – нижняя па- лата в этом же парламенте; Конгресс депутатов – нижняя палата Генеральных кортесов Испании и др.).

В настоящее время зарубежные парламенты имеют одноили двухпалатную структуру. В прошлом, впрочем, встречалось и бо- лее сложное строение центрального представительного органа. Так,поКонституцииФранцииVIII г.(т.е.1799 г.)законодательный орган включал Охранительный сенат, Законодательный корпус

итрибунат; законопроекты подготавливались Государственным советом. До 1866 г. Швеция имела четырехсословное представи- тельство, причем каждое сословие (дворянство, духовенство, го- рожане и крестьяне) было представлено в Риксдаге своим орга- ном. В 1866 г. в этой стране была принята двухпалатная структу- ра. Верхние палаты обычно считаются вторыми палатами и на- звание верхних они получили потому, что в них первоначально заседали «верхи» общества. В Нидерландах верхняя палата на- зывается Первой палатой Генеральных штатов. Верхние палаты часто именуются сенатами (от лат. senatus – сенат, совет старей- шин, в свою очередь происшедшего от senex – старик, старец, человек старше 60 лет); так называются верхние палаты в пар- ламентах Бельгии, Ирландии, Испании, Италии, Канады, США, Польши, Франции, Чехии и др. Если термин «сенат» имеет меж- государственное значение, то нередко верхние палаты имеют

испецифические названия: Национальный совет – в Австрии, Палата лордов – в Великобритании, Бундесрат – в Германии, Совет штатов – в Индии, Лагтинг – в Норвегии, Совет канто- нов – в Швейцарии и др. О формировании верхних палат под- робнее скажем ниже, но суть проблемы от этого не меняется – в парламенте, помимо избираемой непосредственно населением нижней палаты, еще существует и другая, иногда с равными,

573

часто меньшими, и порою с бóльшими полномочиями; послед- нее, впрочем, встречается весьма редко. Существование Второй палаты бесспорно и должно быть оценено как с политической и юридической точки зрения, так и с точки зрения эволюции парламентской структуры.

Что же касается нижних палат (термин происходит от того, что эти органы первоначально представляли «низы» общест- ва), то наиболее часто они называются «палатами представите- лей» или «палатами депутатов» (Бразилия, Ирландия, Италия, Кипр, Колумбия, Ливан и др.), хотя они могут именоваться и по-другому: Национальный совет – в Австрии, Палата общин –

вВеликобритании, Бундестаг – в Германии, фолькетинг – в Дании, Народная палата – в Индии, Конгресс депутатов – в Испании.

Исторически двухпалатность возникла как форма компромис- са между захватившей власть буржуазией и феодальной аристо- кратией, когда нижняя палата должна была выражать интересы буржуазии, а верхняя – стремления и потребности тогдашней знати. Постепенно принципы наследования, назначения членов

вверхнюю палату ограничивались, заменяясь выборным методом комплектования; функции таких палат не изменились, и о них мы скажем чуть ниже.

Бикамерализм предполагает существование двух палат, не- зависимых друг от друга, в одном парламенте. Палаты заседают раздельно; каждая их них самостоятельно принимает решения; одна из палат не может вмешиваться во внутреннюю деятель- ность другой; палаты работают на основе собственных регламен- тов; член одной палаты не может быть одновременно членом другой, т.е. один и тот же человек не может участвовать в работе обеих палат одного и того же парламента; палаты имеют разное назначение, и один и тот же человек не может принимать ре- шения в обеих палатах. Конституции нередко запрещают такое совместительство (например, ст. 65 Конституции Италии 1947 г., ст. 48 Конституции Японии 1947 г., ст. 49 Конституции Бельгии 1994 г., ст. 144 Конституции Швейцарии 1999 г.).

Существование Второй палаты накладывает определенный отпечаток на характеристику конкретного парламента, на его

законодательную процедуру, на отношения правительства и парламента.

574