Экзамен зачет учебный год 2023 / Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть by Маклаков В.В. (z-lib.org)

конституции, т.е. в возможности, прежде всего, влиять на суще- ствование самой этой формы территориальной организации, как, впрочем, и на все другие аспекты национального конституцион- ного регулирования.

Пожалуй, трудно указать федеральную конституцию, в ко- торой не предусматривалась бы такая возможность. Прежде все- го упомянем, что в Конституции США 1787 г. (ст. V) всегда тре- буется согласие штатов для ратификации поправок, вносимых 2/3 от общего числа членов обеих палат Конгресса, либо созванным по требованию законодательных собраний 2/3 штатов специальным конвентом. Поправки утверждаются законодательными собрания- ми ¾ штатов или конвентами в ¾ штатов, смотря по тому, какой из этих двух способов ратификации предложит конгресс.

ВФРГ органы земель напрямую не участвуют в ратификации поправок к своей Конституции. Согласно ее ст. 79 достаточно при- нятия поправок двумя третями голосов Бундестага и Бундесрата. Данная простота внесения поправок привела к тому, что к началу 2009 г. было принято 53 закона об изменении внесении в отноше- нии более 100 статей Основного закона. Однако при этом нельзя забывать, что Бундесрат формируется исключительно на основе представительства земель.

ВШвейцарии Конституция 1999 г., как и предшествующий Основной закон 1874 г., при полном и при частичном пересмотре требует для своего изменения одобрения не только большинства голосов на референдуме, но и большинства кантонов (ст. 195).

ВКанаде согласно Конституционному акту 1982 г. (ст. 38–49) провинции могут участвовать и во внесении инициативы по пере- смотру (согласно п. “b” ст. 38 путем принятия резолюций законо- дательными собраниями по меньшей мере двух третей провин- ций, население которых согласно последней всеобщей переписи составляет в совокупности по меньшей мере 50% населения всех провинций) и при пересмотре (ст. 41 названного акта).

Каждая зарубежная федеративная система является результа- том компромисса, требований автономии со стороны отдельных частей страны, каких-либо иных политических условий, с одной стороны, и всегда существовавшей тенденции к усилению цент- рализации государства – с другой. Поддержание установленно- го равновесия и отношений в федеративном государстве обычно

835

возлагается на органы конституционной юстиции. Прежде всего на них возлагается наблюдение за установленным в Основном за- коне распределением компетенции между федерацией и ее субъ- ектами. Судебная практика в США, ФРГ и ряде других стран ука- зывает на то, что толкование конституций в связи с разного рода обстоятельствами по общему правилу благоприятствует центра- лизации федеративных отношений. Тем не менее существование процедуры судебного рассмотрения отношений между центром и субъектами может быть отнесено к одной из гарантий обеспе- чения целостности федераций.

К наиболее жесткой форме обеспечения целостности зару- бежных федераций следует отнести так называемую федеральную интервенцию (принуждение), возможность применения которой иногда закрепляется в конституционном материале. Правда, нор- мы о такой интервенции можно найти не в любой конституции (например, они отсутствует Основном законе Австрии 1920 г.); тем не менее зарубежное законодательство знает весьма яркие примеры этого института. В Индии такой институт называется президентским правлением.

Федеральную интервенцию можно определить как один из способов разрешения конфликтов между центральной властью и субъектами федерации или в случаях, когда в субъекте власть не может функционировать надлежащим образом. Так, соглас- но ст. 37 Основного закона ФРГ 1949 г.: «(1) Если земля не выпол- няет возложенных на нее Основным законом или другим феде- ральным законом федеральных обязанностей, Федеральное пра- вительство с согласия Бундесрата может принять необходимые меры, чтобы в порядке федерального принуждения побудить землю к выполнению своих обязанностей. (2) Для проведения та- ких мер федерального принуждения Федеральное правительство или его уполномоченный имеют право давать указания всем зем- лям и их учреждениям».

