Экзамен зачет учебный год 2023 / Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть by Маклаков В.В. (z-lib.org)

Указанный признак является чрезвычайно важным, и он сразу позволяет узнать федеративное государство, но этого признака для узнавания формы организации недостаточно. Мы уже говорили, что врегионализированных унитарных государствах регионы также обладают компетенцией, зафиксированной в конституции, правда, эта компетенция по характеру регулирования гораздо «мельче»; она содержит вопросы, часто несопоставимые с компетенцией субъектов федерации. Чтобы убедиться в этом, достаточно срав- нить, например, компетенцию автономных сообществ в Испании и земель в ФРГ. Важнейшим же признаком, позволяющим отли- чить субъекты федерации от автономных образований в децентра- лизованных унитарных государствах является право самих субъек- тов на самоорганизацию, т.е. на право определять структуру всех своих органов государственной власти и право на порядок реали- зации предоставленной им компетенции. В децентрализованных унитарных государствах решение этих вопросов подлежат утверж- дению центральных органов власти, о чем уже говорилось.

Из других юридических признаков федерации можно назвать нередкое обладание субъектами своей конституцией и граждан- ством. Из этого правила есть, однако, исключения. Например, в Индии у штатов нет своих конституций (исключение составляет штат Джамму и Кашмир) и своего гражданства.

Более того, субъекты федерации содержат некоторые при- знаки государства. Они обладают автономией: они вырабатывают свои конституции, принимают свои законы (т.е. имеют автоном- ную законодательную власть), их исполняют, имеют главу своего образования (губернатора и др.); у субъектов нередко учреждает- ся собственная судебная система.

В то же время нельзя не заметить, что автономия субъектов существует на основании федеральных правовых норм, а имен- но – на основании федеральной конституции, подобно тому как местные органы власти в унитарном государстве получают полно- мочия на основе общегосударственного права. Конфликты меж- ду федерацией и ее субъектами всегда разрешаются судебными органами федерации. Сам субъект федерации, таким образом, не может устанавливать свою компетенцию. Она является про- изводной от национальной компетенции, и, следовательно, субъ- екты федерации не являются суверенными единицами. И если

815

признать, что наличие суверенитета является непременным при- знаком государства, то субъекты не могут считаться таковыми.

Как уже говорилось, субъекты федерации зачастую имеет свои конституции, но федеральная конституция определяет гра- ницы их регулирования и содержит некоторые запрещения, тре- буя соблюдения ряда важных принципов. Так, ст. 28 Основного закона ФРГ 1949 г. устанавливает: «Конституционный строй зе- мель должен соответствовать основным принципам республикан- ского, демократического и социального правового государства». Эта же статья добавляет: «Федерация гарантирует соответствие конституционного строя земель основным правам». В США со- гласно разд. 4 ст. IV Конституции 1787 г. все штаты должны иметь республиканскую форму правления, а также в штатах должны применяться права и свободы граждан, гарантированные нацио- нальной конституцией. Конституция Швейцарии 1999 г. (ст. 51) установила: «Конституции кантонов должны быть гарантированы Конфедерацией. Такая гарантия предоставляется, если конститу- ции не противоречат федеральному праву».

Кроме того, законы субъектов федерации должны соответ- ствовать не только своим собственным конституциям, но также и федеральной конституции. Этот принцип также закрепля- ется в федеральной конституции (согласно ст. 49 Конституции Швейцарии 1999 г. федеральное право обладает приматом по от- ношению к кантональному праву, если последнее ему противо- речит; в ст. 31 Основного закона ФРГ указано, что федеральное право имеет преимущество перед правом земель; и т.д.).

