Экзамен зачет учебный год 2023 / Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть by Маклаков В.В. (z-lib.org)

Унитарные государства не обязательно должны быть предель- но централизованными, с единой системой власти, строгой ие- рархией государственного аппарата и отсутствием какой-либо самостоятельности на местах. За рубежом принято различать два основных способа, оказывающих влияние на централизацию уни- тарного государства – деконцентрация и децентрализация.

Деконцентрация (от лат. «dе» – отдаление, отмена, движение вниз + concentrario – в свою очередь от con + centrum – центр, не- подвижная ножка циркуля; от фр. déconcentration – рассредото- чение) – один из способов административной организации уни- тарного государства путем передачи центром полномочий своим агентам в территориальных единицах. Деконцентрация служит скорее техническим, чем политическим целям и осуществляется для приближения руководства к местам с тем, чтобы полнее учи- тывать местные потребности, особенности, далеко не всегда види- мые из центра. Деконцентрация состоит в назначении централь- ной властью своих представителей в конкретные территориальные единицы; эти представители, как правило, руководят государст- венными службами, подчиненными центральному правительст- ву. Они осуществляют волю центра и не обладают какими-либо самостоятельными политическими функциями. Деконцентрация не изменяет отношений центра и территориальных единиц госу- дарства. Наиболее известным примером деконцентрации явля- ется передача французским правительством своих полномочий префектам в департаментах и регионах страны.

Децентрализация (англ. эквивалент – local government или self government) означает передачу властных полномочий из центра на более низкие уровни управления, признание права принимать решения органами власти территориальных единиц, т.е. предо- ставление некоторого самоуправления. Эти органы отделены от органов государства и имеют свои географически очерченные границы. Другими словами, унитарные государства могут быть централизованными и децентрализованными. Если в первых все правовые нормы принимаются общегосударственными органами власти, называемыми также центральными, то в децентрализо- ванных государствах места обладают некоторой автономией.

Децентрализация тесно связана с фактором демократиза- ции государства. Редко случается, что на его территории может

805

проживать однородное население, т.е. население, принадлежа- щее к одной национальности, использующее один язык, испове- дующее одну религию и т.д. Другими словами, почти всегда на- ходятся группы меньшинств, отличающиеся рядом особенностей от основной массы населения и численно меньших по отноше- нию к этой основной массе. Меньшинства стремятся сохранить свою самобытность. Существование меньшинств ставит проблему их защиты, гарантирования прав и свобод и самостоятельного са- моуправления. В централизованном государстве будут издаваться правовые нормы, далеко не всегда удовлетворяющие названные группы населения. В децентрализованном государстве, напротив, издаваемые на местах правовые нормы непосредственно или опос- редствованно направлены на удовлетворение нужд меньшинств. Другими словами, речь идет о создании автономных образований.

2. Автономия в зарубежных странах

Образование автономий по общему правилу имеет под собой ве- ские основания и направлено на обеспечение внутренней устой- чивости унитарного государства. Предоставляя некоторую свобо- ду, и притом бóльшую, чем другим территориальным единицам, в деятельности отдельным частям своей территории вследствие различных причин, государство нивелирует, смягчает, устраняет возможные недовольства, «развязывает руки» автономиям для учета их особенностей специфического характера.

Автономия может пониматься, по меньшей мере, в двух значе- ниях. Прежде всего, в широком смысле слова автономия – это спо- собность относительно самостоятельного функционирования како- го-либо субъекта в государстве, в том числе в унитарном государ- стве, и она характеризует отношения между центральными имест- ными (периферийными) органами власти по поводу распределе- ния компетенции. Можно сказать, что местные территориальные единицы в унитарном государстве также обладают автономией.

Второе понятие автономии – организация специальных тер- риториальных единиц в унитарном государстве. Такая автономия известна трех видов – административно-территориальная, наци- онально-территориальная и национально-культурная. Указанные виды включают отличия по существу, в основе которых лежат

806

различия по основанию образования и по степени самостоятель- ности субъектов автономии.

