Экзамен зачет учебный год 2023 / Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть by Маклаков В.В. (z-lib.org)

втечение 70-дневного срока, то положения проекта могут быть введены в силу путем издания ордонанса, т.е. путем издания акта президентом республики после рассмотрения в совете министров.

Послевоенные конституции предусматривают случаи, на- зываемые в самой общей форме «чрезвычайными» и «сроч- ными» без расшифровки этих понятий; а правительство или глава государства в таких случаях могут предпринимать меры, выходящие за пределы обычного порядка принятия решений (ст. 86 Конституции Испании 1978 г., ст. 16 Конституции Франции 1958 г.). Похожие нормы (также включающие состояние войны) содержатся в п. 1 ст. 44 и 48 Конституции Греции 1975 г., в Италии (ст. 77 Конституции 1947 г.), в ст. 23 Конституции Дании 1953 г.,

вп. 3 ст. 28 Конституции Ирландии 1937 г. Об этих полномочиях говорилось ранее.

Еще один блок полномочий правительства связан с законода- тельной деятельностью. Прежде всего, правительство – наиболее активный участник законодательного процесса от стадии внесе- ния законопроектов до их промульгации. Уже говорилось, что парламентом одобряется подавляющая часть предложений пра- вительства и, следовательно, и одобряются направления деятель- ности государства. Кроме того, правительство имеет обширные возможности воздействия на законодательный процесс при про- хождении законопроектов. Эти возможности как юридического, так и политического характера (прежде всего механизм партий- ной дисциплины). Об этом уже говорилось в гл. VIII.

Следующим элементом активного воздействия правительства на все стороны государственной и общественной жизни стало деле- гированное законодательство – издание правительством имеющих силу закона актов по вопросам, входящим в компетенцию парла- мента по уполномочию последнего, о котором говорилось. Здесь только укажем, что правительство добивается предоставления ему полномочий издавать названные акты для целей быстрого и опе- ративного регулирования различного рода отношений, представ- ляющих значительный общественный и государственный интерес.

Свои решения правительство реализует через подчиненный ему государственный аппарат, который представляет совокуп- ность органов, построенный на основе определенных принципов организации, имеющих общие цели и наделенных властными

755

полномочиями. Институт государственного аппарата регули- руется административным правом, хотя конституционное за- конодательство иногда, правда с разной степенью детализации, устанавливает правовой режим некоторых его звеньев. Институт правительства – вершина этого аппарата – урегулирован доста- точно подробно в этом праве (об этом говорилось); правовое по- ложение не обладающих властными полномочиями чиновников (должностных лиц) и государственных служащих, иногда рас- сматриваемое в конституционном материале, редко бывает под- робным. Обычно это положение является предметом обычного или органического законодательства.

Государственный аппарат финансируется из государственно- го бюджета или из бюджета местных органов власти, и в самом общем значении все государственные служащие и чиновники подразделяются на военнослужащих и гражданских служащих. Внутри каждого ведомства существует строгая иерархия отноше- ний по вертикали и горизонтали. По общему правилу чиновники и служащие не могут совмещать свою деятельность в государст- венном аппарате с другой работой, за исключением научной, пре- подавательской или какой-либо творческой деятельностью (лите- ратура, искусство и др.).

4. Исполнительная власть в Европейском союзе

В этой конфедерации нового типа исполнительная власть отли- чается большим своеобразием, включая три главных элемента: Европейский совет, Совет и Европейскую комиссию. Первый со- стоит из глав государств и правительств, к которым присоединяет- ся председатель Комиссии; Совет собирается два раза вполугодие. Онизбираетсвоегопредседателяна2,5года.Председательствование на заседаниях осуществляет глава государства или правительства какого-либо государства-члена в порядке очередности в течение шести месяцев. Согласно ст. 15 Договора о Европейском союзе «Европейский совет дает Союзу импульсы, необходимые для его развития и определяет направления его развития и приорите- ты в общей политике». В этой же статья уточняется, что «Совет не осуществляет законодательных функций». Другими словами, этот орган одновременно выполняет функции конституционного

756

В первой группе полномочий Европейский совет играет основную роль в пересмотре договоров, на основе которых образован и дейст- вует Союз (в частности, при упрощенном пересмотре Договоров – ст. 48 Договора о Европейском союзе), принимает решение о присоединении к Союзу новых государств, о выходе государств из Союза. Он устанавливает список органов при Совете и рота- цию его председателей, принимает участие в назначении наиболее важных должностных лиц Союза. В сфере ориентирования Союза Европейский совет, прежде всего, принимает решения в экономи- ческой области и области международных отношений. Статья 22 Договора о Европейском союзе подчеркивает: «Европейский со- вет определяет интересы и стратегические цели Союза. Решения Европейского совета в отношении интересов и стратегических це- лей Союза учитываются при проведении международной полити- ки и политики общей безопасности, а также в других областях, от- носящихся к международным действиям Союза».

