Экзамен зачет учебный год 2023 / Маклаков КПЗС 2-е издание 2012

играть определенную политическую роль в системе отношений парламентских палат и правительства. Сенат может быть исполь- зован в качестве орудия правительства в его отношениях с нижней палатой.

Географически однородные смешанные избирательные систе- мы могут быть подразделены на три вида:

1)избирательные с доминированием пропорционального представительства (т.е. пропорционнально-мажоритар- ные);

2)системы с доминированием мажоритарной системы (ма- жоритарно-пропорциональные);

3)уравновешенные системы; в последнем случае применяют- ся на равных пропорциональная и мажоритарная систе- мы.

В качестве пропорционально-мажоритарной системы можно рассматривать пропорциональную системы с заградительным «порогом», о котором уже говорилось. Прежде чем быть допу- щенным к распределению мест по такой системе нужно набрать установленный законом минимум, обычно исчисляемый в про- центном отношении к числу поданных голосов, т.е. нужно набрать определенное большинство голосов. От распределения мест «от- секаются» мелкие партии; мандаты передаются только партиям, преодолевшим требуемое большинство голосов.

К пропорционально-мажоритарной относится избиратель- ная система с блокировкой (от англ. to block – прекращать, пре- пятствовать, блокировать), применявшаяся во Франции на выбо- рах 1951 и 1956 гг. Такая система иногда называется соединением списков – объединение списков кандидатов различных политиче- ских партий по их соглашению до начала голосования, в резуль- тате которого, в зависимости от применяемой системы, произ- водится совместный подсчет голосов и совместное распределе- ние мест. В названной системе, введенной законом 9 мая 1951 г., распределение осуществлялось в рамках департамента, который был избирательным округом. Партии, выдвинувшие свои списки, имели право заключить между собой предварительное соглаше- ние или блокирование (арраrеntement). Были установлены три воз- можных варианта распределения мест. Если партии не вступали в блок, то места распределялись по пропорциональной системе;

545

если партии сблокировались, но не получили абсолютного боль- шинства голосов, то места распределялись между блоками и пар- тиями, не участвовавшими в блоках, по пропорциональной сис- теме; если какая-либо партия (список) или блок получали абсо- лютное большинство голосов, то этот список или блок получали все места; во втором и последнем случае места в блоке между его партиями распределялись по пропорциональной системе с пра- вилом наибольшей средней. Другими словами, в последнем слу- чае применялась мажоритарная система абсолютного большин- ства. Списки, получившие менее 5% голосов, не принимали учас- тия в распределении мест. Введение такой системы было вызвано желанием уменьшить представительство Коммунистической пар- тии и голлистского «Объединения французского народа» (РПФ),

иэто инициаторам закона вполне удалось.

Вкачестве примера можно привести результаты выборов 1951 г. в Национальное собрание в департаменте Эндр 211, в кото- ром было подано 121 194 голоса. Было представлено 10 списков. Список ФКП получил 40 843 голоса или 33,7%, социалисты – 15 719 или 13%, радикалы – 31 079 или 25,7%, «Объединение респу- бликанских групп» – 3238 или 2,7%, «Народно-республиканское движение» (МРП) – 8626 или 7,1%, «Независимые» – 8093 или 6,7%, а список РПФ – 9456 или 7,8%. Пять из названных списков, исключая ФКП и РПФ, объединив списки, собрали 66 755 голо- сов, т.е. более половины и получили четыре мандата. После рас- пределения внутри блока список радикалов получил три места,

асоциалисты – одно. В результате на этих выборах (544 места в Собрании) ФКП с 26,5% голосов досталось 97 мест (17,8%), со- циалистам с 15% голосов 94 места (17,3%), радикалам с 11,5% го-

лосов – 77 мест (14,2%), МРП с 12,5% голосов – 82 места (15,1%), «Независимым» с 13,5% голосов – 87 мест (16%) и РПФ с 21% голо- сов – 107 или 19,7% мест. В названном случае действовала смешан- ная пропорционально-мажоритарная многомандатная система.

Существуют смешанные системы, но с применением уни- номинальной мажоритарной системы. В данном случае речь не идет о системе, применяемой в ФРГ. Последняя, уже об этом

546

говорилось, является компенсационной пропорциональной си- стемой. Голосование по одномандатным округам подчинено про- порциональному распределению мест.

Мажоритарно-пропорциональные системы предполагают распределение мест главным образом на основе мажоритарного принципа. Голосование может быть как однотуровым, так и двух- туровым. При таких системах обычно применяется принцип аб- солютного или квалифицированного большинства. Примерами могут служить системы, применявшиеся в прошлом в Италии и сейчас – во Франции.