Административно-территориальная автономия обычно уста- навливается простым законом; она не упоминается в Основном законе, т.е. она не конституционализирована. Такая форма автоно- мии создается для удовлетворения каких-либо потребностей госу- дарства или вследствие исторических и иных особенностей данной территории. Органы автономных единиц в рамках предоставлен- ных полномочий сами вырабатывают собственные решения. Для контроля за деятельностью органов автономной единицы устанав- ливается административный надзор или административная опека.

Национально-территориальная автономия может включать различного рода территориальные образования (уезды, комму- ны, области и др.) и создается для учета интересов национальных, этнических групп населения. В рамках такой автономии должны учитываться, сохраняться и получать развитие культурные, язы- ковые и другие особенности этого населения. Предоставляя этим группам возможности для самоуправления, унитарное государст- во решает перечисленные проблемы. С некоторой долей услов- ности национально-территориальную автономию можно подраз- делить на государственную и административную.

Первая из названных форм представляет достаточно высокий уровень самоуправления. Здесь нельзя не упомянуть о том, что в определенном смысле можно говорить о субъектах ряда федера- ций как о государственно-национальной автономии. В унитарном же государстве в национально-территориальных автономиях не- редко наличествуют некоторые признаки государства (свой пар- ламент, право законодательствования, свое правительство, ино- гда свое гражданство). Так, в Италии пять областей – Сицилия, Сардиния, Трентино-Альто Адидже, Фриули-Венеция Джулия, Валле-д’Аоста – имеют особый статус, поскольку на их террито- рии проживают этнические меньшинства (о регионализирован- ных унитарных государствах см. ниже). В Финляндии согласно § 120 Конституции 1999 г. провинция Аландские острова имеет автономию в соответствии с Законом «Об автономии Аландских островов». Этот закон, принятый в 1951 г., определил особый статус этой провинции. В частности, ее границы не могут быть изменены без согласия ее парламента, избираемого населением

807

островов. Губернатор – представитель центральной власти, – на- значаемый президентом Финляндии, – должен быть «приемлем» для местного населения; для его назначения требуется согласие председателя аландского парламента. На островах имеется свое гражданство и свой государственный язык (шведский).

Административная форма национально-территориальной автономии характеризуется существенно меньшими полномочи- ями, чем государственная национально-территориальная автоно- мия. Статус такой формы сильно схож с положением обычных территориальных единиц унитарного государства; разница состо- ит лишь в несколько большем объеме предоставляемых полно- мочий для сохранения национальной самобытности населения. Примером может служить такая автономия в Китае; она полу- чила закрепление в Конституции 1982 г. Компактно проживаю- щие уйгуры, тибетцы, чжуаны, хуэй, маньчжуры, монголы и др. имеют право образовывать три вида автономных образований: автономный район, автономный округ и автономный уезд. В на- стоящее время в Китае насчитывается пять автономных районов, 30 автономных округов и 124 автономных уезда.

Национально-культурная автономия состоит в том, что нацио- нальным меньшинствам, рассеянным или не живущим компак- тно, предоставляются права и свободы в отношении пользования своей культурой, языком, религией, ведения своего образа жизни

идр. Такая форма автономия широко используется в Европе; она регулируется рядом актов Совета Европы. Так, Европейская хар- тия о региональных языках и языках меньшинств 1992 г. в ст. 12 предусмотрела возможности для культурной деятельности и су- ществования культурных учреждений, в частности, библиотек, видеотек, культурных центров, музеев, архивов, академий, театров

икинотеатров, а также литературных произведений и кинемато- графической продукции, народного творчества, фестивалей, про- мыслов, в том числе с использованием новейшей технологии 263. Государства – участники этой хартии обязались на тех террито-

