Экзамен зачет учебный год 2023 / Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть by Маклаков В.В. (z-lib.org)

США такое право существует. Например, в штатах Аризона, Калифорния, Джорджия, Невада, Нью-Мехико могут отзывать- ся все должностные лица. Правда, в значительном чиcле штатов (Аляска, Идаго, Канзас, Луизиана, Мичиган) специально оговари- вается, что на судебную власть этот принцип не распространяется.

Что же касается назначения судей, осуществляемого установ- ленными законом органами и лицами, иногда – главой государст- ва, то основным достоинством такого порядка является подбор су- дейского корпуса, обеспечение его квалификации. В этом случае вполне возможно принятие во внимание политических моментов на назначение. Об этом уже говорилось. В странах, где существу- ет названный порядок комплектования, всегда действуют законы, точно определяющие квалификацию кандидатов, порядок назна- чения судей, прохождения и продвижения по службе. Приведем несколько примеров. За рубежом известно главным образом два способа получения судьями своих должностей в результате наз- начения. И тот и другой, однако, гарантируют их высокий ква- лификационный уровень. Условно эти способы можно разделить на назначение по конкурсу и назначение по опыту работы.

Моделью для подбора на конкурсной основе является фран- цузская система, в разных странах имеющая свои особенности. В этой стране на судей распространяются условия, действующие в отношении других государственных служащих: обладание фран- цузским гражданством и гражданскими и политическими права- ми, а также выполнение требований по прохождению военной службы. Низшее звено судейского корпуса (судебные аудиторы) формируется главным образом по конкурсу. Аудиторы должны иметь диплом об образовании с продолжительностью обучения, равного четырем годам после получения степени бакалавра; этот документ может быть дипломом национального характера или дипломом, признаваемым государством и выдаваемым какимлибо государством – членом Европейского союза и рассматрива- емым министерством юстиции в качестве эквивалентного нацио- нальному по получении заключения специальной комиссии, или диплом об окончании института политических исследований, или аттестат об окончании высшей школы (их несколько, напри- мер, Национальная школа администрации и др.). По общему правилу, основная часть состава названных судей комплектуется

785

из числа выпускников Национальной школы магистратуры, нахо- дящейся в Бордо. Она была образована в декабре 1958 г. в качест- ве Национального центра судебных исследований; в июле 1970 г. этот центр получил указанное выше название. Существует три конкурса по комплектованию аудиторов. Первый – из числа обла- дателей названных выше дипломов. Второй – из числа чиновни- ков, указанных в четырех разделах общего статута государствен- ных чиновников, из чиновников территориальных коллективов, военнослужащих и других государственных служащих, прорабо- тавших не менее четырех лет в своей должности. Третий конкурс проводится для лиц, которые в течение восьми лет занимали не- которые должности или обладали выборными мандатами в од- ном или нескольких собраниях территориальных коллективов или выполняли некоторые профессиональные должности.

Кроме того, судебными аудиторами могут быть сразу назна- чены лица, в течение четырех лет выполняющие некоторые функ- ции юридического, экономического или социального характера, а также доктора права, доктора, имеющие дипломы по другим специальностям, и ряд других лиц. Число аудиторов, назначае- мых помимо конкурса, не должно превышать 1/5 части аудиторов, назначаемых по конкурсу. Законодательно предусмотрены назна- чения и во вторую ступень судебный лестницы (например, заве- дующие канцеляриями судов и некоторые другие лица, находя- щиеся в должности не менее семи лет). Кандидатуры рассматри- ваются специальной комиссией (причем директор Национальной школы магистратуры может в ней участвовать с правом совеща- тельного голоса). Назначение производится президентом рес- публики по предложению министра юстиции после получения заключения одной из палат (т.е. назначающей прокуроров или назначающей судей) Высшего совета магистратуры. Следует при- знать, что для рекрутирования прокурорского и судейского кор- пуса имеется весьма обширная основа, включающая не только лиц, специально подготовленных для осуществления судебных функций, но и приходящих со стороны. Указанное положение было введено под давлением политических партий, стремив- шихся не допустить образования сплоченной судейской касты. Названные положения закреплены в нескольких юридических ак- тах и, прежде всего, в Ордонансе № 58-1270 от 22 декабря 1958 г.,

786

содержащем органический закон о статусе магистратуры с весьма многочисленными последующими поправками.