Конституция Бразилии 1988 г. (ст. 34) приводит обширнейшие основания для возможности вмешательства центральной власти в дела штатов. Ими являются поддержание национальной целост- ности, отражение иностранного вторжения или вторжения ка- кой-либо единицы федерации в другую, прекращение серьезных нарушений общественного порядка; гарантирование свободного

836

осуществления власти какой-либо ее ветвью в единицах федера- ции; реорганизация финансов какой-либо единицы федерации; принуждение к исполнению федерального закона, приказа или судебного решения; принуждение к соблюдению следующих кон- ституционных принципов: а) республиканской формы правления, представительной системы и демократического режима; b) прав человеческой личности; с) муниципальной автономии; d) предо- ставления отчетов публичной администрации, выполняющих свои функции непосредственно или косвенным образом.

8. Федеральные территории и округа

Вфедеративных государствах наряду с субъектами нередко суще- ствуют особые территориальные единицы, по своему правовому положению от них отличающиеся. Такие единицы имеют два вида – федеральные территории и федеральные округа.

Существование первых объясняется различными причинами: требованиями безопасности, особыми условиями, особой значи- мостью для государства (географическое положение, наличие стра- тегических полезных ископаемых и др.). Федеральные территории наиболее известны в Индии; они называются «союзными террито- риями». Их статус определяется ст. 239–241 Конституции 1950 г.

Вначале 2000 гг. существовало семь таких территорий. Они управ- ляются назначаемыми президентом страны губернаторами какоголибо штата, прилегающего к союзной территории. В этом случае губернаторы называются администраторами. Парламент Индии путем издания закона может образовывать в каждой территории

орган, избираемый или назначаемый и частично избираемый с функциями легислатуры, а также Совет министров территории.

Конституция Бразилии 1988 г. также содержит положения о федеральных территориях; они являются составной частью Союза; их образование, преобразование в штаты или восстанов- ление в первоначальный штат устанавливается дополняющими законами (§ 2 ст. 18). На каждой территории действует избира- емая населением территориальная палата. Административная и судебная организация территорий устанавливается законом. Территории могут делиться на муниципии. В территориях, на- считывающих более 100 тыс. жителей, кроме правительства

837

образуются судебные органы первой и второй инстанции, органы прокуратуры и федеральной публичной защиты.

Назначение федеральных округов имеет иные цели. Ими яв- ляются административно-территориальные единицы в некоторых зарубежных государствах, с располагающимися на них столица- ми государств. Например, такие округа известны в США, Мексике и Бразилии. В Конституции Мексики 1917 г. федеральному округу посвящена ст. 44, согласно которой при переезде федеральных вла- стей в другое место, округ преобразуется в штат Валье де Мехико.

ВКонституции Бразилии 1988 г. в таком же округе находится сто- лица страны – Бразилиа – с работающими в ней Национальным конгрессом, резиденцией президента республики, правительст- вом, высшими судебными учреждениями. Округ Бразилиа поль- зуется автономией в пределах, предоставленных ему Основном законом, и управление в нем осуществляется на основе специаль- ного органического закона. Кроме того, этот округ обладает зако- нодательной компетенцией, закрепленной конституцией за шта- тами и муниципиями. В нем действует законодательное собрание; исполнительная власть принадлежит избираемым путем всеоб- щего и прямого голосования губернатору и вице-губернатору. Округ обладает собственной судебной организацией.

Выделение федеральных округов вотдельные административнотерриториальные единицы имеет преимущественно политические цели и цели обеспечения внутренней безопасности. Столица – это всегда в определенном смысле «вывеска», «лицо» государства, кото- рому необходимо особое положение, особый блеск, особый имидж.

Вто же время столица – наиболее уязвимое с политической точки зрения место в стране. Государственный переворот, совершенный в столице, может означать переход власти иво всей стране.

§ 3. Сложные объединения государств

В прошлом существовали некоторые виды сложных государств, появление которых не исключено и в настоящее время. В данном случае имеются в виду объединения государств, представляющие союз двух или трех государств, главой которого является один мо- нарх, и объединения на основе международного договора.

838

1. Личная и реальная уния

Личная уния – это такое объединение государств, во главе кото- рого находится общий монарх, получивший свой пост в резуль- тате действующих в этих государствах правил престолонаследия.