Совет, составленный из представителей правительств госу- дарств-членов, осуществляет в рамках полномочий Союза законо- дательную и бюджетную власть либо самостоятельно, либо в со- трудничестве с Европейским парламентом. Он координирует со- трудничество государств в полицейской и судебной области в уго- ловной сфере. В состав Совета входит по одному представителю от каждого государства-члена. Обычно этими представителями бывают министры, но они могут быть заменены их представите- лями, обычно высокого ранга.

Лиссабонский договор 2007 г. указывает, что Совет является единичным органом, и не называет какие-либо его формирования. Только Совет обладает всей полнотой власти, предоставленной ему этим Договором. Однако этот орган собирается в различных формациях специализированного характера в зависимости от рас- сматриваемых проблем, и число таких формаций в настоящее время превышает двадцать 253. Председательствует в Совете в тече- ние шести месяцев представитель какого-либо государства-члена

252Jacqué J.P. Droit institutionnel de l’Union européenne. P. 279.

253Jacqué J.P. Op. cit. P. 293.

757

в алфавитном порядке. Внутри Совета образуется Комитет посто- янных представителей государств-членов, который осуществляет подготовку работы Совета и исполнение поручений Совета.

Помимо названных в полномочия Совета входит координация деятельности названных формаций и, конечно же, исполнение компетенции, предоставленной ему Лиссабонским договором. Он принимает законодательные и регламентарные акты, коор- динирует деятельность государств – членов Союза. Что же ка- сается исполнения принятых решений, то эта важная функция принадлежит Европейской комиссии. Совет может предлагать Комиссии проведение различного рода исследований и вносить предложения. Совет не обладает правом инициативы внесения предложений, как это может делать Европарламент, но он может потребовать от Комиссии сделать такие предложения.

Конфедеративный характер Союза особенно заметен при го- лосованиях в этом органе. Совет может принимать решения либо большинством голосов, либо единогласно, либо квалифицирован- ным большинством, причем в этом случае каждому государствучлену предоставляется определенное число «взвешенных голосов», т.е. квота. До 2014 г. по Лиссабонскому договору Германия, Италия, Франция и Великобритания стали иметь по 29 голосов, Польша

иИспания– по27, Греция иВенгрия по– 12, Ирландия– 7, Мальта– 3 и т.д. После 2014 г. для принятия решений квалифицированным большинством в Совете требуется получение 55% «взвешенных го- лосов» государств-членов, представляющих 65% населения.

Европейская комиссия – основной исполнительный орган Союза. Ее статус постоянно менялся по мере расширения Союза

иизменения конституирующих его договоров. В настоящее время он определяется ст. 17 и 18 Договора о Европейском со- юзе и ст. 244–250 Договора о деятельности Европейского союза. Члены Комиссии назначаются на пять лет. До 31 октября 2014 г. она включает по одному представителю от каждого государствачлена, а также ее Председателя и Высокого представителя Союза по международным делам и политики безопасности. После на- званной даты этот орган будет состоять из числа членов, включая ее Председателя и Высокого представителя Союза по международ- ным делам и политике безопасности, в количестве 2/3 государствчленов, если только Европейский совет, принимающий решение

758

единогласно, не решит изменить это число. Члены Комиссии под- бираются из граждан государств-членов по системе ротации, рав- ной для всех государств-членов, чтобы отразить демографическую и географическую гамму всех государств-членов.

Если в начале существования Европейского сообщест- ва и Европейского союза председатель Комиссии назначался Европейским советом, то после вступления в силу Лиссабонского договора 2007 г. назначение этого лица происходит с учетом ре- зультатов выборов в Европейский парламент. Европейский со- вет, выносящий решение квалифицированным большинством, предлагает Европарламенту кандидата на пост председателя Комиссии. Этот кандидат избирается этим парламентом боль- шинством членов, его составляющих. После того, как председа- тель назначен, Совет по общему с ним согласию одобряет список других лиц, которых предлагается назначить членами Комиссии. Выбор осуществляется Советом на основе предложений со сторо- ны государств-членов. Затем все названные лица в качестве колле- гии представляются на голосование для одобрения Европейским парламентом, и после этого они назначаются Европейским сове- том квалифицированным большинством голосов.

