Экзамен зачет учебный год 2023 / Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть by Маклаков В.В. (z-lib.org)

определение: «Местный или территориальный коллектив– юриди- ческое лицо публичного права, появившееся в результате террито- риальной децентрализации, обладающее компетенцией по управ- лению местными делами и использующее для этого избираемые органы» 276. Такая же концепция воплощена и в Основном законе Италии 1947 г., ст. 114 которой после внесения в 2001 г. поправок

враздел, регулирующий вопросы местного управления и само- управления, установила: «Республика включает коммуны, провин- ции, столичные города, области и государство. Коммуны, провин- ции, столичные города и области являются автономными образо- ваниями с собственным статутом, полномочиями и функциями

всоответствии с принципами, установленными Конституцией».

Совершенно очевидным является и то, что органы местного самоуправления выполняют задачи не только местного значе- ния, но и функции общегосударственного масштаба; например, в их обязанности входит регистрация актов государственного со- стояния, поддержание общественного порядка и др. Другими словами, местное самоуправление является специфической фор- мой государственного управления, осуществляемой в рамках за- конодательства. Государство, в лице своих центральных органов, вообще может упразднить местное самоуправление, хотя в такое поведение в настоящее время трудно поверить. Реформирование же местного управления и самоуправления, проводимого госу- дарством, с целью улучшения управления и обеспечения потреб- ностей населения – почти перманентно существующая задача за- рубежных государств.

3. Отношения местного управления и центральной власти. Модели местного управления в зарубежных странах.

С точки зрения взаимоотношений между органами местного са- моуправления и центральной властью, независимости местных органов от центральной власти и существующих способов конт- роля со стороны последней к настоящему времени выработано

276Van Lang A., Gondouin G., Inserguet-Brisset V. Dictionnaire de droit administratif. 5-e éd. P., 2008. P. 72.

855

несколько моделей местного управления, если этот термин по- нимать в широком смысле слова. Многообразие существующих порядков управления позволяет определить только основные мо- дели, которые имеют отличительные друг от друга черты, и от- несение конкретной системы к одной из моделей может считать- ся только условным. Эти модели формировались в зависимости от исторических условий конкретного государства, от условий по- литической борьбы и других особенностей (размер территории, населенность, особенности национального характера, традиции).

Англо-саксонская система, существующая в странах с соответ- ствующей правовой системой (Великобритания, США, Ирландия, Канада, Австралия), обязана своим рождением Великобритании, из которой она была «экспортирована» в другие страны, в том числе в бывшие колонии. Она формировалась на основе общего права. На всех уровнях местного управления существуют предста- вительные органы, действующие автономно и юридически никак не связанные с центральной властью. Различные уровни местного самоуправления действуют самостоятельно и никак друг от дру- га не зависят. Их статус определяется национальным законом. На местах отсутствуют представители центрального правительст- ва. Контроль центральной власти осуществляется лишь через су- дебные органы, действующие по искам центральной власти или, наоборот, по искам местных органов, если центральная власть покушается на статус местных органов, нарушая действующее за- конодательство. При этой системе нередко на местах населением избирается ряд местных должностных лиц, а комиссии и комите- ты местных представительств наделяются значительными полно- мочиями в разработке и принятии решений.

Континентальная система местного самоуправления характе- ризуется сочетанием элементов местного самоуправления и мест- ного управления. Эта система существует во Франции, в опреде- ленной мере в Италии. Эта система характеризуется наличием на местах представительного органа и, одновременно, предста- вителя центральной власти, который «присматривает» за дея- тельностью местных органов, информирует о ней правительство. Представителю правительства принадлежит право обжалования решений представительного органа по мотивам незаконности, а иногда и неутверждения вследствие их нецелесообразности.

856

Одновременно префект является высшим представителем госу- дарства в соответствующей территориальной единице, и в этом качестве ему подчиняются все государственные службы и орга- ны, находящиеся на этой территории (т.е. учреждения, кото- рые по вертикали подчиняются соответствующим центральным ведомствам). Представители центрального правительства при- сутствуют в территориальных единицах высокого уровня (во Франции – в регионах и департаментах, в Италии – в областях). Низовые территориальные единицы контролируются через под- чиненный префекту аппарат.

Контроль центральной власти при континентальной систе- ме осуществляется посредством административной опеки и ад- министративного надзора. Первая представляет контроль, при котором решения органов местного самоуправления не могут вступить в силу без утверждения представителя центрального правительства. Мотивом в отказе утвердить решение может слу- жить его незаконность или несвоевременность; отказ вследствие несвоевременности нередко обусловливается политическими со- ображениями, когда представительное учреждение находится под контролем политической партии, оппозиционной партиям, находящимся у власти на центральном уровне, т.е. образующей правительство страны. Административная опека может осущест- вляться в различных формах, хотя в отечественной литературе акцентируется внимание лишь на негативных последствиях ре- шения представителя центральной власти. Она осуществляется в форме одобрения акта, разрешения, аннулирования, измене-

ния образа действия (substitution d’action) 277.