Врезультате каждое государств сохраняет свою независимость, имеет свой парламент и свое правительство. Монарх является единственным органом, который олицетворяет оба государства.

Вистории известны личные унии. Например, таковой была уния Англии и Ганновера (1714–1837 гг.). Король Великобритании Георг I Людвиг (1660–1727) наследовал после смерти своей матери пре- стол в Ганновере. Состояние личной унии продолжалось до1837 г., до вступления на престол королевы Виктории (1819–1901). Личная уния существовала в Нидерландах и Люксембурге с 1815 по 1890 г.

Возможности появления личных уний не исключаются до сих пор. Конституции ряда монархических государств в Европе со- держат некоторые защитные меры для предотвращения такого рода состояний. Например, Конституция Дании 1953 г. в § 5 уста- новила, что король без согласия фолькетинга не может занимать престол в другом государстве. Конституции Швеции и Испании 1978 г. к этой проблеме подошли по-иному. Они запретили чле- нам королевский семьи вступать в брак без согласия правящего монарха и парламента. Иными словами, прежде чем дать согла- сие на брак, просчитываются различные варианты этого собы- тия, в том числе и могущие привести к состоянию личной унии. Закон о престолонаследии 1810 г. в Швеции установил, что принц и принцесса королевского двора не могут вступать в брак, если правительство по предложению короля не дало своего согласия. Если принц или принцесса вступают в брак без такого согласия, то они лишают себя, своих детей и потомков права на наследо- вание престола. Согласно п. 4 Основного закона Испании, если лица, имеющие право на наследование трона, вступают в брак, несмотря на запрет короля и Генеральных кортесов, то они лиша-

ются, как и их потомки, права наследования короны.

Реальная уния представляет добровольный союз двух госу- дарств с общим монархом. В отличие от личной, при реальной унии имеются некоторые общие государственные органы. В ка- честве примера можно привести Австро-Венгрию (1867–1918), главой которой был Франц-Иосиф I (1830–1916) – одновременно

839

император Австрии и король Венгрии с 1867 по 1916 г. В этой ре- альной унии были общими военное министерство, министерство иностранных дел и министерство финансов, и в каждой из двух частей Австро-Венгрии действовали отдельные правительства, занимавшиеся иными, кроме указанных, вопросами. Из других реальных уний можно назвать союз Швеции и Норвегии (1815– 1905), королевство Польши и Литвы (1568–1795).

Оба указанных случая союзов государств сильно отличаются от федеративного государства, в котором, как уже говорилось, имеется два вертикальных уровня управления. Науке и мировой практике государственного строительства известна еще одна фор- ма объединения государств, которая нередко является переход- ной к федеративному государству.

2. Конфедерация

Под этим объединением понимается союз двух или нескольких су- веренных государств, основанный на международном договоре с це- лью достижения общих целей. В основе союза лежит международ- ный договор, т.е. акт международного права, ане конституция – акт внутреннего публичного права. Государства всоставе конфедерации сохраняют свой суверенитет. Общими целями могут быть, напри- мер, развитие торговли, обеспечение безопасности, содержание об- щей армии, достижение каких-либо особых целей. Во всех случаях компетенция конфедерации неносит общего характера, обычно она содержит небольшой, специфический круг вопросов. Государства передают часть своих полномочий общим органам, которые долж- ны координировать проведение общей политики. Чрезвычайно важным является то, что поскольку государства сохраняют свой су- веренитет, то они могут выйти из состава конфедерации.

Конфедеративные органы не образуют каких-либо особых надгосударственных органов. По общему правилу в органах кон- федерации решения принимаются единогласно (во всяком слу- чае, по наиболее важным вопросам). Эти решения не адресуют- ся непосредственно населению союза (как в федерациях), а лишь государствам-членам. Последние должны их проводить в жизнь собственными мерами. Кроме того, субъекты конфедерации име- ют право нуллификации решений ее органов, т.е. непризнания для себя обязательными решений конфедерации.

