Экзамен зачет учебный год 2023 / Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть by Маклаков В.В. (z-lib.org)

17 июля 1998 г., 120 государств (против 7) одобрили принцип организации Международного суда, призванного рассматривать дела о преступлениях геноцида, военных преступлениях против человечества, в частности, имевших систематическую направлен- ность против гражданского населения, совершение пыток и не- которые другие деяния. После ратификации необходимым чис- лом государств Конвенции 1998 г. этот Суд получил легальное существование с 1 июля 2002 г. Он заседает в Гааге. В его состав входят 18 членов различных государств – участников Конвенции, представляющих основные правовые системы современности и распределяемые с учетом географического признака: страны Африки – 3, страны Азии – 3, Восточно-европейские страны – 1, страны Латинской Америки и Карибского бассейна – 4, западноевропейские и другие страны – 7. Поскольку практика работы этого международного органа весьма и весьма коротка, то пока трудно говорить о взаимодействии выносимых им решений с дея- тельностью судебных органов зарубежных государств. Первые два дела стали рассматриваться в 2004 г.

Наиболее наглядно взаимодействие между судебными си- стемами зарубежных государств и международными судебными органами стало проявляться на региональном уровне. К настоя- щему времени такое взаимодействие осуществляется главным об- разом при защите прав и свобод человека и гражданина. В орга- низации Американских государств на основании Американской конвенции о правах человека 1969 г. созданы Межамериканская комиссия по правам человека и Межамериканский суд по пра- вам человека. Согласно ст. 44 этой Конвенции любое лицо или группа лиц или любая неправительственная организация, за- конно признанная в одном или нескольких государствах – членах Организации, могут направлять в Комиссию петиции, содержа- щие обвинения или жалобы о нарушении норм Конвенции ка- ким-либо государством-участником.

Более высокой инстанцией является Межамериканский суд по правам человека, который разбирает дела, направляемые ему Комиссией или государствами – участниками Конвенции. Согласно ст. 63 Конвенции, если Суд придет к выводу, что прои- зошло нарушение права или свободы, защищаемых Конвенцией, то он может распорядиться об обеспечении потерпевшей стороне

795

возможности пользоваться нарушенным правом или свободой. В случае необходимости он также отдает распоряжение об устра- нении тех последствий, которые связаны с мерой или ситуацией, являющей собой нарушение такого права или свободы, и о вы- плате потерпевшей стороне справедливой компенсации.

Весьма эффективная система влияния международных норм на внутригосударственное право создана в Европе. Совет Европы, образованный на основе Статута от 5 мая 1949 г., имеет своей це- лью «достижение большего единства между его членами во имя защиты и осуществления идеалов и принципов, являющихся их общим достоянием, и содействие их экономическому и со- циальному прогрессу» (ст. 1 Статута). Основный акцент в дея- тельности этой организации сделан на защите прав человека, поскольку для претворения в жизнь названных идеалов и целей «Каждый Член Совета Европы должен признавать принцип вер- ховенства права и принцип, в соответствии с которым все лица, находящиеся под его юрисдикцией, должны пользоваться пра- вами человека и основными свободами, и искренне и активно сотрудничать во имя достижения цели Совета» (ст. 3 Статута). На европейском уровне, действует несколько международных до- говоров, важнейшими из которых являются Конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г., регулирующая главным образом личные (гражданские) и политические права и свободы,

иЕвропейская социальная хартия, впервые принятая в 1961 г.

икардинально пересмотренная в 1996 г.

Наиболее эффективной стала защита прав человека на осно- ве Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г., которая образовала Европейский суд по правам человека (о ней говорилось в п. 3 § 6 гл. III).

Защита названных прав осуществляется в Европейском суде по правам человека, находящемся в Страсбурге. Число судей этого органа равно числу участников Конвенции 1950 г. (сейчас 47), они назначаются на шесть лет; судьи участвуют в работе суда в лич- ном качестве. Проведение контроля за соблюдением Конвенции и протоколов к ней может произойти в двух случаях. Первый – по требованию государств – участников Конвенции. Согласно ст. 33 Конвенции любое из них может передать в суд вопрос о лю- бом предполагаемом нарушении этого акта и протоколов к нему

796

другим участником. Государство может потребовать рассмотре- ния какого-либо дела ради «объективности», не имея какого-либо своего специфического интереса; то же оно может сделать в целях защиты своих граждан, пострадавших в каком-либо европейском государстве – участнике Конвенции. Названное право обращения в суд не получило широкого распространения, поскольку госу- дарства опасаются ответных мер тем же «оружием» со стороны других участников Конвенции.