Итальянский избирательный закон, разработанный пос- ле прихода к власти Б. Муссолини, действовавший на выборах 1925 г., заменил ранее действовавшую пропорциональную систе- му. Голосование проводилось в 15 округах. Список, набравший наибольшее число голосов на национальном уровне (при усло- вии, что он получил не менее 25% поданных голосов), получал сразу 2/3 мест в Палате депутатов; остальные места распределялись по пропорциональной системе между другими списками в изби- рательных округах. На практике, однако, «премия», дававшаяся списку, получившему названное большинство, не играла никакой роли. Давление на избирателей в условиях фашистского режима было столь сильным, что партия Б. Муссолини и ее союзники по- лучали 65% голосов в целом по стране.

Смешанные уравновешенные системы – системы, при которых места в равной мере распределяются и по пропорциональной и по мажоритарной системе. Обычно при таких системах избира- телю предоставляется два голоса, один из которых он использует при голосовании по мажоритарной, а другой – при пропорцио- нальной системе. Лучшим примером применения такого поряд- ка распределения мест является система, действовавшая в России при избрании Государственной Думы до декабря 2005 г.: 450 де- путатов избирались по уравновешенной смешанной системе, 225 – по униноминальной мажоритарной относительного боль- шинства в избирательных округах и 225 – по пропорциональной с распределением мандатов на национальном уровне по жестким партийным спискам с применением правила Т. Хэра.

Влияние смешанных избирательных систем на различные аспекты политической жизни зависит от того, в какой пропорции

547

распределяются места по мажоритарной и по пропорциональ- ной системе. Например, если мажоритарный способ распре- деления является доминирующим, то естественно будут ощу- щаться последствия применения такой системы, о которых уже говорилось.

В заключение еще раз отметим, что введение того или иного порядка распределения мандатов (т.е. закрепление мажоритар- ной, пропорциональной или смешанной системы) определяется соотношением политических сил в стране в момент разработки избирательного закона. Сами арифметические способы распре- деления мест, предложенные поколениями ученых и практиков, не имеют политического характера. Они лишь используются по- литическими партиями, движениями в своих целях, прежде всего для получения представительства в выборных органах.

§ 5. Референдум и другие институты

непосредственной демократии

Об общем понятии непосредственной демократии говорилось в гл. VI. Институт референдума выделяется из общей массы этих институтов вследствие его распространенности и значения при- нимаемых на нем решений.

1. Понятие и развитие института референдума

В самом общем смысле референдум может быть определен

как голосование избирательного корпуса страны или его час- ти по поводу какого-либо акта или предложения действовать определенным образом. Термин «референдум» происходит от лат. referendum – «то, что должно быть сообщено». Глагол refero одним из своих значений имеет «вновь вносить на утверждение».

По сравнению с выборами референдум – своеобразный инсти- тут. Если на выборах граждане избирают своих представителей для того, чтобы были образованы государственные органы, то на референдуме они говорят «да» или «нет» каким-либо актам, ме- рам, предлагаемым государством или инициативными группами. На референдуме гражданин высказывается по предложенному

548

акту, он не может его изменить, он может только его отвергнуть или согласиться с ним. Возможность воздержаться от голосова- ния у него также имеется. На выборах гражданин высказывает- ся за кандидатов, за их политическую программу, устремленную

вбудущее. На демократических выборах у избирателя больше возможностей в выборе.

Институт референдума, как и другие институты непосред- ственной демократии, известен давно; он существовал в Древнем Риме и Древней Греции. Наибольшее распространение референ- дум получил после Первой мировой войны, когда наряду с демо- кратизацией избирательного права значительно распространи- лись все формы непосредственной демократии (референдум, на- родная инициатива, отзыв главы государства и др.). Особенностью референдумов того периода, помимо их традиционного назначе- ния – утверждать или отклонять предложенные акты, стало при- дание им функции арбитража в конфликте государственных ор- ганов. Веймарская конституция 1919 г. была первой, закрепившей соответствующие нормы на этот счет. Положения Веймарской конституции о праве главы государства передавать на референ- дум законопроект при его несогласии с парламентом послужили основанием для использования этого института в настоящее вре- мя, когда референдум стал применяться для принятия решений

вобход парламента.

