Экзамен зачет учебный год 2023 / Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть by Маклаков В.В. (z-lib.org)

с государством за отделение. Во Франции в течение многих лет ряд экстремистских организаций выступают за отделение Корсики от метрополии и за образование самостоятельного государства. Формой борьбы нередко выступают террористические акты про- тив представителей центральной власти на острове.

5. Традиционный и кооперативный федерализм

С проблемой распределения компетенции связан вопрос о со- трудничестве между федерацией и ее субъектами. Различаются две формы такого сотрудничества. Первая – в рамках так называ- емого традиционного федерализма. В качестве примера он имеет учрежденные Конституцией США 1787 г. отношения между фе- дерацией и штатами. В этом акте закреплены полномочия фе- дерации; остальные области были оставлены штатам. Ряд других положений (ст. VI о юридической силе международных догово- ров; Десятая поправка, расширяющая автономию штатов) поро- дили немало неопределенностей в распределении компетенции. Множество решений Верховного суда их до сих пор не устранили. Другими словами, такого рода федерализм предполагает верти- кальное распределение полномочий. В то же время потребности экономического и социального развития привели к тому, что шта- ты стали заключать соглашения между собой посамым различным вопросам – по использованию природных ресурсов, электроэнер- гии, по вопросам высшего образования, загрязнения окружающей среды и др. Американское правительство иногда является участни- ком такого рода соглашений, посредничая через свои специали- зированные органы. В зарубежной литературе такие отношения названы «федерализмом без Вашингтона» 268. Другими словами, в отношения между федерацией, штатами и между штатами ста- ли вводиться элементы кооперативного федерализма.

Считается, что кооперативный федерализм «родился» опятьтаки в США. Это случилось в эпоху Нового курса, проводивше- гося президентом Ф. Рузвельтом (1882–1945), когда федеральное государство стало вмешиваться в компетенцию штатов с тем,

825

чтобы устранить последствия экономического и социального кризиса, разразившегося в стране. По общему правилу термин «кооперативный федерализм» означает сотрудничество, не всегда закрепленное в конституциях, между различными уровнями го- сударственного управления (федерального, субъектов федерации) для достижения каких-либо общих целей, часто с помощью пре- доставления совместного финансового обеспечения. Известны две формы такого сотрудничества – вертикальное и горизонтальное.

Горизонтальное сотрудничество развивается на уровне субъ- ектов федерации. Они договариваются о совместных действиях в какой-либо области или о том, чтобы помешать вмешатель- ству в какую-либо сферу компетенции со стороны центрального правительства. Такое сотрудничество чаще всего осуществляется на уровне постоянных встреч министров, представителей пар- ламентов субъектов федерации, образовании постоянных или временных конференций и различных координирующих орга- нов. Такие формальные и неформальные органы насчитываются сотнями в Австрии, Швейцарии, Бельгии и ФРГ. Сотрудничество организуется чаще всего в области окружающей среды, террито- риального планирования, культуры, в сфере образования, в обра- зовании местных публичных служб.

На конституционном уровне принцип горизонтального фе- дерализма закрепляется нечасто. Сам термин «кооперативный федерализм» не употребляется, но об отношениях такого рода можно судить из содержания норм. Пожалуй, лишь последняя Конституция Швейцарии 1999 г. ввела соответствующие правовые возможности для горизонтального сотрудничества. Статья 48, оза- главленная «Межкантональные соглашения», гласит:

«1Кантоны могут заключать между собой соглашения и обра- зовывать совместные организации и институты. В частности, кантоны могут вместе осуществлять задачи, имеющие регио- нальный интерес.

2Конфедерация может участвовать в этих соглашениях в пре- делах своих полномочий.

3Межкантональные соглашения не должны противоречить ни праву, ни интересам Конфедерации, ни правам других кантонов. Соглашения должны быть доведены до сведения Конфедерации».