2. Происхождение и назначение федеративной формы территориальной организации

В настоящее время в мире около 20 федераций; федерациями являются наиболее крупные государства современного мира – Россия, Австралия, Аргентина, Бразилия, Германия, Индия, Канада, Мексика, Нигерия, США. Только Китай составляет исклю- чение. Средние по размерам государства также избрали федера- тивную форму территориальной организации: Австрия, Бельгия (с 1993 г.), Швейцария, Малайзия, Венесуэла, Объединенные Арабские Эмираты. Распространение федераций было

816

предсказано Ж.-П. Прудоном (1809–1865) в работе «О федератив- ном принципе и необходимости восстановления революционной партии». Развитию федералистских идей сильно способствовали мыслители, исповедовавшие анархические взгляды (М.А. Бакунин (1814–1876), П.А. Кропоткин (1842–1921)), которые считали феде- рацию формой реализации их взглядов и способом разрушения унитарного государства – «монстра, подавлявшего свободу» 265.

По способу образования отечественная правовая литература подразделяет федеративные государства на договорные и консти- туционные. За рубежом более распространенной является другая классификация: федерации делятся на образования по ассоциа- ции, т.е. в результате образования союза, и на федерации по диссо- циации, т.е. по разделению, когда унитарное государство преобра- зуется в федеративное. Отечественные и зарубежные названия спо- собов образования в целом по существу соответствуют друг другу, только в первых обращается внимание на юридическую закреплен- ность образования федерации, а во вторых – на способ их создания.

Договорные или ассоциативные федерации образуются в ре- зультате объединения независимых унитарных государств или присоединения новых территорий, которые передают новому го- сударственному образованию свой суверенитет, частично – свою компетенцию, свою государственную структуру. В основе таких федераций лежит принцип интеграции. Такие федерации об- разуются как бы «снизу». Государства преобразуются в субъекты федерации, а если были присоединены какие-либо территории, то им также придается статус субъектов. В качестве примеров мо- гут быть названы США, Швейцария и Германия.

Хронологически первой была федерация США, созданная

врезультате преобразования из Конфедерации, образованной

в1776 г. 13 штатами – бывшими британскими колониями, став- шими суверенными. Конвент, заседавший в Филадельфии в мае 1787 г., выработал конституцию, закрепившую федеративную форму территориального устройства.

Швейцарская конфедерация была основана в 1291 г. Пактом о союзе, заключенным тремя небольшими горными кантонами

817

Унтервальден, Ури и Швиц. Этот союз был усилен еще одним пак- том в 1315 г., к которому постепенно стали присоединяться другие кантоны (сначала 8, затем 13ивнастоящее время 26). Конфедерация была преобразована в 1848 г. в федеративное государство, не изме- нив при этом первоначального своего названия Конфедерации.

Германская империя (Рейх), созданная в 1871 г. в качестве феде- ративного государства, была образована по инициативе Пруссии путем объединения других княжеств и королевств, до этого вхо- дивших в Конфедерацию Северной Германии (объединение в эту конфедерацию произошло в 1866 г.).

Конституционные федерации (ассоциативные федерации) – государства, образованные как бы «сверху», путем разъединения унитарного государства и радикального преобразования его орга- низации. Местные или региональные территориальные единицы в результате получают более высокий статус. Новое территори- альное деление получает свое закрепление в конституции страны. Наиболее часто такие преобразования происходят в результате давления этнических или лингвистических меньшинств, прожи- вающих на территории преобразуемого государства. Так, в 1918 г. Австрия стала федеративным государством после распада АвстроВенгерской империи. Наиболее выразительный случай проис- хождения такой федерации произошел в наши дни. Бельгия, уни- тарное государство в соответствии с предписаниями Конституции 1831 г., в 70-х гг. XX в. сначала стала регионализированным уни- тарным государством, а в результате конституционной реформы 1993 г. – федеративным государством. Преобразование произо- шло в результате противоречий населяющих Бельгию фламанд- цев, говорящих на нидерландском языке, и валлонов, для которых родным является французский язык.

В этом месте параграфа нельзя не упомянуть и о том, что на- ряду с образованием федерации путем ассоциации в истории, и притом совсем в недавней, известны многочисленные случаи распада федераций на отдельные государства. Федерация Великой Колумбии (в нее входили Колумбия, Венесуэла и Эквадор), осно- ванная Симоном Боливаром (1783–1830), прекратила свое сущест- вование в 1830 г. Объединенная Арабская Республика, объединив- шая в 1958 г. Сирию, Египет и Йемен, также распалась в 1961 г. Южноафриканский Союз в 1961 г. преобразовался в унитарную

818

Южноафриканскую Республику. Камерун (включавший два субъ- екта – Восточный иЗападный Камерун) в 1972 г. также стал унитар- ным государством. Германия между 1933 и 1945 г. была государст- вом с такой же формой территориальной организации. Наиболее впечатляющим стал распад федеративного СССР в 1992 г.