После Второй мировой войны референдум вышел на первое место среди других институтов непосредственной демократии. Он был закреплен во многих конституциях, принятых в этот пе- риод. К этому институту не остались равнодушными и постком- мунистические конституции, принятые в странах Центральной

иВосточной Европы. О масштабах распространения референ- дума в мире говорят следующие цифры. Со времени, о кото- ром есть какие-либо сведения, по 2002 г. всего в мире было проведено 1276 референдумов на национальном уровне, в том числе в Европе 798 (из них 499 – в Швейцарии), на Ближнем

иСреднем Востоке – 94, в Азии – 50, в Америке – 121, Австралии

иОкеании – 80, в Африке 133 212. Впрочем, в ряде стран институты

549

непосредственной демократии, включая референдум, не приме- няются. Так, они не были предусмотрены в Конституции Бельгии 1831 г., которая в 1994 г. была заменена на новую. Отсутствует ре- ферендум и в Конституции Люксембурга 1868 г., несмотря на то что она неоднократно подвергалась изменениям, как и в практи- чески новой Конституции Нидерландов 1983 г. Другими слова- ми, хотя существует очевидная тенденция включать институты непосредственной демократии в государственную систему, в этих странах идея представительного правления имеет более сильные позиции. Основной закон Канады 1981 г. не содержит указаний на какие-либо процедуры непосредственного участия народа в управлении страной, несмотря на практику Великобритании – бывшей метрополии, проведшей несколько консультативных ре- ферендумов в 70-е, 90-е гг. и в первое десятилетие XXI в.

2. Классификация института референдума

Референдумы закреплены в законодательном материале в доста- точно большом числе стран, но они почти не копируют друг дру- га. Лишь с известной долей условности можно провести класси- фикацию названного института, указать его виды.

По предмету референдумы делятся на конституционные, законодательные, международно-правовые и администра-

тивно-правовые. Возможны и иные виды референдумов, напри- мер, по финансовым вопросам (такие голосования при выделе- нии кредитов выше определенной суммы часто практикуются в кантонах Швейцарии), при изменении границ административ- но-территориальных единиц (в частности, проводятся во ФГГ при слиянии земель).

Конституционным признается референдум, на котором рас- сматриваются вопросы, связанные с принятием Основного зако- на, либо с внесением поправок в действующий. Такие референ- думы, думается, следует разделить на две категории – собственно конституционные и учредительские. Первыми называются голо- сования, влекущие к изменению действующего Основного зако- на; вторые – когда принимается Основной закон в целом после его разработки учредительным собранием, правительством или иным органом. В этом случае вновь принятая на референдуме

550

конституция учреждает новый государственный и политический строй в стране. Цели законодательного, международно-правового

иадминистративно-правового референдумов определены их на- званием. Зарубежное законодательство знает, однако, исключения из общего правила. Часто устанавливается перечень вопросов, по которым референдум проводиться не может. Так, в Дании та- кой запрет существует по проектам законов о финансах, кредитах

идр. Объясняется это тем, что финансовые акты или акты, име- ющие денежную подоплеку, однозначно пользуются или не поль- зуются благожелательным отношением со стороны избирателей. То же самое относится к законам об амнистии,

Постепенно получают распространение референдумы по меж- дународным вопросам (Конституция Италии 1947 г., – ст. 75, Конституция Уругвая 1966 г. – ст. 79). Статья 11 Основного закона Франции 1958 г. предусматривает возможность применения та- кой процедуры для ратификации международных соглашений. Некоторые конституции ввели обязательный референдум по та- ким вопросам (например, § 20 Основного закона Дании 1953 г.).

По своей обязательности референдумы делятся на обяза-

тельные и факультативные. Первые проводятся при наступле- нии точно установленных в законе условий; вторые – в случаях, когда это решит определенный орган, который имеет и иные ва- рианты решения вопроса, выносимого на голосование. В таком случае, например, закон может быть проведен через парламент. Факультативный референдум может проводиться по решению парламента, части парламента, главы государства и правитель- ства, части избирательного корпуса, иных органов государства.

По времени проведения референдумы могут быть дозако- нодательные и послезаконодательные, т.е. до рассмотрения законопроекта парламентом или после такого рассмотрения. Вопрос о времени проведения голосования связан с правовыми последствиями референдума. Дозаконодательные – обычно яв- ляются консультативными, а послезаконодательные – ратифи- цирующими, утверждающими референдумами. Таким образом, по правовым последствиям референдумы могут быть либо консультативными, либо ратифицирующими (утверждающими). Ратифицирующий референдум – голосование по проекту зако- на после его принятия парламентом или по проекту, который

551

подготовлен исполнительной властью или группой избирателей

икоторый, минуя представительный орган, передается на реше- ние избирательного корпуса.

Мнение консультативного референдума не является обязатель- ным ни для парламента, ни для правительства. Консультативный референдум проводится по законопроекту или какому-либо акту, подготовленному государственным органом, а не в результате на- родной инициативы. Результат голосования на таком референ- думе оказывает сильное воздействие и на парламент, и на пра- вительство, поскольку этим органам трудно противиться воле большинства избирателей. Решение правительства или парла- мента, противоположное воле большинства избирателей, выра- женной на консультативном референдуме, может создать кри- зисную политическую ситуацию, в результате которой возмож- ны досрочные парламентские выборы, отставка правительства

ит.д. Консультативный референдум предусмотрен Конституцией Швеции (§ 4 главы VIII Закона о форме правления 1974 г.).