826

Вертикальное сотрудничество или «вертикальный федера- лизм» касается отношений между федерацией в целом и ее субъ- ектами. Его введение объяснялось главным образом необходимо- стью регулирования и координации различного рода деятель- ности и выражалось в совместном финансировании обширных, дорогостоящих программ. Наиболее отчетливо вертикальный кооперативный федерализм проявляется в случаях, когда в фе- деральных конституциях устанавливаются области для такого со- трудничества, называемые чаще всего сферами конкурирующего законодательства или иногда – областями совместного ведения. Такой федерализм стал особенно «модным» с начала 70-х гг. XX в.

Классическим считается вертикальный кооперативный феде- рализм, введенный Основным законом ФРГ 1949 г. Сотрудничество федерации и земель осуществляется в сфере конкурирующей компетенции, о которой уже говорилось. Статья 74 этой консти- туции содержит 33 пункта (фактически 31, поскольку два исклю- чены, а еще два с буквами «а» сначала включены, а затем устране- ны), в том числе такие области как гражданское право, уголовное право и исполнение приговоров, судоустройство, судопроизвод- ство; право союзов и собраний; хозяйственное право (горное дело, промышленность, энергетическое хозяйство, ремесла, кустарная промышленность, торговля, банковское и биржевое дело, частное страхование); производство и использование ядерной энергии в мирных целях, сооружение и эксплуатация установок, предназ- наченных для этих целей; трудовое право, включая положение о предприятии, охрану труда и посредничество по найму, а также социальное страхование, включая страхование от безработицы.

Вертикальное сотрудничество в ФРГ осуществляется через по- средство совместных комиссий, создаваемых землями и федера- цией. В конце 90-х гг. XX в. существовало примерно 200 таких ко- миссий, участвовавших в выработке совместных программ и на- блюдавших за их реализацией. Кроме того, в целях обеспечения сотрудничества проводятся регулярные встречи министров-пре- зидентов земель и министров земель с канцлером и соответству- ющими федеральными министрами и высшими федеральными чиновниками.

Отношения вертикального кооперативного федерализма, с одной стороны, помогают сглаживать противоречия между

827

центром и субъектами федерации, позволяют выполнять значи- тельные программы в целях развития определенных областей на- родного хозяйства, регулировать различного рода общественные отношения. С другой стороны, финансирование из федерального бюджета такого рода программ объективно ведет к снижению ак- тивности самих субъектов федерации. Кроме того, располагая фи- нансовыми возможностями, центр может их использовать с опре- деленным политическим или другим назначением. Например, центральные органы могут поддерживать субъекты, в которых на- ходятся у власти те же политические силы, что и на центральном уровне, или дружественные им политические партии.

6. Особенности организации государственной власти в зарубежных федерациях

По сравнению с унитарными государствами в федерациях орга- низация государственной власти имеет особенности как на нацио- нальном уровне, так и на уровне субъектов. Прежде всего, каж- дый субъект нередко имеет собственную конституцию, которую он вырабатывает на основе предписаний федерального Основного закона. Федеральные органы власти не могут вмешиваться в ком- петенцию субъектов, а органы судебной власти принимают реше- ния, руководствуясь законодательством субъекта.

Право на самоорганизацию дает субъектам самим устанавли- вать свою структуру органов власти. Нередко последняя является почти зеркальным отражением федеральной структуры, иногда со своими специфическими названиями. Например, в США все штаты имеют двухпалатные легислатуры, кроме штата Небраска. Их главы исполнительной власти – губернаторы, избираемые пу- тем прямого голосования населением, по своему статусу весьма напоминают федерального президента. Другими словами, в та- ких случаях происходит миниатюризация центральной власти на уровне субъекта. В то же время существуют и значительные отличия в организации власти между штатами и самими США и между самими штатами. Если на национальном уровне полно- стью отсутствуют какие-либо институты непосредственной демо- кратии, то в штатах эти институты представлены достаточно ин- тенсивно. Об этом говорилось ранее. Замечено также, что «старые

828

штаты», т.е. первоначально вступившие в США, в своей органи- зации государственной власти более привержены к англосаксон- ским традициям с существованием представительных учрежде- ний, чем штаты, расположенные на Западе страны, в частности Калифорния. В этом штате очень часто проводятся референдумы и реализуются другие институты непосредственной демократии. В Канаде провинции практикуют парламентскую форму прав- ления на английский манер. Премьер-министры провинций яв- ляются лидерами партий, получивших большинство мест в за- конодательном собрании (легислатуре, которая, однако, является однопалатной). Лейтенант-губернаторы в провинциях представ- ляют английского монарха, также как генерал-губернатор его представляет на уровне всей Канады.