Похожая система формирования судейского корпуса сущест- вует в Испании. В конкурсе, организуемом Генеральным советом судебной власти, участвуют обладатели юридических дипломов; однако ¼ часть будущих судейских постов резервируется за юри- стами, которые имеют, по меньшей мере, шестилетний срок про- фессиональной деятельности и качества которых напрямую оце- ниваются указанным советом. Весьма похожие способы формиро- вания действуют в Бельгии, Италии и Нидерландах.

В ФРГ применяется иная система формирования судейского корпуса. Здесь нет конкурсной основы. Желающие занять долж- ности должны сдавать сначала первый государственный экзамен. После чего проводится двухгодичная стажировка, заканчивающа- яся вторым государственным экзаменом, и только тогда соискате- ли могут претендовать на судейские или прокурорские должно- сти. Эти лица назначаются на федеральном и земельном уровнях, но большинство судей (97 %) назначается комитетом по отбору и министром юстиции, либо единолично последним; члены про- куратуры назначаются федеральным министром юстиции или министром юстиции соответствующей земли.

Продвижение судей по служебной лестнице – весьма важ- ный элемент, определяющий карьеру судей. Вряд ли кто-либо согласился быть назначенным на самый низший судейский пост без перспективы роста. Эта проблема всегда регулируется зако- нодательно и является предметом частых политических дебатов. Продвижение по службе предполагает оценку деятельности су- дей на предыдущем посту. Во Франции такая оценка произво- дится каждые два года. Кроме того, в случае представления на но- вую должность с кандидатом проводится беседа руководителя судебного органа или лица, этим руководителем назначенным. Эта оценка сообщается магистрату, о котором идет речь. Он мо- жет ее обжаловать в комиссию по продвижению (la commission d’avancement). По получении замечаний магистрата и замечаний оценивающего органа комиссия выносит мотивированное заклю- чение. Затем процедура переносится в Высший совет магистра- туры. В Италии оценка деятельности каждого магистрата возло- жена на советы судей, организуемых при каждом апелляционном

787

суде и включающих двух его руководителей и восемь других су- дей, избираемых их коллегами на каждые два года. В ФРГ первое продвижение по службе осуществляется после сдачи третьего го- сударственного экзамена, который состоит в направлении для ис- пытаний на более высокий пост на следующий уровень судебной иерархии на некоторый период времени. Такая форма распро- страняется на всех юристов на протяжении их карьеры, но только до 50 лет. Считается, что по достижении этого возраста карьера завершена.

Помимо порядка назначения и продвижения по службе в статус судей входит их особое положение среди других госу- дарственных служащих, называемое несменяемостью; последняя обеспечивает их личную независимость и независимость всей су- дебной власти. Этот принцип означает, что судьи не могут быть смещены со своей или переведены на другую должность без их согласия иначе, как только в случаях, прямо указанных в за- коне. При смещении или переводе помимо воли судьи всегда устанавливаются для него особые условия защиты. Принцип не- сменяемости является защитой от возможного произвола испол- нительной власти. С другой стороны, если понимать принцип не- сменяемости в буквальном смысле, то однажды назначенный су- дья может занимать свою должность пожизненно или, во всяком случае, до достижения весьма преклонного возраста. Его невоз- можно будет «тронуть», т.е. сместить с должности или отозвать. Таким образом, еще одна сторона абсолютизации этого прин- ципа – возможность превращения судей в касту неприкасаемых. Однако несменяемость судей не может быть доведена до абсурда. Судьи подчиняются дисциплине, законодательным положениям, устанавливающим их статус. При грубейших нарушениях зако- на, злоупотреблении властью в отношении нарушителей долж- ны применяются надлежащие меры; однако такие меры должны применяться в строго установленном порядке и при достаточных гарантиях защиты для судьи.