Вопрос о назначении федеративного территориального устройства весьма актуален. Спрашивается, зачем столь высокая степень децентрализации в государстве? Очевидно, унитарное государство представляется более сплоченным, позволяющим упростить административное управление, обеспечить коорди- нацию действий государственной власти. При такой организа- ции сильно облегчается управление иностранными делами, во- оруженными силами, таможнями, транспортом и т.д. Унитарное государство обеспечивает единый внутренний рынок, облегчает товарный обмен и способствует экономическому развитию. Для того чтобы образовать федеративное государство, необходим ряд существенных причин для такого уровня децентрализации, кото- рый не может быть достигнут в унитарном государстве. Можно указать на две основные причины, хотя обе они могут взаимодей- ствовать и дополнять друг друга.

Прежде всего, в основе образования лежат исторические осо- бенности. Например, в США после войны за независимость об- разование федерации в 1787 г. было наиболее приемлемым ре- шением для колонистов, живших в английских колониях и об- ладавших различными этническими, лингвистическими и куль- турными признаками. Создание федерации в ФРГ объясняется также причинами исторического свойства: западные союзники – победители во Второй мировой войне – не желали образования сильного унитарного государства, помня печальные последствия государственной централизации при фашизме.

Вторая причина, более заметная – учет национальных, этни- ческих, культурных, расовых, религиозных особенностей прожи- вающего в стране населения. Каждая группа имеет свою историю, она желает подтверждения своей оригинальности, самобытности, которой не обладают другие группы населения. Федерализм по- зволяет этим группам самоуправляться; субъекты федерации не теряют при этом своей специфичности. В качестве примеров таких федераций можно указать на Индию, в которой учтены

819

лингвистические особенности субъектов федерации, и Бельгию,

окоторой уже говорилось.

Вто же время остается совершенно неясным вопрос о чис- ленности такого обособленного населения в конкретном субъ- екте, о его процентном соотношении со всем населением. Если такие обособленные группы составляют небольшой процент, то может возникнуть вопрос о дискриминационном отношении к остальным жителям, в общей массе составляющей подавляю- щее большинство.

3. Распределение компетенции между федерацией и ее субъектами

Как уже говорилось, обязательным признаком федеративной формы территориальной организации является распределение компетенции по вертикали. Часть компетенции остается у фе- дерации, а другая – передается ее субъектам. Федеративное госу- дарство никогда не сосредотачивает в своих руках всей полноты власти. Распределение компетенции ведет к установлению двух правовых систем – федеральной и субъектов, и граждане долж- ны подчиняться правовым нормам, принимаемым федерацией и ее субъектами. Немаловажно и то обстоятельство, что в рамках компетенции субъектов одни и те же вопросы могут регулиро- ваться по-разному, особенно если субъекты федерации имеют широкие полномочия. Например, в США в некоторых штатах введена смертная казнь за определенные составы преступлений, установлена возможность эфтаназии, выпускники университетов получают неединообразные дипломы. Другими словами, могут возникать большие расхождения в правовом положении граж- дан, проживающих в различных субъектах.

Способы распределения компетенции между федерацией и субъектами могут быть различными и основываться на разных принципах. Наиболее часто федеральная конституция перечис- ляет компетенцию федерации, оставляя остальные вопросы на ус- мотрение субъектов. В таком случае компетенция субъектов назы- вается остаточной. Такое распределение, например, содержится в Конституции США 1787 г. Иногда в конституциях указывается перечень вопросов, относимых к ведению федерации и к ведению

820

субъектов. Такое распределение содержится в Конституции Индии 1950 г. (Приложение седьмое) и Конституции Канады (точнее в одном из ее актов – в Конституционном акте 1867 г. – ст. 91 и 92). Такое размежевание более благоприятно для феде- рации, поскольку оно предоставляет ей некоторые возможности

врезультате происходящей экономической и политической эво- люции, которую нельзя или трудно было учесть при выработке национального Основного закона. В результате эволюции возни- кают новые сферы регулирования, не упомянутые в конституции, которые автоматически «забирает» в свое ведение федерация. Кроме того, использование своей компетенции субъектами зави- сит от ее закрепленности в их конституциях.