риях, где используются такие языки, и в пределах компетенции, полномочий или роли государственных органов власти, поощрять

808

возможности самовыражения и поддерживать инициативы, отно- сящиеся к региональным языкам или языкам меньшинств, а также содействовать различным возможностям доступа кпроизведениям на этих языках, а также предпринимать многие другие меры. Еще одним актом, регулирующим эти отношения, является Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств 1995 г. 264

3. Регионализированные унитарные государства

Термин произошел от лат. regio – страна, область, округ, страна света. Эти государства можно также назвать сильно децентрали- зованными унитарными государствами. Они появились только после Второй мировой войны. Таких государств в настоящее вре- мя несколько; все они находятся в Европе и в определенной мере представляют переходную форму между классическими унитар- ными государствами и федеративным государством. Можно даже сказать, что такие государства в определенной мере можно рас- сматривать в качестве новой территориальной организации.

Италия была первой страной, учредившей такую новую фор- му организации территории. За ней последовали Португалия

иИспания; Бельгия, образовавшая в 70-е годы регионы, преоб- разовалась после принятия Конституции 1993 г. в федеративное государство, сохранив и региональную структуру. После утверж- дения в 1997 г. на референдуме (он проводился в Шотландии

иУэльсе) законов о расширении самостоятельности Шотландии

иоб автономии Уэльса (в меньшей мере) также можно говорить

ио регионализации Великобритании.

Регионализм – это система политической и административ- ной децентрализации, предоставляющей каким-либо частям го- сударства с некоторым географическим, историческим, энтогра- фическим или экономическим единством более или менее зна- чительную независимость по отношению к центральной власти.

Нельзя не упомянуть о том, что в настоящее время идея раз- вития регионализма стоит на повестке дня развития мирового со- общества. В частности, Совет Европы всячески будирует эту идею

809

ио регионах упоминается в Европейской хартии о местном само- управлении 1985 г. В рамках Европейского союза Европейский пар- ламент принял в1988 г. Хартию орегионализации, которая опреде- лила регионы, как единицы, обладающие историческим, географи- ческим, культурным и т.д. родством; в этих регионах за населением признается право на образование территориальных единиц в раз- личных формах, например, в форме региона, национального объе- динения или субъекта федерации. Федерализм в данном контексте рассматривается в качестве возможной формы регионализации. Сама идея о такой форме организации территории может, таким образом, выходить за рамки существующего в стране территори- ального деления. Маастрихтский договор 1992 г. учредил специаль- ный Комитет по делам регионов (ст. 263), который призван оказы- вать помощь Совету и Комиссии в различных случаях и, в частнос- ти, в случаях, когда затрагивается трансграничное сотрудничество между государствами – участниками Союза. Лиссабонский до- говор 2007 г., точнее Договор о деятельности Европейского союза – ст. 305–307 – подтвердил существование этого органа.

Внастоящее время в западно-европейской теории и практи- ке регионализм подразделяется на два типа, в основе своей име- ющих различные основания: административный и политический. Первый – очень близко подходит к форме классической децент- рализации; регионы являются территориальными единицами, более или менее идентичными другим категориям местных орга- нов, находясь на самом верхнем их уровне. Такой регионализм су- ществует во Франции и отчасти в Португалии. В первой созданы 22 региона со своими органами и специфической компетенцией. По Закону от 2 марта 1982 г. о правах и свободах коммун, депар- таментов и регионов к ведению регионального совета (ст. 59) от- несено обеспечение экономического, социального, санитарного, культурного и научного развития региона и обустройства его тер- ритории, при этом сохраняется ее своеобразие при соблюдении целостности, автономии и полномочий департаментов и коммун.