Принцип несменяемости нередко становится предметом кон- ституционного внимания. Конституция Италии 1947 г. (ст. 107), например, определяет: «Магистраты несменяемы. Они не мо- гут быть ни уволены или временно отстранены от должности, ни назначены на другие судебные или иные должности иначе

788

как на основании решения Высшего совета магистратуры, при- нятого на основе и с гарантиями на защиту, установленными законом о судоустройстве, или с согласия самих судей». Статья 117 Основного закона Испании 1978 г. также включает нормы о не- зависимости и несменяемости судей, присовокупляя при этом, что судьи и магистраты не могут быть сменены, уволены в отстав- ку, переведены с одной должности на другую или на пенсию, кро- ме как в случаях и при соблюдении гарантий, предусмотренных законом. Согласно ст. 64 Конституции Франции 1958 г. магистры несменяемы (т.е. несменяемы и судьи и прокуроры).

Для судейского корпуса законодательно (почти никогда – на конституционном уровне) вводятся правила о несовместимо- сти должностей, т.е. при нахождении в должности судья не может одновременно заниматься какой-либо иной, кроме своей работы, деятельностью. Если бы разрешение на такие занятия существо- вало, то судья рисковал бы своей независимостью, был вынужден выносить решения, не руководствуясь своим правосознанием; кроме того, могли бы появиться факторы учета каких-либо иных интересов, кроме подчинения закону. В ряде стран, однако, име- ются небольшие изъятия из названного правила. Допускаются за- нятия судьями научной, литературной и артистической деятель- ностью, а также преподаванием в учебных заведениях. Вероятно, такие исключения вполне обоснованы, поскольку при таких заня- тиях судья реализует свои личные способности в областях, дале- ких от его основной деятельности.

Зарубежные суды знают две системы оценки, продвижения и наложения санкций на судей – внутреннюю и внешнюю. Первая, применяемая в странах Европы (в ФРГ например), осуществляет- ся в соответствии с судебной иерархией. Высшие суды «опекают» низшие. Наиболее серьезные проступки в ФРГ рассматриваются Дисциплинарным трибуналом. В Нидерландах в Высшем суде об- разуется четвертая палата, рассматривающая дела в отношении любых нарушений «органов юстиции или посягающих на дове- рие к ней».

В странах, воспринявших принципы романской судебной си- стемы, учреждены «внешние», по отношению к судебным орга- нам учреждения, выполняющие те же функции. В данном случае речь идет о высших советах магистратуры – специальных органах,

789

призванных участвовать в назначении, продвижении и наблюде- нии за дисциплиной судей. Чаще всего эти органы имеют консуль- тативный характер; они дают заключения и рекомендации орга- нам, производящим соответствующие назначения, перемещения

ит.д. Иногда они выполняют и другие функции, о чем будет ска- зано немного ниже. Вероятно, первым по времени создания был Высший совет магистратуры Франции, образованный Законом от 30 августа 1883 г. В некоторых странах аналоги таким советам имеют другие названия: В Испании он называется Генеральным советом судебной власти (ст. 122 Конституции 1978 г.) и находит- ся под председательствованием председателя Верховного суда; в Польше такие же функции исполняет Всепольский судебный совет во главе с председателем, избираемым самими членами.

Наиболее «могущественным» по своим полномочиям являет- ся итальянский Высший совет магистратуры. Впервые учрежден- ный в 1907 г., он включает президента Италии, являющегося его председателем, и двух членов по праву – первого председателя

игенерального прокурора Кассационного суда. Остальные члены в числе тридцати избираются сроком на четыре года без права непосредственного переизбрания. Невозможность такого переиз- брания обеспечивает членам Совета независимость в принятии решений, поскольку им незачем учитывать какие-то позиции, позволившие бы им остаться на повторный срок. Независимость также обеспечивается и способом формирования, т.е. избранием. Две трети выборной численности Совета (т.е. 20 членов) избирают все ординарные судьи (около 8000 в стране) из своего состава, т.е. из числа судей, входящих в различные категории магистратуры. Выборы проходят по пропорциональной системе с представле- нием конкурирующих списков. Одна треть выборного состава,, т.е. 10 членов, избирается парламентом на совместном заседании палат из числа ординарных профессоров права университетов

ииз адвокатов, имеющих не менее чем 15-летний стаж. Вицепредседатель совета избирается из членов, избранных парламен- том. Таким образом, итальянский Высший совет магистратуры представляет в некотором роде судебный минипарламент с четко определенной компетенцией.