Восновных законах нередко приводится так называемая кон- курирующая компетенция: некоторые области открыты для регу- лирования как федерацией, как и ее субъектами. Правда, всегда устанавливается, что государство имеет приоритет в использо- вании вопросов, содержащихся в перечне такой компетенции. Такая компетенция предусмотрена в Основном законе ФРГ 1949 г.,

вКонституции Индии 1950 г.

Наконец, можно указать на существование дополнительной компетенции, которую осуществляют субъекты федерации при применении федеральных законов. Государство устанавливает об- щие принципы, оставляя субъектам право регулировать эти об- ласти в деталях. В качестве примера укажем на ст. 75 Основного закона ФРГ 1949 г., в соответствии с которой федерация имеет право издавать рамочные предписания по значительному кругу вопросов (правовое положение лиц, состоящих на публичной службе земель, общин и других корпораций публичного права; общие принципы высшего образования; общее положение печа- ти и кино; охота, охрана природы и забота о ландшафтах; распре- деление земли, пространственная организация и водный режим; регистрация населения и выдача удостоверений личности, охра- на немецкого культурного наследия от вывоза за границу). В на- званной статье уточняется, что если федерация издает рамочные предписания, то земли обязаны издать в течение установленно- го законом времени свои законы. Такого же принципа придер- живается Конституция Австрии 1920 г. (ст. 14-а), устанавливаю- щая распределение компетенции в области профессионального

821

образования в сельском и лесном хозяйстве, – Федерация вводит общие принципы, а к компетенции земель отнесено издание кон- кретизирующих законов и исполнительная деятельность.

Если посмотреть на материальное распределение компетен- ции между федерацией и ее субъектами, то можно назвать неко- торые тенденции такого размежевания. В основе распределения обычно лежит принцип субсидиарности, т.е. учета эффектив- ности применения возможностей федерации и ее субъектов 266. Учитываются также и другие факторы. Например, чаще всего в ведение федерации передаются сферы, которые объединя- ют субъекты вокруг центра. Такими очевидными областями яв- ляются, в первую очередь, финансовая система страны, выпуск денежных знаков, регулирование системы телекоммуникаций, связи, национального железнодорожного и другого транспорта. В ведении федерации почти всегда находятся иностранные дела, участие в международных организациях, всегда – национальная оборона, вооруженные силы, организация внутреннего рынка, международная торговля и ряд других вопросов, далеко не всегда совпадающих в конституциях различных зарубежных федераций.

Скажем несколько слов об иностранных делах – непременной сфере забот любой федерации. Ведение таких дел – один из приз- наков реализации государственного суверенитета. Субъекты не уполномочиваются заключать международные договоры, вступать в международные правительственные организации, по- сылать своих представителей в иностранные государства для представительства своей страны. Правда, из этого правила есть небольшие исключения. Например, согласно ст. 56 Конституции

266Этот принцип юридически не закрепляется в зарубежных федеративных конституциях, но фактически применяется. По аналогии можно указать на расшифровку этого принципа при распределении компетенции между Европейским союзом и его госу- дарствами-членами. Статья 5 Договора об учреждении Европейского сообщества, измененного Амстердамским договором, устанавливала: «В областях, которые не относятся к его исключительной компетенции, Сообщество вмешивается в соответствии с принципом субсидиарности только когда и поскольку предполагаемые цели не могут быть реализованы достаточным образом государствами-членами и могут, следовательно, вследствие их масштабов или результатов предполагаемых действий быть успешно осуществлены на уровне Сообщества» (Конституции зарубежных государств. 5-е изд. М.: Волтерс Клувер, 2006. С. 280). Этот же принцип закреплен и в Лиссабонском договоре 2007 г., точнее, в Договоре о Европейском союзе (ст. 5).