ВПортугалии регионализм неоднороден; Азорские остро- ва и остров Мадейра имеют особый статус. Режим управления на этих островах основывается на географических, экономических

исоциальных условиях и на стремлении населения к автономии (ст. 227 Конституции 1976 г.). Регионализм этих островов может

810

быть скорее назван политическим, чем административным. Что же касается других регионов (административный регионализм), то согласно ст. 255 Конституции они образуются законом, опре- деляющим полномочия, состав, компетенцию и порядок дея- тельности их органов; закон может дифференцировать правовой режим применительно к каждому из регионов. К ведению адми- нистративных регионов относится управление публичными служ- бами, выполнение координационных задач в отношении муници- палитетов при соблюдении автономии последних. Эти регионы принимают собственные планы и участвуют в выработке нацио- нального плана экономического и социального развития. В каче- стве органов в каждом регионе создаются специальные органы,

втом числе региональные собрания, формируемые путем всеоб- щих, прямых и тайным выборов. В каждый регион назначается представитель правительства.

Политический регионализм характеризуется некоторыми чертами, приближающими его к субъектам федеративного го- сударства. Прежде всего для такого регионализма характерна его конституционная закрепленность. В основных законах, как и в федеративном государстве, производится распределение компетенции между центром и регионами. Такой регионализм существует в Италии, Бельгии, Испании и, как говорилось, от- части в Португалии. При образовании регионов (в Италии они называются областями, в Испании автономными сообществами,

вБельгии областями; в последнем случае термин можно переве- сти и как регион) были учтены особенности этих стран. Еще од- ной особенностью политического регионализма, указывающей на приближенность к субъектам федерации, является формирова- ние верхней палаты национального парламента на основе регио- нальных образований (согласно ст. 57 Конституции Италии 1947 г. Сенатреспубликиизбираетсянабазеобластей;онобладаетравны- ми полномочиями с палатой депутатов парламента; а в Испании Сенат является палатой территориального представительства (ст. 69 Конституции 1978 г.). Региональным единицам иногда пре- доставляются полномочия участвовать в законодательстве на на- циональном уровне. Так, в Италии согласно ст. 75 Конституции 1947 г. пять областных советов могут потребовать проведения ре- ферендума для отмены, полностью или частично, закона или акта,

811

имеющего силу закона, а согласно ст. 138 пять областных советов опять-таки могут потребовать проведения референдума для изме- нения Конституции после принятия поправок обеими палатами парламента. Исключением является лишь случай, если при вто- ром голосовании в каждой из палат парламента закон был принят большинством в 2/3 голосов их членов. В таком случае областные советы не могут требовать проведения народного голосования.

Региональные образования имеют и существенные отличия от субъектов федерации. Прежде всего, объем компетенции, предоставляемый им конституциями, существенно меньший, чем компетенция, отдаваемая субъектам в федерации. Кроме того, по характеру передаваемая компетенция менее значительна.

Коренным же признаком, отличающим регион унитарного государства от субъекта федерации, является отсутствие у них права на самоорганизацию. Если субъект федерации сам уста- навливает внутренний правопорядок, свои органы власти в рам- ках отведенных им национальной конституцией компетенции, то внутренняя организация региональных единиц всегда устанав- ливается «сверху», национальным законом. Сами регионы могут вырабатывать свои статуты, но они во всех случаях подлежат ут- верждению на центральном уровне.

Немаловажным являются и существующие формы конт- роля за региональными единицами. В Испании все акты авто- номных сообществ подлежат контролю a posteriori со стороны Конституционного суда. Они могут быть обжалованы председате- лем правительства, народным защитником, 50 депутатами и 50 се- наторами. Кроме того, возможен и конкретный контроль, когда суд, разбирающий дело на основе закона автономного сообщества, может запросить Конституционный суд осоответствии Основному закону. Кроме того, контроль осуществляется органами админи- стративной юстиции в отношении автономного управления и его регламентарных норм и Счетной палатой в отношении эконо- мики и бюджета. В каждое автономное сообщество назначается правительством свой представитель, который руководит админи- страцией государства на территории автономного сообщества и, когда это необходимо, координирует ее деятельность с деятельно- стью администрации сообщества. Согласно ст. 155 Конституции 1978 г., если автономное сообщество не выполняет обязательств,