По месту проведения референдумы могут быть националь-

ного и местного характера (референдумы на штатном, канто- нальном, коммунальном, областном и других уровнях). До сих пор практика зарубежных стран не знает одновременного голо- сования по одному и тому же вопросу в нескольких государствах; что же касается выборов, то одновременное голосование прово- дится сразу в 27 странах Европы – членов Европейского союза при выборах Европарламента.

3. Инициаторы референдума

Зарубежное законодательство знает достаточно широкий круг лиц и органов, обладающих правом требовать и назначать ре- ферендум. Прежде всего, таковым является парламент. В данном случае нужно решение установленного большинства членов пред- ставительного органа и идея достаточно проста: решение пар- ламента должно быть освящено волей народа, ответственность за последствия разделяется между парламентом и избиратель- ным корпусом.

Совершенно другая картина вырисовывается, когда иници- атива исходит от части парламента, но которое не представляет

552

его большинства. Возможность такого голосования закреплена в п. 1 § 42 Конституции Дании 1953 г. (по требованию третьей части фолькетинга для окончательного принятия законопроек- та), в абз. 2 ст. 138 Конституции Италии 1947 г. (по требованию пятой части членов одной из палат парламента при пересмотре Основного закона). В результате реформы Конституции Франции 1958 г. в июле 2008 г. референдум по широкому кругу вопросов (первый абзац ст. 11) может быть организован по инициативе одной пятой членов парламента, поддержанной одной десятой частью избирателей, внесенных в избирательные списки. Эта инициатива обладает формой законопредложения и не может предлагать отмену какого-либо законодательного положения, промульгированного меньше года тому назад.

Данные нормы предоставляют возможность оппозиционным партиям требовать от избирателей разрешения спорных вопро- сов с партиями, имеющими большинство мест в парламенте. Право опротестования закона в таких случаях может оцениваться с учетом конкретных обстоятельств, а не с формальных позиций, которые в определенной мере посягают на полноту полномочий главного представительного органа страны. Право парламентской фракции обращаться к избирателям таит в себе возможность противопоставления парламента и референдума.

Известны случаи, когда референдум может проводиться по требованию местных органов власти (чаще всего их высше- го звена), например, при пересмотре Основного закона Италии 1947 г. пять областей могут потребовать проведения референдума (абз. 2 ст. 138). На основании ст. 75 по требованию такого же числа областей может проводиться и референдум в форме «народного вето» для отмены уже действующего закона (см. ниже).

Зарубежное законодательство знает и случаи проведения ре- ферендума по инициативе главы государства. Наиболее знаме- нитыми в этом отношении являются нормы ст. 11 Конституции Франции 1958 г., установившей, что по предложению прави- тельства во время сессии парламента или по совместному пред- ложению обеих палат президент республики может передать на референдум любой законопроект, касающийся организации публичных властей, реформ в экономической, социальной и эко- логической политике нации и публичных служб, которые к этой

553

политике имеют отношение, или законопроект, разрешающий ратификацию какого-либо международного договора, который, не противореча Конституции, отразился бы на функционирова- нии государственных институтов. Считается, что предложение о проведении голосования должно предшествовать решению президента. На практике же всегда такое предложение поступало после объявления президентом о референдуме. Решение о про- ведении факультативного референдума фактически принадлежит только президенту, который обращается к избирательному кор- пусу тогда, когда он этого захочет.

Факультативные референдумы могут проводиться и по иници- ативе граждан, точнее, части избирательного корпуса. Такой рефе- рендум называется петиционным, поскольку установленное чис- ло избирателей должно подписать петицию о проведении такого голосования. Такой вид референдума берет свое начало из фран- цузской истории (ст. 59 Конституции от 24 июня 1793 г.), и он по- лучил широкое распространение в Швейцарии на национальном и кантональном уровне и в штатах США. В ряде конституций посткоммунистических стран также была закреплена возмож- ность требовать проведения референдума со стороны определен- ной части избирательного корпуса. Так, ст. 95 Основного закона Словакии 1992 г. такое право предоставила не менее 350 тыс. граж- дан, ст. 90 Конституции Словении 1991 г. – 40 тыс. избирателей.

В петиционном референдуме совмещаются два института не- посредственной демократии: народная инициатива (см. ниже), содержащая законопроект, и референдум. После представления петиции в соответствующий орган проверяется законность этого документа. При проверке устанавливается, содержит ли он тре- буемое число подписей, действительными ли являются подписи избирателей, в отведенный ли законом срок собраны эти подпи- си. После рассмотрения петиции наступает второй этап – само голосование.

4. Определение результатов голосования на референдуме

Очевидно, что при проведении референдума, как и при приме- нении других институтов непосредственной демократии, про- водимых посредством голосования, для придания какому-либо

554