822

1999 г. Швейцарии ее кантоны могут заключать договоры с ино- странными государствами в областях, относящихся к их полномо- чиям. При этом существует очень серьезное ограничение такого поведения кантонов: договоры не могут противоречить ни праву, ни интересам Конфедерации, ни праву других кантонов. До за- ключения какого-либо договора кантоны должны проинформи- ровать об этом Конфедерацию.

Конституции латиноамериканских государств в абсолютной форме запрещают своим субъектам делать что-либо подобное. Напротив, в Западной Европе, как уже говорилось, на эту про- блему смотрят иначе. Основной закон ФРГ в п. 3 ст. 32 разрешил землям в той мере, в какой они обладают законодательной ком- петенцией, с согласия федерального правительства заключать до- говоры с иностранными государствами.

Приведем еще несколько примеров такого же рода. До рас- пада СССР Украина и Белоруссия имели свое представительст- во в ООН и обладали всеми правами членов этой организации. Провинция Канады – франкоговорящий Квебек – имеет свое представительство во Франции.

По общему правилу субъекты обладают обширными правами по сбору налогов и в сферах частного права (семейное, банков- ское, торговое право, страхование). Часто у субъектов федерации есть своя собственная судебная система.

4. Эволюция зарубежных федераций

Эволюция зарубежных федераций, по общему правилу, про- исходит в направлении усиления федеративного государства в ущерб интересам его субъектов. Основной причиной такой эволюции являются экономические факторы, поскольку проис- ходит непрерывный процесс интеграции народного хозяйства. Федерация обладает несравненно бóльшими возможностями для организации экономического пространства, как и возмож- ностями в привлечении ресурсов (фискальная политика и др.); распределяя средства, федерация увеличивает свое влияние. Другими словами, в руках федерального государства существу- ют возможности для разрешения экономических и социальных проблем в современных условиях. Такая эволюция получает

823

закрепление в конституционном законодательстве (например, в Основном законе ФРГ 1949 г.).

Некоторую роль в усилении централизации играют и по- литические партии, которые главным образом организуются на федеральном уровне и своей деятельностью способствуют объ- единению страны в единую организацию. Политические деятели уровня субъектов федерации чаще всего привязывают свои про- граммы и свою деятельность к федеральному уровню и часто рас- сматривают получаемый им в результате выборов мандат лишь

вкачестве трамплина к продвижению на уровень федерации 267.

Вто же время имеется и другая тенденция, порождаемая иными, чем экономические, причинами. Таковой является суще- ствующее в некоторых федеративных государствах стремление к сепаратизму, отделению. Лучшим примером в этом отношении может служить Канада, в которой провинция Квебек с франко- говорящим населением дважды предпринимала попытки циви- лизованного «развода» с остальной Канадой. На референдуме 20 мая 1980 г. большинство квебекцев (59,5%) отказало правитель- ству Рене Левека в мандате на переговоры с центральным прави- тельством о реформе канадской федерации с целью превращения Квебека в суверенное государство, экономически ассоциирован- ное с остальной Канадой. На референдуме 30 октября 1995 г. (уча- стие около 93%) 50,6% высказалось против вынесенного на голосо- вание предложения: «Квебек становится суверенным после того, как Канаде будет в категорической форме предложено новое эко- номическое и политическое партнерство». После референдума канадское правительство выработало новую стратегию по отно- шению к Квебеку. Так, оно решило удовлетворить некоторые тре- бования провинции (в частности, признать за Квебеком особый статус и ограничить федеральное вмешательство в дела провин- ции) и в то же время стало предпринимать юридические меры по ограничению процедуры, ведущей к отделению от Канады.

Вэтом параграфе нелишне будет сказать и о том, что тен- денция к сепаратизму наблюдается и в унитарных государствах. Например, в Испании в Стране Басков шла многолетняя война

267 Chantebout B. Droit constitutionnel. 28-e éd. P., 2011. P. 68.

824