Будучи назначенными, комиссары принимают присягу перед Судом правосудия Европейского союза. Члены Комиссии подают

вотставку, если того требует от них ее председатель. Комиссия

вкачестве коллегиального органа несет политическую ответствен- ность перед Европейским парламентом, который может принять резолюцию порицания. В случае ее принятия члены Комиссии должны коллективно подать в отставку со своих постов. Это наи- более грозное оружие в руках Европарламента. Для вынесения резолюции порицания требуется большинство в 2/3 поданных голосов, которое должно составлять не менее половины состава Европарламента. Такие резолюции регулярно представляются, но лишь однажды, в 1999 г., она была одобрена в связи с финансо- выми злоупотреблениями некоторых членов Комиссии. В резуль- тате Комиссия досрочно ушла в отставку.

Кроме того, Европарламент может образовывать комиссии по расследованию, депутаты обладают правом задавать устные и письменные вопросы; предусмотрена процедура слушания по поводу заявлений и сообщений.

759

в жизнь общие интересы Союза и предпринимает инициативы для выполнения этой цели. Она следит за применением положе- ний договоров, а также за мерами, принимаемыми учреждениями на основании этих договоров. Она следит за соблюдением права Союза под контролем Суда правосудия Европейского союза. Она исполняет бюджет и проводит в жизнь программы. На нее возло- жены функции координации, исполнения и управления в соответ- ствии с условиями, установленными договорами. За исключением международной политики и политики совместной безопасности и других случаев, предусмотренных договорами, Комиссия обе- спечивает внешнее представительство Союза. Она предпринимает инициативы по годичному и многогодичному планированию дея- тельности Союза для достижения согласия между учреждениями Союза. Кроме того, законодательные акты Союза могут прини- маться только по предложению Комиссии.

Комиссия следит за исполнением государствами-членами по- ложений договоров и обладает правом обращения в Суд право- судия Союза с целью заставить государства-члены соблюдать нор- мы договоров.

Комиссия осуществляет свои функции на основе полной неза- висимости. Она не пользуются инструкциями какого-либо прави- тельства, учреждения, органа или организации, а в течение всего времени выполнения своих функций ее члены не могут осущест- влять никакой другой деятельности.

По общему правилу Комиссия собирается раз в неделю и ее решения принимаются большинством голосов ее членов. Она принимает свой внутренний регламент и ежегодно, по мень- шей мере за месяц до открытия сессии Европарламента, публику- ет общий доклад о деятельности Союза.

Комиссии подчинен огромный аппарат, включающий 31 тыс. чиновников в 34 автономных службах и 23 генеральных дирекци- ях, работающих в Брюсселе в 47 различных зданиях и в 166 пред- ставительствах за границей 254.

254 Quermonne J.-L. Le système politique de l’Union européenne. 6-e ed. P., 2005. P. 34.

760

Лиссабонский договор 2007 г. создал специальный пост Верховного представителя Союза по иностранным делам и поли- тики безопасности; он назначается Европейским советом на пять лет. Этот представитель председательствует в специальном Совете по иностранным делам, который включает всех министров иностранных дел Союза, и является одним из заместителей пред- седателя Еврокомиссии и участвует в работе Европейского совета. Лиссабонский договор сохранил посты Европейского посредника и другие, ранее существовавшие органы (Экономический и со- циальный совет, Комитет регионов, Суд Европейского союза, Счетную палату, Центральный европейский банк).

761

ГЛАВА X

Судебная власть в зарубежных странах

§ 1. Общая характеристика

и функции судебной власти

Судебная власть – отдельная ветвь государственной власти, обладающая полномочиями разрешать различные конфлик- ты и споры на основе права с применением в необходи- мых случаях принуждения для исполнения своих решений.

Полномочие судить, принимать решения в отношении споров органами судебной власти основывается на государственном су- веренитете. Наиболее часто зарубежное конституционное зако- нодательство термином «судебная власть» называет совокупность судов, осуществляющих названные полномочия. Такой под- ход говорит о принадлежности, но не о сущностном определе- нии этой власти. Например, согласно ст. III Конституции США 1787 г. «Судебная власть Соединенных Штатов осуществляется Верховным судом и теми низшими судами, которые будут время от времени устанавливаться и учреждаться Конгрессом». Менее четко эта идея содержалась во французской Конституции 1791 г. (п. 1 гл. 5 разд. 3), устанавливавшей, что «власть судебная ни в коем случае не может осуществляться ни законодательным корпусом, ни Королем». Современное понимание этой сферы власти почти не отличается от существовавшего на заре становления буржуаз- ной государственности. Так, в этом же духе говорит Конституция ФРГ 1949 г. (ст. 92): «Судебная власть вверяется судьям; она осу- ществляется Федеральным конституционным судом, федераль- ными судами, предусмотренными в настоящем Основном законе, и судами земель». Ей вторит и Основной закон Испании 1978 г. (ст. 117): «Судебная власть исходит от народа и осуществляется от имени Короля судьями и магистратами, представляющими эту власть, которые являются независимыми, несменяемыми, от- ветственными и которые подчиняются исключительно закону».