840

История знает достаточно многочисленные примеры кон- федераций. Они существовали еще в античные времена. Государство этрусков (за 600 лет до н.э.) имело все признаки конфедерации. В новое и новейшее время конфедерацией были США с 1776 до принятия федеральной конституции в 1787 г. Швейцария с 1313 по 1848 г. также имела форму такого же сою- за (с небольшим перерывом в начале XIX в.). Сначала в ее состав входило три кантона, затем их число постепенно увеличивалось; этот союз прекратил свое существование в 1848 г. с принятием федеральной конституции, однако название «Конфедерация» сохранилось. Из других исторических примеров можно назвать Германскую конфедерацию, созданную в 1815 г., затем преобра- зованную в 1866 г. после выхода из нее Австрии в Конфедерацию Северной Германии. Образование Германской империи в 1871 г. было осуществлено на основе этой конфедерации. Из числа последних конфедераций можно назвать Сенегамбию, создан- ную 17 декабря 1981 г., включавшую франкоговорящий Сенегал

ианглоговорящую Гамбию. Целью конфедерации было прове- дение общей внешней политики, обороны и безопасности; вну- тренняя политика оставалась в ведении членов объединения. Конфедерация Сенегамбия самораспустилась 30 сентября 1989 г.

Конфедерации – объединения промежуточного характера между унитарным государством и федерацией. Замечено, что конфедерации с мононациональным населением часто преобра- зуются в федерацию, а многонациональные конфедерации распа- даются. Это же утверждение относится и к личным, и реальным униям. Так, в 1918 г. распалась Австро-Венгрия; в 1905 г. такая же участь постигла и объединение Швеции и Норвегии.

После Второй мировой войны и в последние десятилетия в Европе появились союзы государств конфедеративного типа, по- строенных с целью достижения более широких и глубоких целей, чем прежние конфедерации. В определенной мере как о конфе- дерации можно говорить о Содружестве независимых государств, образовавшемся после распада СССР; оно, однако, не получи- ло своего развития. Государства – члены этого Содружества так

ине передали полномочия общим для всех 12 государств органам. Несравненно более удачным объединением стал Европейский союз, в настоящее время включающий 27 государств.

841

Конфедеративная форма объединения государств, таким об- разом, не утрачена. Только на смену прежним конфедерациям (в зарубежной литературе они называются географическими) при- шла другая форма – экономическая конфедерация 269, ярким при- мером которой стал Европейский союз.

3. Европейский союз

Идея политического единства Европы была выдвинута еще

вXVIII в. (в частности, А.К. Сен-Симоном (1760–1825)), развита

вследующем веке П.Ж. Прудоном, но стала реализовываться лишь после Второй мировой войны. Экономические причины стали главными для постепенного объединения: когда народное хозяйство в странах Западной Европы было восстановлено пос- ле разрушений войны, встал вопрос о перспективах дальнейше- го развития этих государств. В 1951 г. в Париже был заключен Договор об образовании Европейского объединения угля и ста- ли (ЕОУС), участниками которого стали Франция, ФРГ, Италия, Бельгия, Нидерланды и Люксембург. В 1957 г. эти же государ- ства заключили в Риме два договора, образовав Европейское экономическое сообщество (ЕЭС), многие годы называвшееся «Общим рынком», и Европейское агентство по атомной энергии («Евроатом»).

Со вступлением в силу Маастрихтского договора 1992 г. был образован Европейский союз (ЕС); названные три Сообщества были переименованы в Европейское сообщество; Лиссабонский договор, подписанный в 2007 г. и ратифицированный в конце 2009 г., стал очередной вехой в движении к более совершенной и объемлющей европейской интеграции. Согласно третьему аб- зацу ст. 1 Договора о Европейском союзе (одном из двух, входя- щих в Лиссабонский договор): «Союз основывается на настоящем Договоре и Договоре о деятельности Европейского союза... Эти два Договора обладают одинаковой юридической силой. Союз за- меняет и наследует Европейскому сообществу» 270.

269Gicquel J. Droit constitutionnel et institutions politiques. 18-e éd. P., 2002. P. 70.

270Les traités européens après le traité de Lisbonne. Textes comparés. P. 16.