Индивидуальные жалобы – основной инструмент соблюдения прав человека по Конвенции 1950 г. Он признан ст. 34 этого акта; Суд может получать жалобы от любого физического лица, любой неправительственной организации или любой группы частных лиц, которые утверждают, что явились жертвами нарушения од- ним из государств-участников их прав, признанных в Конвенции или в протоколах к ней. Установлены достаточно обширные огра- ничения в осуществлении этого права (ст. 35). Прежде всего, Суд может принимать дело к рассмотрению только после того, как были исчерпаны все внутренние средства правовой защиты, как это предусмотрено общепризнанными нормами международ- ного права, и в течение шести месяцев со дня вынесения наци- ональными органами окончательного решения по делу. Жалоба не может быть анонимной; жалоба также не является приемле- мой, если она по существу аналогична той, которая уже была рас- смотрена Судом, или уже является предметом другой процедуры международного разбирательства или урегулирования, и если она не содержит новых относящихся к делу фактов. Кроме того, Суд объявляет неприемлемой любую индивидуальную жалобу, поданную в соответствии со ст. 34, если сочтет ее несовместимой с положениями Конвенции или протоколов к ней, явно необосно- ванной или злоупотреблением правом подачи жалоб.

Если после рассмотрения дела по существу Суд объявляет, что имело место нарушение Конвенции или протоколов к ней, а внутреннее право участников Конвенции допускает возмож- ность лишь частичного устранения последствий этого наруше- ния, то Суд, в случае необходимости, присуждает справедливую компенсацию потерпевшей стороне (ст. 41 Конвенции). Согласно ст. 46 этого акта государства обязуются исполнять окончательные постановления Суда по делам, в которых они являются сторонами.

797

Окончательное постановление Суда направляется Комитету ми- нистров, который осуществляет надзор за его исполнением.

Решения Европейского суда по правам человека имеют, та- ким образом, прямое действие в каждом государстве – члене Совета Европы; они должны влиять на деятельность внутриго- сударственных органов, в том числе и на судебную практику. Применение Конвенции 1950 г. и дополнительных протоколов к ней должно способствовать формированию общеевропейского права в отношении прав и свобод в достаточно большом спек- тре, например, в отношении правил содержания заключенных, высылки иностранцев и др. Другими словами, деятельность это- го Суда оказывает воздействие на толкование, применение и по- нимание содержания конкретных прав и свобод, значительная часть которых в общих выражениях закрепляется в конституци- онном и другом законодательном материале государств – членов Совета Европы.

Наконец, на европейском уровне, а именно на уровне Европейского союза действует Суд правосудия Cоюза, находя- щийся в Люксембурге. В состав этого органа входит по одному судье от каждого государства-члена. Задачей Суда является обе- спечение соблюдения коммунитарного права и толкование учре- дительских и других договоров этой организации. Суд обладает полномочиями по контролю за законностью законодательных ак- тов, актов Совета, Комиссии и Европейского центрального банка, он также контролирует законность актов органов или организа- ций Союза, вынесенных по поводу юридических действий в отно- шении третьих лиц.

Для этого Суд обладает компетенцией принимать решения по поводу неправомочности, существенных нарушений по фор- ме, нарушения Лиссабонского договора 2007 г. или любой пра- вовой нормы о его применении, или по поводу злоупотребле- ний властью, допущенных каким-либо государством-членом, Европейским парламентом, Советом или Комиссией.

Любое физическое и юридическое лицо может обращаться с жалобами в отношении актов, к ним относящихся, или которые их касаются непосредственно и персонально, а также в отноше- нии регламентарных актов, которые относятся к ним непосредст- венно и которые не содержат мер исполнительного характера.

798

Если жалоба обоснована, то Суд правосудия объявляет оспарива- емый акт недействительным или несуществующим.

ВСуд правосудия, кроме того, могут обращаться государствачлены, а также в преюдициальном порядке национальные судеб- ные органы в отношении интерпретации права Союза или за- конности актов, принятых его учреждениями. Другими словами, национальные судебные органы должны принимать во внимание решения этого Суда.

Взаключение главы можно указать на то, что с интенсифика- цией международных отношений, ростом взаимодействия между международным и внутренним правом и вероятным созданием соответствующих наднациональных судебных структур между- народная юстиция будет оказывать все возрастающее влияние на национальные судебные системы.