ВШвейцарии же, напротив, вследствие исторических усло- вий организация власти в кантонах значительно отличается от ее организации на федеральном уровне. Исполнительная власть практически во всех кантонах избирается народом. Такой поря- док формирования правительств составляет особенность канто- нальной организации и обеспечивает сильную позицию испол- нительной власти по отношению к кантональным парламентам. Федеральное же правительство из семи человек формируется парламентом (каждый член правительство избирается независи- мо друг от друга на четыре года). Кроме того, парламенты в кан- тонах (чаще всего называемые Большими советами и Советами кантона) являются однопалатными. И хотя институты непосред- ственной демократии сильно развиты и на федеральном, и на кан- тональном уровнях, но в кантонах существуют ее специфические формы. Например, в трех кантонах действуют ландсгемайнде – общий сход всех избирателей кантона (Гларус, оба полукантона Ундервальдена и оба полукантона Аппенцелль).

ВГермании конституционное право на самоорганизацию га- рантировано ст. 28 Основного закона 1949 г. Это право должно быть реализовано при соблюдении некоторых условий, а имен- но – конституционный строй земель должен соответствовать ос- новным принципам республиканского, демократического и со- циального правового государства. В землях, округах и общинах народ должен иметь представительство, созданное всеобщими, прямыми, свободными, равными и тайными выборами. Другими

829

словами, в землях должна существовать многопартийность, быть реализовано право на оппозицию и должны быть выполнены дру- гие условия, установленные федеральной конституцией. Земли, кроме того, по собственной инициативе ввели в свой правопоря- док некоторые элементы непосредственной демократии и орга- низовали собственные конституционные суды.

Федеральный уровень государственной власти также подвер- жен влиянию требований формы территориальной организации. Конституция страны может быть изменена лишь с участием субъ- ектов федерации (см. ниже), и если определенная часть субъектов (пересмотр часто требует согласия квалифицированного боль- шинства субъектов для принятия поправок) одобрит предложе- ния об изменении Основного закона.

Структура парламента федеративного государства всегда пре- дусматривает существование верхней (второй) палаты с четко обозначенной целью – представительство субъектов федерации. Такими палатами является Сенат в США, Федеральный сенат – в Бразилии, Бундесрат в ФРГ, Совет кантонов – в Швейцарии.

7. Гарантии целостности зарубежных федераций

Такие гарантии всегда устанавливаются в зарубежном конститу- ционном законодательстве. Эти гарантии весьма разнообразны

иимеют различное назначение. Прежде всего, ни в одной федера- ции не провозглашено право на сецессию, т.е. на выход из соста- ва федерации. О необходимости непротиворечия законодатель- ства субъектов законодательству федерации, в том числе о таком же непротиворечии конституций субъектов, уже говорилось.

Незыблемость федеративной формы территориального устройства иногда специально подчеркивается в национальной конституции. Об этом недвусмысленно говорит Основной закон ФРГ, абз. 3 ст. 79 которого не допускает изменения Конституции, затрагивающего разделение федерации на земли, принципы участия земель в законодательстве или нормы об основных правах

исвободах. Примерно в таком же духе высказывается и швейцар- ская Конституция 1999 г., поскольку согласно ст. 52 Конфедерация защищает конституционный правопорядок кантонов и вмешива- ется в том случае, когда правопорядок нарушен или находится

830

под угрозой в кантоне и последний не в состоянии его сохранить сам или с помощью других кантонов. Следующая ст. 53 говорит о защите самого факта существования и статуса кантонов, а также их территорий. Согласно этой норме можно изменить число кан- тонов или их статус путем голосования избирательного корпуса и соответствующих кантонов, но нигде в Основном законе не го- ворится о возможности упразднения федеративной формы тер- риториального устройства страны.