842

Помимо некоторых новых задач по экономической интегра- ции, Лиссабонский договор сделал весьма существенный шаг в сторону политической интеграции.

При рассмотрении феномена Европейского союза важна его юридическая природа. Является ли это образование новым госу- дарством, например, имеющим форму федерации, или это кон- федеративный союз? Действительно, в ЕС имеются свои органы власти, причем Европейский парламент избирается населением всех государств-участников. Каждый из них посылает опреде- ленное в зависимости от численности населения число депута- тов. В ЕС введено свое гражданство – европейское гражданство, которое предоставляется гражданам государств-членов, и своя денежная единица – евро. Коммунитарное право имеет перевес над внутренним национальным правом государств-участников. Названные признаки как будто указывают на некоторые черты федеративной формы устройства.

В то же время нельзя не видеть, что ЕС образован на основе международных договоров, а не на основе собственной консти- туции. Европейский союз посредством принятия решения свои- ми органами сам не может изменять учредительские акты. Для их пересмотра необходимо единогласное одобрение участников; даже оппозиция одного государства может застопорить внесе- ние изменений в учредительские договоры или в принятие но- вых правовых актов. Например, Маастрихтский договор 1992 г., на основе которого был учрежден Европейский союз и расшире- ны интеграционные возможности его членов, потребовал ратифи- кации всех 15 государств, причем для этого некоторым странам (включая Францию) пришлось до ратификации изменить свои конституции.

Здесь уместно напомнить в порядке противопоставления на- званной процедуре изменений в правовых нормах в ЕС и о дру- гих исторических прецедентах подобного рода. Так, при преобра- зовании конфедерации американских штатов в федерацию после выработки Конституции в 1787 г. потребовалось для ее ратифи- кации (т.е. для такого преобразования) голоса девяти из 13 пер- воначальных штатов; в 1848 г. для преобразования Швейцарии из конфедерации в федерацию достаточным оказалось согласие 15 кантонов из 22, существовавших в то время.

843

Европейский союз, и данное обстоятельство весьма важно, об- разован на основе передачи полномочий государствами-членами в соответствии со своими конституционными нормами. Другими словами, Союз не обладает первоначальным суверенитетом, кото- рый имеют все государства. Одновременно государства-участники остаются суверенными образованиями, какими они были до всту- пления в обе эти организации. На это неоднократно указывали конституционные суды государств – участников ЕС. Так, в поста- новлении от 12 октября 1993 г. Германский конституционный суд назвал Европейский союз «объединением суверенных государств», а французский Конституционный совет, в частности, в решении от 9 апреля 1992 г. подчеркнул, что европейские договоры недолж- ны затрагивать главное условие– суверенитет государства 271. Кроме того, находясь в одном союзе, его участники продолжают поддер- живать между собой дипломатические и консульские отношения, имеют на своей территории посольства государств – членов ЕС.

Нельзя не сказать и о том, что ни один из учредительских до- говоров, ни какой-либо другой акт, лежащие в основе существова- ния Европейского союза (включая Лиссабонский договор), не за- прещают добровольно выйти любому государству-члену из Союза (ст. 50 Договора о Европейском союзе) и приостановлении прав, вытекающих из принадлежности к Союзу (ст. 7); в последнем слу- чае критерии приостановки вытекают из требования соблюдения ценностей Союза (ст. 2).

На конфедеративный характер ЕС указывают и многочис- ленные области сотрудничества, типичные для такого рода объ- единений. В области обороны, внешней политики, безопасности существует только координация политической линии государств. Она осуществляется Европейским советом. В этом отношении Европейский союз в значительной мере походит на традицион- ную модель конфедерации.

В то же время этот Союз значительно «перерос» конфедера- тивные рамки. На это указывает его деятельность в экономической и финансовой сфере, а также в области здравоохранения, транс- порта, энергетики образования, политики, промышленности. Ряд

271Favoreu L., Gaïa P., Ghevontian R., Mestre J.-L., Pfersmann O., Roux A., Scoffini G. Droit constitutionnel. 11-e éd. P., 2008. P. 431.

844