799

ГЛАВА XI

Территориальная организация публичной власти в зарубежных странах

В настоящее время в мире существуют около 200 государств, кото- рые сильно отличаются друг от друга по различным параметрам и, прежде всего, по форме правления, форме территориального устройства, политическому и государственному режиму и дру- гим признакам. Почти обо всех названных институтах говорилось в соответствующих главах. Форма правления, как было выяснено, указывает на горизонтальное строение органов государственной власти, на их взаимоотношения на центральном уровне. Форма территориальной организации предполагает рассмотрение орга- низации власти по вертикали.

Территория государства (от лат. territorium – область, терри- тория), необходимый составляющий его элемент – представ- ляет часть пространство (земное, воздушное, морское, недра), на которое распространяется суверенитет этого государства. Территория – составная часть понятия государство. Важность это- го элемента настолько значительна, что в конституциях нередко указываются границы государства, перечисляются его составные части или указываются иные элементы, дающие возможность определить пределы действия государственной власти. В данном случае имеется в виду внутригосударственный аспект понятия «территория», хотя имеется и его международно-правовое значе- ние. В последнем случае территориальное верховенство государ- ства предполагает осуществление своего суверенитета без вмеша- тельства извне.

Специальный институт сецессии (от лат. secessio – отделение, удаление, уход в сторону) подчеркивает значение территории как конституирующего элемента государства. Сецессия предполагает возможность выхода из состава федеративного или унитарного го- сударства какой-либо его части. Такое поведение может быть осу- ществлено по добровольному согласию государства и какой-либо ее территории или в одностороннем порядке, например, на осно- вании каких-либо правовых норм или вообще с использованием силовых методов. Последний способ, являющийся не чем иным

800

как сепаратизмом, может повлечь крайне отрицательные послед- ствия: человеческие жертвы, разрушения и т.д. Конституции за- рубежных государств иногда предусматривают возможности вы- хода из страны, но такие примеры крайне редки. Так, согласно ст. 53 Конституции Франции 1958 г.: «Никакая уступка, никакой обмен, никакое присоединение территории не являются действи- тельными без согласия заинтересованного населения». Во фран- цузской литературе эта норма иногда рассматривается в качестве возможности выхода из страны какой-либо территориальной еди- ницы (например, департамента). Более часто встречаются нормы, закрепляющие возможность перехода какой-либо территории к другой части того же государства (например, ст. 29 Основного закона ФРГ 1949 г., указывает на возможность перехода какойлибо территории в состав другой земли; ст. 133 Конституции Италии 1947 г. говорит об изменении границ провинций или об- разовании новых провинций в пределах одной и той же области).

Международное право отрицательно относится к возможно- сти выхода какой-либо территории из состава государства, вклю- чая и выход на основании реализации принципа самоопреде- ления народов. Так, Декларация о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН от 24 октяб- ря 1970 г. прямо указывает, что ничто в этой Декларации (в том числе и указанные принципы равноправия и самоопределения) «не должно толковаться как санкционирующее или поощряющее любые действия, которые вели бы к расчленению или к частично- му или полному нарушению территориальной целостности или политического единства суверенных и независимых государств» 262.

Термин «территориальная организация» в последнее время в юридической литературе стал получать все большее употре- бление взамен широко распространенного ранее понятия «госу- дарственное устройство», носившего нечеткий и даже несколько противоречивый характер. Термин «государственное устройство» впервые появился в Конституции СССР 1936 г. и обозначал имен- но территориальное устройство Советского Союза. Под этим

801

термином можно, однако, понимать и внутреннее строение госу- дарства, включающее форму правления, структуру органов госу- дарственной власти, отношения между различными элементами государства.

Территориальное устройство указывает на то, что существует несколько способов организации отношений между различны- ми вертикальными территориальными эшелонами, между цент- ральной властью и нижестоящими уровнями управления, между центром и периферией. Другими словами, под территориальной организацией государства понимается его вертикальное строение и существующая система взаимоотношений между центром и со- ставными частями государства.

В настоящее время существуют две модели территориальной организации – унитарная модель, при которой только в центре государства принимаются решения, и плюралистическая мо- дель, позволяющая принимать решения на различных вертикаль- ных уровнях (при существовании в конституционном материале норм о разделении компетенции между центром и различными субъектами или сильно децентрализованными территориальны- ми единицами, например, в Испании, Италии или Португалии). Таким образом, в данном случае речь идет о степени автономии различных территориальных субъектов государства по отноше- нию к центральной власти.