Судебная власть – одна из трех ветвей власти наравне с зако- нодательной и исполнительной, существующая в подавляющем

762

большинстве государств, чьи органы власти построены на прин- ципе разделения властей. Существование этой власти является необходимым элементом каждого демократического государства.

Вусловиях авторитарного и тоталитарного государств она не яв- ляется самостоятельной, поскольку подвержена контролю со сто- роны партийного аппарата и исполнительной власти.

Судебная власть не может рассматриваться в качестве пря- мого выразителя народного суверенитета, поскольку судьи чаще всего назначаются (хотя известны случаи и выборности судей).

Вто же время при выполнении своих функций эта власть опи- рается на государственный суверенитет и судебные решения ис- полняются силой государства. Для этой ветви власти характерна определенная отграниченность от двух других ветвей в государст- венных системах, построенных на принципе разделения властей законодательной и исполнительной. Эта обособленность не ис- ключает взаимодействия судебной власти и с первой, и со второй.

Сзаконодательной властью взаимодействие судебной власти состоит, прежде всего, в том, что законодатель устанавливает и мо- жет реформировать саму судебную систему, т.е. всю совокупность взаимодействующих между собой судов какого-либо государства, обладающих общими целями и функциями. Повседневные от- ношения состоят в том, что в процессе деятельности суды долж- ны только применять издаваемые законодателем нормы. Суды не могут воспротивиться такому применению, за исключением случаев, когда они являются органами конституционного контро- ля. Только в этом случае рассматривается вопрос об их соответ- ствии более «высокому» закону, но и в этом случае речь не идет о неприменении.

Правда, заметным исключением из названного правила яв- ляется положение судов в странах с английской системой права; в них роль судебной власти более значительна, поскольку она формирует прецедентное право, являющееся источником консти- туционного и других отраслей права. Взаимодействие с законода- тельной властью является очевидным также и при осуществлении конституционного контроля, выполняемым при любых моделях такого контроля, т.е. и при традиционной (американской), и при европейской, и при смешанной. Органы контроля всегда толкуют нормы как Основного закона, так и проверяемых законодательных

763

актов. В европейской модели влияние парламента на судебную власть представляется более значительным, поскольку эти органы почти всегда участвуют в назначении части состава органов кон- ституционного контроля.

Взаимодействие судебной власти с исполнительной более сложно, и оно различно при различных судебных системах. Судебная власть не может вмешиваться в деятельность испол- нительных органов; последние же также не вправе поступать подобным образом в отношении судебных органов. В то же вре- мя органам судебной власти принадлежит право юридическо- го контроля за актами исполнительной власти с точки зрения их соответствия законодательным положениям. При английской системе судебной власти этим могут заниматься все суды, тогда как в континентальной системе эта функция чаще всего вверена специальной ветви судебной власти, а именно органам админи- стративной юстиции. Такой подход возник исторически, точнее во Франции в 1790 г., т.е. в период Великой французской револю- ции, когда Национальное собрание разрешило старый конфликт между правительственной властью и высшими судами («парла- ментами») в пользу первой. Сначала в Законе от 16 и 24 августа 1790 г. Собрание постановило: «Судебные функции являются отдельными, и они будут всегда оставаться отделенными от ад- министративных функций; судьи не могут под угрозой заранее установленного наказания ни вмешиваться каким-либо спо- собом в действия административного персонала, ни вызывать к себе представителей административной власти (administrateurs) вследствие осуществляемых ими функций» 255. Чуть позже эта идея, но уже и в отношении к законодательной и исполнитель- ной властям была развита и закреплена конституционно (разд. 3, гл. 5 ст. 3 Конституции 1791 г.): «Суды не могут ни вмешиваться в осуществление законодательной власти, но приостанавливать применение законов, ни вторгаться в круг деятельности органов управления, ни вызывать к себе последних для объяснений по по- воду их деятельности» 256. Указанные юридические нормы изъяли

255Цит по: Perrot R. Institutions judiciaires. 11-е éd. P., 2004. P. 32.

256Конституции и законодательные акты буржуазных государств. XVII–XIX вв. С. 274.

764