812

налагаемых на него конституцией и другими законами, или дейст- вует образом, который серьезно противоречит общим интересам Испании, то после предварительного требования к председателю автономного сообщества с согласия абсолютного большинства Сената в случае, когда это предварительное требование не будет удовлетворено, правительство может принять меры к тому, чтобы заставить такое сообщество выполнить указанные обязательства, либо принять меры, необходимые для защиты общегосударствен- ных интересов.

В Италии в каждую область назначается правительственный комиссар (ст. 124 Конституции 1947 г.), который руководит дея- тельностью государственной администрации и координирует ее с деятельностью, осуществляемой областью. Если правитель- ство страны посчитает, что областные законы превышают ком- петенцию области или находятся в противоречии с националь- ными интересами или с интересами других областей, то акт возвращается в областной совет. Если последний принял закон снова абсолютным большинством голосов, то правительство мо- жет запросить Конституционный суд страны о соответствии акта Основному закону. Кроме того, согласно ст. 126 Конституции об- ластной совет может быть распущен, если он совершает действия, противоречащие Конституции, или серьезные нарушения закона или не выполняет предложения правительства сместить джунту или ее председателя, совершивших аналогичные действия или нарушения. Совет может быть распущен также по соображени- ям национальной безопасности. Процедура роспуска достаточно четко прописана в Конституции 1947 г. (ст. 126).

Нельзя не упомянуть о том, что предоставляемые конститу- циями Италии и Испании полномочия региональным образо- ваниям вполне могут послужить для реализации желаний этих субъектов добиться независимости или более широкой автоно- мии, предоставляемой субъектам в федеративных государствах; так, северные области Италии, объединившиеся в «Северную лигу», добиваются преобразования страны в федеративное го- сударство. Идея преобразования Италии в федеративную ре- спублику основывается на недовольстве части населения про- мышленно развитых северных областей, не желающих «кормить бедный Юг».

813

Как уже говорилось, образование региональных структур не ограничивается только унитарными государствами. В настоя- щее время Бельгия по Конституции 1993 г. включает три сообще- ства (communautés), три субъекта федерации – Французское сооб- щество, Фламандское сообщество и Германоязычное сообщество; одновременно эта страна разделена на три области (региона) – Валлонский регион, Фламандский регион и Брюссельский регион. Наконец, согласно ст. 4 Конституции Бельгия делится на четыре лингвистические области (региона): область французского языка, область нидерландского языка, двуязычная область столицы – Брюсселя и область немецкого языка.

Другими словами, по большому счету, регионализм не должен пониматься как образование, привязанное к существующим фор- мам территориальной организации государства. Существующая зарубежная практика показывает лишь, что он реализуется глав- ным образом в унитарных государствах.

§ 2. Федеративное государство

1. Понятие федеративного государства

Федерация (от лат. foederatio – объединение, союз) представляет собой устойчивый союз государственноподобных образований (субъекты федерации), обладающих самостоятельной компетен- цией и правом на внутреннюю самоорганизацию. Каждая феде- рация включает несколько субъектов, которые могут называть- ся по-разному. В США и Индии субъектами являются штаты,

вКанаде – провинции, в ФРГ и Австрии – земли и т.д.

Впределах предоставленной компетенции субъекты имеют свою обособленную структуру органов государственной власти – законодательную, исполнительную и нередко судебную. Первым юридическим признаком федерации является наличие четкого разделения компетенции между федерацией в целом и ее субъ- ектами, по общему правилу всегда фиксируемой в федеральной конституции. Другими словами, в федерации имеется два уров- ня конституционного регулирования: федеративный и субъектов и, следовательно, две действующие правовые системы, т.е. как

бы два этажа правового регулирования.

814