Административный надзор – контроль, осуществляемый центральной властью (обычно через своих представителей на ме- стах) и выражающийся в том, что представитель государства или иной надзорный орган имеет право опротестовать незаконный, по его мнению, акт органа местного самоуправления в судеб- ный орган. Надзорными органами могут выступать министерст- ва (в Великобритании), специально назначенные должностные лица (воеводы в Польше, префекты во Франции, представители

857

государства в округах в Германии). Административный надзор – менее жесткая форма контроля, чем административная опека, при которой существует значительное поле для личного или политического усмотрения представителя центральной власти. Представители местного самоуправления могут отстаивать и до- казывать в судах законность своих решений.

Общее направление в развитии отношений между централь- ной властью и местным самоуправлением – постепенная замена административной опеки на административный надзор. Такое, например, случилось в результате глубокой реформы местного управления во Франции в 1982 г. Префект теперь не может ан- нулировать незаконные, по его мнению, акты; он может только обратиться в административный трибунал с соответствующим требованием. В отношении же бюджета департамента или ре- гиона у префектов осталось несколько больше прав; однако ис- правления, которые им предлагаются, должны быть по его предложению включены региональными счетными палатами. Вмешательство префекта в бюджетный процесс может иметь место в таких случаях, когда бюджет не принят вовремя; он не сбалансирован по доходам и расходам; установленный дефицит чрезмерен; предусмотрены недостаточные кредиты для покрытия обязательных расходов департамента или региона.

Названные две модели местного самоуправления не всегда мо- гут существовать в «чистом виде»; нередко отдельные страны од- новременно используют различные элементы названных систем; такие системы носят смешанный характер. Например, в Японии местное управление и самоуправление построено в соответст- вии с англо-саксонской системой. Юридический статус – полная автономия соответствующих территориальных единиц, местная и центральная власть должны сосуществовать друг с другом на ос- нове добровольного сотрудничества. Согласно Закону о местном публичном управлении 1986 г. префектуры отвечают за коорди- нацию деятельности муниципалитетов на своей территории; пре- фектуры предоставляют консультативную помощь. И на муници- пальном и на префекторальном уровне имеются выборные собра- ния и избираемый глава исполнительной власти: мэр – в муни- ципалитетах и губернатор – в префектуре. Другими словами, эти органы получают свои полномочия путем всеобщего и прямого

858

голосования, т.е. к англо-саксонской модели добавляется элемент президентционализма. Такой способ формирования в определен- ной мере позволяет уравновешивать обе ветви власти, обеспечивая взаимный контроль. Инициатива принятия решения исходит глав- ным образом от главы исполнительной власти, но собрания могут ее отвергнуть. На местном уровне широко распространены инсти- туты непосредственной демократии. К ним относится народная законодательная инициатива, при которой по требованию обыч- но 1/5 части избирателей территориальной единицы может быть предложено издание, внесение поправок или отмены какого-либо постановления органа местной власти. Еще одна форма – предъ- явление требования от имени 1/5 части избирательного корпуса соответствующей территориальной единицы об инспектировании управления местных публичных предприятий уполномоченными на то лицами. Третья форма участия избирателей – предъявление требования об отзыве губернатора или мэра, депутатов выборных собраний, членов местных комиссий итаких должностных лиц, как бухгалтер или казначей. Кроме того, на местном уровне в Японии известна процедура роспуска собрания по народной инициативе по требованию 1/3 части избирателей соответствующей единицы.

В качестве еще одного примера сосуществования двух моде- лей местного управления может послужить и соответствующий институт в Индии.

Основные системы местного управления не являются изо- лированными друг от друга. Они постепенно сближаются, за- имствуя друг у друга некоторые функции и институты. Кроме того, ряд функций, традиционно относившихся к ведению ме- стных органов, переходят под прямое управление государства. Так, в Великобритании в 1983 г. были созданы 10 региональных органов, занимающихся снабжением водой; в их органах наравне с представителями государства заседает и большое число деле- гатов местных территориальных единиц. Еще одним примером является государственная Национальная служба здравоохра- нения (в сентябре 1999 г. она насчитывала 968 тыс. работников). Образованная в 1948 г., в 2000 г. она насчитывала только в Англии 99 отдельных органов, финансируемых государством.