§ 1. Унитарное государство

1. Понятие унитарного государства

Унитарная модель территориального устройства, или, если упо- треблять наиболее распространенный в отечественной литерату- ре термин «унитарное государство», получила наибольшее рас- пространение в современном мире. Такую форму территориаль- ной организации имеют, например, Великобритания, Италия, Япония, Франция, Португалия, Польша и многие другие страны. Эту форму организации иногда называют простой, в отличие от сложной или композиционной, к коим относится прежде все- го федерация. Территория унитарного государства разделяется

802

либо на административно-территориальные единицы, необходи- мые для оперативного управления, либо на политико-админи- стративные единицы, в рамках которых осуществляется местное самоуправление и которые существуют в децентрализованных унитарных государствах.

Важнейшими признаками унитарных государств являются их централизация и единая правовая и политическая организа- ция, действующая на всей территории. Другими словами, между гражданами и государством отсутствует какой-либо юридический «экран», как, например, в федеративном государстве. В последнем случае субъекты федерации сами законодательствуют по опреде- ленному кругу вопросов, переданному в их ведение общегосудар- ственной конституцией.

Единая правовая и политическая организация проявляется

втом, что на территории страны действует одна конституция, осуществляется одна законодательная власть (о законодательной власти регионализированных государств см. ниже), работает один парламент, одно правительство, действует одна судебная система. Законодательная власть не разделена, она исключительна на всей территории страны, и никакой другой центральный орган ее не осуществляет. Если сказать более точно, то на всей территории страны действует один законодатель, коим является либо парла- мент, либо избирательный корпус при применении институтов не- посредственной демократии. В унитарном государстве всегда пре- зюмируется, что законодательная власть не ограничена какимилибо пределами. Законодатель может издавать акты по любому вопросу. В конституциях не говорится об ограничении власти пар- ламента. Правда, в настоящее время действует ряд конституций,

вкоторых закреплено ограничение предметов законодательствова- ния. К таким конституциям, например, относится Основной закон Франции 1958 г., ст. 34 которого указывает материальные пределы власти парламента. Аналогичные нормы содержатся и в ряде кон- ституций государств, находящихся на африканском континенте и воспринявших французскую правовую систему. Однако и в дан- ном случае законодательная власть едина, поскольку находящиеся за пределами пронумерованной компетенции парламента пред- меты ведения отнесены к центральной исполнительной власти, а не к какому-либо иному законодательному органу.

803

В литературе иногда в качестве признака унитарного госу- дарства называется наличие одного гражданства. Действительно в унитарном государстве установлено одно гражданство, но здесь нельзя упомянуть и о том, что в федерациях не всегда бывает два гражданства (гражданство федерации и гражданство его субъек- тов). Например, в Индии отсутствует двойное гражданство. Стало быть, признак одного гражданства не является квалифицирую- щим для унитарного государства.

Конституции унитарных государств в Европе (Дания, Испания, Нидерланды, Португалия, Финляндия, Франция и др.) не назы- вают форму территориальной организации своего государства. Однако ее можно установить по другим, причем нескольким, признакам. Прежде всего в конституционном материале можно найти указание на принцип территориального единства, недели- мости государства, причем такое указание встречается в доста- точно «старых» конституциях (Норвегия 1814 г. – § 1; Люксембург 1868 г. – ст. 1). Положения, закрепленные в итальянской 1947 г. (ст. 5), испанской 1978 г. (ст. 2) и французской 1958 г. (ст. 1) конституциях следуют той же традиции. Лишь Конституция Португалии 1976 г. прямо указала в ст. 6 на унитарный характер своего государства, правда, уважая при этом автономию местных органов власти. Ряд конституций закрепляет принцип единст- ва власти, действующей на территории государства, что пред- полагает существование унитарной организации государства. В Великобритании, не имеющей писаной конституции в ее тра- диционном понимании, также не оспаривается принцип един- ства власти, который зиждется на принципе суверенитета парла- мента. Конституция Ирландии 1937 г. говорит о принадлежащей народу территории государства (ст. 2). Об унитарном характере Дании говорит комбинация ст. 2 и 3 ее Основного закона 1953 г., поскольку законодательная власть принадлежит фолькетингу, ис- полнительная власть осуществляется королем, а судебная – орга- нами правосудия. Конституция Греции 1975 г., хотя и не называет формы территориальной организации, но регулирует вопросы местного управления (ст. ст. 102–105); она тем самым подразу- мевает форму унитарного государства. Такой же подход избран и в основных законах Исландии 1944 г. (ст. 76) и Швеции (Форма правления 1974 г. – § 7).

804