Кведению этого органа относится зачисление на службу в ма- гистратуру, назначение и перемещение магистратов, их повыше-

790

ние по службе и принятие дисциплинарных мер к магистратам. Полномочия совета в этой сфере весьма велики: он может даже назначать судей Кассационного суда – высшей судебной инстан- ции страны – из числа профессоров университетов «за выдаю- щиеся заслуги» и некоторых категорий адвокатов. Кроме того, Высший совет магистратуры занимается деятельностью норма- тивного характера: он издает «циркуляры» и «принципиальные резолюции», в которых толкуется действующее законодательство, восполняются пробелы в законах и разъясняются содержащиеся

вних неясности. Совет также участвует в законодательной дея- тельности, давая заключения на разные законопроекты и пред- ложения об организации судебной власти в стране и публикуя свои предложения на этот счет в ежегодном докладе. Основным органом этого Совета является Комитет президента (Il Comitato di Presidenza), который руководит и координирует деятельность этого органа. Из числа других структурных подразделений этого Совета укажем на дисциплинарную секцию (La Sezione disciplinare), занимающуюся рассмотрением нарушений дисциплины по ини- циативе министра юстиции или генерального прокурора при Кассационном суде.

ВПортугалии, как логически следует из двойственной струк- туры судебной власти, организованы два высших совета магистра- туры – для судов общей юрисдикции и для административных су- дов. Состав обоих советов одинаков (ст. 218 Конституции 1976 г.); они возглавляются председателями соответствующих высших су- дов; в состав советов входят гласные, включающие двух лиц, на- значаемых президентом республики, семеро лиц, избираемых Ассамблеей Республики, и семеро судей, избранных коллегами

вкаждой категории юрисдикции на пропорциональной основе. Как уже говорилось, французский Высший совет магистратуры

был первым, созданным среди подобных учреждений. Он, несо- мненно, стал примером для заимствования в других странах. В са- мой Франции по Конституции 1958 г. до ее реформы в 1993 г. в со- став Совета входили президент республики, министр юстиции – вице-председатель Совета и девять членов, назначавшихся главой государства. Его состав сильно критиковался на всем протяжении существования Пятой республики по причине его корпоративно- сти. Состав Совета неоднократно изменялся последовательными

791

конституционными пересмотрами (1993 г., 1994 г.) и изменениями в органическом законодательстве. В результате конституционного пересмотра 23 июля 2008 г. появился «новый» Высший совет ма- гистратуры; его особенностью стало то, что президент республи- ки перестал быть председателем этого органа и не входит в его состав. В результате названные поправки сделали Совет заметно независимым, и в определенном отношении он стал походить на свои аналоги в других европейских странах. Принципиальное новшество состоит в том, что в составе Высшего совета магистра- туры были (после 2008 г.) образованы три палаты (formations). Первые две должны обеспечивать реализацию принципа – одна палата для рассмотрения вопросов о судьях и одна для прокуро- ров. Палата Совета для судей включат 15 членов.

Палата, компетентная в отношении судей, возглавляется первым председателем Кассационного суда, и в нее входят пять судей и один прокурор, один государственный советник, назна- чаемый Государственным советом, один адвокат, а также шесть квалифицированных лиц, не входящих ни в состав Парламента, ни в органы судебной власти, ни в административные орга- ны (l’ordre administratif). Президент республики, председатель Национального собрания и председатель Сената назначают по два квалифицированных члена каждый. Палата, компетент- ная в отношении прокуроров, возглавляется генеральным проку- рором при Кассационном суде. Она включает, кроме того, пять прокуроров и одного судью, а также одного государственного со- ветника, адвоката и шесть квалифицированных лиц. В результа- те реформы 2008 г. число непрофессиональных членов в каждой палате стало превышать число профессионалов.