Различные системы местного управления по-разному связа- ны с органами центральной власти. Англо-саксонская система,

859

дающая значительную автономию местным органам, ведет к от- носительно слабому участию этих органов в осуществлении цент- ральной власти. В Великобритании, например, концепция суве- ренитета парламента способствует тому, что предпринимаемые реформы рассматриваются как откровенное вмешательство в са- мостоятельность местных единиц. Напротив, активное участие муниципалитетов в выборах верхней палаты французского парла- мента – Сената (делегаты от муниципалитетов представляют по- давляющую часть членов избирательных коллегий в департамен- тах), законодательно предоставляемые возможности совмещения мандатов парламентария и члена местного представительного уч- реждения дают широкие возможности для влияния на централь- ную власть. Инициативы последней сразу подпадают под конт- роль местных органов, подлежат значительной корректировке.

Еще одной моделью местного управления является советская,

вкачестве образца которой была система местного управления

вСССР. Она все еще действует в странах с соответствующим го- сударственным и политическим режимом – в Китае, на Кубе, во Вьетнаме. Формально эта модель похожа на английскую, по- скольку юридически органы местного управления строятся на ос- нове полного самоуправления (на всех уровнях имеются предста- вительные органы, формально формирующими исполнительную власть), но с некоторыми особенностями. Эти особенности состо- ят в обязательной подчиненности нижестоящих вышестоящим представительным органам и в праве вышестоящих органов отме- нять решения нижестоящих. Юридические построения не имеют, однако, ничего общего с фактическим осуществлением власти, поскольку через механизм партийной дисциплины осуществля- ется контроль за решениями всех органов местной власти.

Что же касается местного управления и самоуправления

впостсоциалистических государствах, то строительство новых систем произошло в русле мировых направлений; чаще всего

вэтих государствах были взяты «на вооружение» континенталь- ные системы 278.

278Подробнее см.: Алебастрова И.А. Муниципальные системы в странах Восточной Европы: Конституционные аспекты. М.: ИНИОН, 1994.

860

Структура органов управления местными территориальными единицами имеет те же начала, что и структура центральных ор- ганов. Принцип разделения властей – основа построения и взаи- модействия местных органов. Если в стране господствует система местного управления, то по понятным причинам представитель- ные органы на местах отсутствуют. Органы управления назначают- ся сверху; они несут ответственность перед вышестоящими органа- ми. Как уже говорилось, господствующей тенденцией в настоящее время является расширение функций местного самоуправления и, следовательно, на местах всегда имеются представительные ор- ганы, избираемые населением. Им принадлежит законодательная власть, если под последней понимать издание нормативных ак- тов местного значения в пределах предоставляемых полномочий. Требование иметь выборное представительство на местах иногда закрепляется конституционно. Так, п. 1 ст. 28 Основного закона ФРГ 1949 г. указывает: «В землях, округах и общинах народ дол- жен иметь представительство, созданное всеобщими, прямыми, свободными, равными и тайными выборами. На выборах в окру- гах и в общинах лица, обладающие гражданством государства – члена Европейского сообщества, в равной мере могут избирать

ибыть избранными в соответствии с правом Европейского сооб- щества». Примерно о том же говорит и Конституции Испании 1978 г. (ст. 140): «Конституция гарантирует автономию муниципа- литетов. Они обладают всей полнотой прав юридического лица. Руководство и управление ими осуществляется соответствующи- ми муниципальными советами, которые состоят из алькальдов

исоветников. Советники избираются жителями муниципалитета путем всеобщего, равного, свободного, прямого и тайного голосо- вания на условиях, установленных законом. Алькальды избирают- ся советниками или жителями».

Исполнительная власть в местных единицах может принадле- жать также выборным лицам. С точки зрения формирования ис- полнительной власти ее можно подразделить на парламентарную

ипрезидентскую. При первой эта власть вверяется лицу (мэру, алькальду – в испаноязычных странах, председателю выборного собрания), который находится в подчинении представительного органа. Оно опирается на механизм партийной дисциплины, ко- торый действует по аналогии с взаимоотношениями парламента

861

и правительства в парламентарных странах. При второй, т.е. при президентской модели, исполнительная власть вверяется лицу, избираемому помимо представительного органа. Тем самым это лицо (мэр или лицо, занимающее должность с другим названи- ем) этому органу не подотчетен. Такой порядок назначения гла- вы исполнительной власти обеспечивает бóльшую независимость по отношению к выборному органу, хотя и не исключается его ответственности перед ним. Кроме того, представительное учреж- дение путем издания нормативных актов может заставить главу исполнительной власти действовать в желаемом для учреждения направлении. О тенденции развития в настоящее время именно этого порядка управления говорилось выше. Этот порядок, на- пример, применяется на местном уровне в Италии.