Устойчивость зарубежных федераций обеспечивается и прак- тически всегда существующими возможностями участия субъек- тов в федеральных делах. Предоставляя такие возможности, фе- дерация смягчает отношения центра и субъектов. Наиболее важ- ной гарантией такого рода является влияние на законодательную власть, т.е. субъекты имеют возможность участвовать в принятии законов на федеральном уровне и, таким образом, оказывать воз- действие на общефедеральные дела. Такое участие обеспечивает- ся наличием второй (верхней) палаты парламента, в разных стра- нах имеющей различные названия, но одну и ту же цель. Можно сказать, что бикамерализм – необходимый элемент федеративной формы территориальной организации. Любой федеральный за- кон должен получить одобрение представителей всего населения (нижняя палата), а также одобрение представителей субъектов федерации (верхняя палата). О некоторых особенностях в эволю- ции структуры зарубежных парламентов говорилось в гл. VIII.

Представительство субъектов в верхней палате парламента может отличаться своей численностью в разных федерациях. Оно может быть равным от каждого субъекта, независимо от числен- ности его населения. Например, в Сенат США входит по два пред- ставителя от штата – от Аляски с населением около 407 тыс. че- ловек, и Калифорнии с 22 млн человек. Такое представительство является результатом компромисса между наиболее и наименее населенными штатами, достигнутого на Филадельфийском кон- грессе в 1787 г. при выработке конституции. Аналогичная систе- ма сложилась исторически и в Швейцарии, первая Конституция (1848 г.) предусмотрела представительство двух членов от кантона в Совете кантонов или по одному от полукантона. Традиция была сохранена в Конституциях 1874 г., и 1999 г. (ст. 150). В Австралии Сенат включает по 12 представителей от каждого штата,

831

вБразилии – по 3 сенатора от каждого штата и федерального округа.

При формировании Бундесрата в ФРГ установлен принцип неравного представительства от субъектов – от земель. Всего в па- лату входит 69 членов от 16 земель. Каждая земля имеет право на представительство в три мандата, но земли с населением более 2 млн жителей имеют четыре мандата, с населением свыше ше- сти миллионов жителей – пять, с населением более семи миллио- нов – шесть мандатов (ст. 51 Основного закона ФРГ 1949 г.). Кроме того, члены Бундесрата не являются избранными населением ли- цами; они назначаются и отзываются правительствами земель. Такой порядок формирования верхней палаты – дань германской традиции; Бундесрат (Союзный совет) по Конституции 1871 г. формировался именно таким образом, как и Рейхсрат – на основе Веймарской конституции 1919 г.

ВКанаде Сенат формируется на основе пяти провинций или их территориального расположения. Две из них (Онтарио и Квебек) представлены 24 сенаторами каждая (на территории этих частей страны проживает 2/3 всего населения), Приморские провинции (всего три – Новая Шотландия, Нью-Брансуик, Остров Принца Эдуарда) – также 24 сенаторами; такое же представи- тельство имеют Западные провинции – Манитоба, Британская Колумбия, Саскачеван и Альберта. Ньюфаунленд, преобразо- ванный в провинцию в 1942 г., обладает правом на шесть мест

вверхней палате. Названное неравенство представительства усугу- бляется порядком получения сенаторами мест в палате. Они на- значаются генерал-губернатором (представляющим английского монарха) по предложению премьер-министра Канады и занима- ют свои должности до достижения 75 лет. Ряд провинций Канады не раз пытался опротестовывать такой порядок формирования верхней палаты парламента.

Согласно Конституции Бельгии 1993 г. (ст. 67) из 71 сенатора 25 избираются нидерландской избирательной коллегией, 15 – французской избирательной коллегией, 10 – советом фламандско- го сообщества из своего состава, еще 10 – советом французского сообщества из своего состава, один – советом германоязычного со- общества из своего состава. Еще 6 сенаторов назначаются уже на- значенными фламандскими сенаторами и 4 – уже назначенными

832

французскими сенаторами для того, чтобы обеспечить «равнове- сие» языковых групп в палате.