Палата, компетентная в отношении судей, делает предложе- ния о назначении судей Кассационного суда, назначении первых председателей апелляционных судов и назначении председате- лей трибуналов большой инстанции. Другие судьи назначаются по получении соответствующего заключения палаты.

Палата, компетентная в отношении прокуроров, дает свое заключение о назначениях, касающихся прокуроров, т.е. у нее меньшие по значению обязанности. Кроме того, палата, компе- тентная в отношении судей, действует как дисциплинарный совет в отношении судей. В этом случае она включает помимо членов,

792

указанных выше, судью, входящего в палату, компетентную в от- ношении прокуроров. И наоборот, палата, компетентная в от- ношении прокуроров, дает свое заключение в отношении дис- циплинарных санкций в отношении прокуроров. В этом случае, кроме указанных выше членов, она включает прокурора, входя- щего к палату, компетентную в отношении судей.

Третьим образованием, введенным конституционным пере- смотром 2008 г., стало пленарное заседание для представления ответов на требования о даче заключений, представленных прези- дентом республики, поскольку согласно ст. 64 Конституции прези- дент признается гарантом судебной власти. В том же составе Совет высказывается по вопросам профессиональной этики магистратов, а также по любому вопросу о деятельности органов правосудия (justice), в отношении которых запрашивает министр юстиции.

Еще одним значительном нововведением реформы 2008 г. стала возможность запроса в Высший совет магистратуры cо сто- роны какого-либо участника судебного разбирательства при со- блюдении условий, установленных органическим законом, что, по мнению некоторых французских авторов, должно привести к внутренней фильтрации в судебной системе 261.

Таким образом, за рубежом существуют разные способы фор- мирования органов судебной власти. Они учитывают юридичес- кие традиции, существующие в каждой стране, потребности кон- кретного исторического развития, накопленный судебный опыт своей страны и международные реалии, но всякий раз имеют одни и те же цели, а именно – обеспечение независимости этой ветви государственной власти.

§ 4. Национальные судебные системы

и международная юстиция

В настоящее время стал совершенно очевидным процесс интенси- фикации взаимодействия между международным и внутригосу- дарственным правом. О таком взаимодействии и о соотношении,

261 Pactet P., Mélin-Soucramanien F. Droit constitutionnel. 28-e éd. P., 2009. P. 528.

793

особенно о соотношении международного и конституционного права, говорилось в гл. II. Нормы международного права, несо- мненно, влияют на осуществление судебной власти в странах, являющихся участниками различных международных актов. В данном случае можно говорить о двух аспектах такого влияния. Первый – применение международно-правовых норм судебными органами каждой страны в процессе своей деятельности. Такое применение связано с соотношением международных и внутри- государственных норм и с инкорпорированием первых в право- вую систему каждой страны. Если нормы международного пра- ва включены в правовую систему страны и имеют преимущест- венную силу (или, как сейчас принято говорить, имеют примат по отношению к внутренним нормам), то суды должны приме- нять эти нормы при вынесении решений.

Второй аспект связан с учетом влияния решений органов меж- дународной юстиции, действующих на основе различных между- народных актов, на судебные системы конкретных стран. В на- стоящее время на международном уровне существует несколько судебных учреждений, которые рассматривают определенные категории дел. Все они не зависят от реализации суверенитета какого-либо государства (лучший пример Международный суд ООН, разбирающий споры между суверенными государства- ми). Еще одна особенность международных судебных учрежде- ний – они включают судей от различных стран с разными судеб- ными системами и традициями. Государства – участники этих судебных учреждений добровольно соглашаются на признание их юрисдикции.

На универсальном уровне действуют Международный суд ООН и Международный уголовный суд. Первый из 15 членов, за- седающий в Гааге, разбирает лишь споры между государствами и не имеет права рассматривать дела с участием других субъек- тов международного права, а тем более споров с участием част- ных лиц. Вероятно, что решения этого Cуда (их в среднем по три в год) вряд ли оказывают воздействие на функционирование су- дебных систем конкретных государств, даже если последние явля- ются членами ООН и участниками Статута Суда.

Что же касается Международного уголовного суда, образован- ного на дипломатической конференции, организованной ООН

794