4. Компетенция органов местного управления в зарубежных странах

Она всегда непосредственно связана с жизнью проживающего на территориальной единице населения. Различные уровни мест- ного управления имеют компетенцию различного характера, раз- личного назначения, хотя точного распределения их задач может не быть. Если самые низовые уровни управления и самоуправ- ления занимаются проблемами повседневного характера (водо- снабжение, канализация, дороги, централизованное отопление в городах, поддержание порядка и чистоты на улицах, санитария

идр.), то вышестоящие уровни имеют более масштабные зада- чи (дороги, общественный транспорт, рациональное использова- ние территории, образование, иногда высшие учебные заведения

идр.). По общему правилу компетенция органов местного управ- ления нечасто закрепляется в конституционном порядке. Она яв- ляется предметом простого или органического законодательства. Однако в последних по времени издания конституционных ак- тах, обычно весьма детализированных и объемных, иногда мож- но найти соответствующие статьи. Так, в Конституции Бразилии 1988 г. (ст. 30) компетенция муниципии обозначена достаточ-

но подробно; последняя занимается законодательствованием по вопросам, представляющим местный интерес; дополнением федерального и штатного законодательства, когда в этом имеется

862

необходимость; установлением и сбором налогов в пределах сво- ей компетенции, а также их использование, образованием, ор- ганизацией и упразднением районов (distritos) в соответствии

сзаконодательством штата; организацией и обеспечением непо- средственно или с применением режима концессии или разреше- ния публичных служб местного назначения, включая обществен- ный транспорт; предоставлением при техническом и финансовом сотрудничестве с союзом и штатом дошкольного обучения и ос- новного образования; поддержанием при техническом и финан- совом сотрудничестве с союзом и штатом служб здравоохранения для населения; содействием, когда в этом есть необходимость, соответствующему оборудованию территории с помощью пла- нирования и осуществление контроля за использованием, предо- ставлением участков и владением городской земли; содействием защите местного историко-культурного достояния в соответствии

сзаконодательством и под федеральным и штатным контролем.

5. Интернационализация местного управления и самоуправления

Степень интернационализации права, регулирующего институт местного управления и самоуправления, гораздо ниже, чем ин- тернационализации прав и свобод и в отношении центральных органов государственной власти зарубежных государств. На евро- пейском уровне издание и применение Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. стало не единственным обстоя- тельством, прямо воздействующим на конституционное и иное внутреннее право государств – участников Совета Европы. Для регулирования местного управления и самоуправления в этих государствах важными актами стали Европейская хартия мест- ного самоуправления, выработанная Советом Европы в 1985 г., и Европейская рамочная конвенция о приграничном сотрудниче- стве территориальных сообществ и властей 1980 г. с двумя допол- нительными протоколами к ней 1995 г. и 1998 г.

Целью Хартии является провозглашение и проведение в жизнь общих для европейских стран стандартов в местном и региональном самоуправлении, которых до 1985 г. не суще- ствовало в Европе. Характер существующих в этих странах весьма

863

разнообразных видов и систем местного самоуправления не за- трагивается Хартией, но в ней содержатся основные принципы, которым должно отвечать это самоуправление. Местное само- управление в странах – членах Совета Европы рассматривается как одна из основ сохранения демократии и защиты прав чело- века в широком смысле слова. Поэтому Хартия содержит основ- ные правила, гарантирующие политическую, административную

ифинансовую независимость органов местного самоуправления. Она установила, что принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве и, по возможности, в конституции государства, и дала понятие этого самоуправления, о котором говорилось в начале этой главы. Основные полномочия органов местного самоуправления должны содержаться в консти- туции или законе; не исключается предоставление органам мест- ного самоуправления в соответствии с законом полномочий для выполнения конкретных задач. Органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, должны обладать полной сво- бодой действий для реализации собственной инициативы по лю- бому вопросу, который не исключен из сферы их компетенции

ине находится в ведении какого-либо другого органа власти. Статья 4 Хартии ввела весьма важный принцип, согласно ко-

торому осуществление публичных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наи- более близкие к гражданам, и необходимо консультироваться

сорганами местного самоуправления, насколько это возможно, своевременно и надлежащим образом в процессе планирования и принятия любых решений, непосредственно их касающихся. Изменение границ территорий, в которых осуществляется мест- ное самоуправление, допускается только с учетом мнения соот- ветствующего населения, в том числе путем проведения референ- дума там, где это допускается законом (ст. 5). Сами же местные органы власти должны иметь возможность, не нарушая более общих законодательных положений, определять свои внутренние административные структуры, которые они намерены создать,

стем чтобы те отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление (ст. 6). Что же касается административ- ного контроля за органами местного самоуправления, то он может осуществляться только в порядке и в случаях, предусмотренных

864