Вдействительности реальное участие субъектов федерации

взаконодательной деятельности федерации зависит от полно- мочий Второй палаты парламента. Равноправный бикамерализм существует в США, в которых Сенат даже обладает дополнитель- ными полномочиями по отношению к палате представителей (ратификация международных договоров большинством в 2/3 го- лосов, утверждение предложенных президентом кандидатур фе- деральных чиновников, в частности, судей и послов, министров). В Швейцарии Вторая палата – совет кантонов – равноправна

сНациональным советом.

Напротив, германский бикамерализм нельзя назвать равно- правным. Бундесрат обладает правом окончательного вето в зако- нодательной области только в случаях, указанных в Основном за- коне 1949 г. (главным образом в отношении законов о финансовых и административных отношениях между федерацией и землями, число которых, впрочем, достигает почти половины всех актов, принимаемых парламентом). На практике, однако, расхождения между палатами парламента сглаживаются деятельностью со- гласительной комиссии, включающей по одному представителю от каждой земли и 11 депутатов.

Что же касается бельгийского бикамерализма, то он также является неравноправным, поскольку во втором чтении Палата представителей «высказывается окончательно, либо принимая, либо полностью или частично отклоняя поправки, принятые Сенатом» (последний абзац ст. 78 Конституции 1993 г.). В то же время на основании ст. 77 Конституции обе палаты парламента равноправны в принятии десяти категорий законов, в частности, в пересмотре Конституции и в вопросах, касающихся компетен- ции и организации субъектов бельгийской федерации.

Еще одной гарантией сохранения целостности федерации является существующее в некоторых из них участие субъек- тов в федеральной исполнительной власти; такая возможность «поднимает» субъекты на федеральный уровень, смягчает, если не устраняет, различного рода недовольства, трения, возникаю- щие по отношению к центральной власти. Участие может осу- ществляться несколькими способами. Например, в Швейцарии

833

члены правительства должны быть назначены обеими палатами Федерального собрания, т.е. и представителями субъектов, засе- дающих в совете кантонов. В ФРГ Федеральный президент изби- рается Федеральным собранием, включающим помимо членов Бундестага, равное число представителей земель в соответствии с пропорциональным представительством от каждого из ландта- гов земель.

Наиболее часто участие субъектов федерации осуществляется путем их представительства в правительстве вне каких-либо кон- ституционных предписаний. Это утверждение можно проиллю- стрировать на примере Канады. В этой стране на основе консти- туционного обычая каждая провинция представлена в федераль- ном правительстве, по меньшей мере, одним членом. При этом учитываются такие факторы, как численность населения провин- ции и особенности политической ситуации в стране. Так, мини- стром юстиции Канады всегда является представитель от Квебека, поскольку эта провинции имеет сильно отличающиеся от других провинций нормы гражданского права. В Швейцарии и Бельгии наблюдается такая же картина. В этих странах при формирова- нии центрального правительства учитываются особенности кан- тонов и разнообразие лингвистических сообществ. В частности, этот фактор закреплен в Конституции Бельгии 1993 г., ст. 99 кото- рой установила, что за возможным исключением должности пре- мьер-министра, совет министров состоит в равном числе из ми- нистров, говорящих на французском языке, и министров, говоря- щих на нидерландском языке.

В ФРГ существует многолетняя практика, когда Федеральный канцлер несколько раз в год приглашает руководителей земель для обсуждения наиболее важных вопросов экономического и со- циального характера. Правовой основой таких встреч является одна из статей внутреннего регламента Федерального правитель- ства 1951 г.

Как бы то ни было, но посредством указанных возможностей участия в федеральной исполнительной власти субъектам предо- ставляется гарантия уважения их автономности и приобщенно- сти к общегосударственным делам.

Еще одним способом сохранения целостности федера- ции является участие субъектов в пересмотре федеральной

834