Экзамен зачет учебный год 2023 / Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть by Маклаков В.В. (z-lib.org)

если против не проголосует большинство. Однако в случае же от- клонения предложенной кандидатуры процедура возобновляется (всего четыре раза). Если премьер-министр не избран, то процеду- ра откладывается и возобновляется только после новых выборов в Риксдаг. Неопределенность при получении доверия существует и по Конституции Испании 1978 г., ст. 112 которой применяет французскую формулу получения доверия у Конгресса депутатов (т.е. председатель правительства может поставить вопрос о дове- рии по программе своей деятельности и по декларации по об- щей политике).

Весьма важными являются вопросы о численном и партий- ном составе правительств. По общему правилу, главой прави- тельства в парламентарных странах должен быть член нижней палаты парламента. Что же касается партийности других чле- нов правительства, то существует значительное разнообразие. В Великобритании все члены правительства – лидеры победившей на выборах в палату общин политической партии. В Ирландии премьер-министр, его заместитель и министр финансов должны быть членами палаты представителей; другие министры также должны быть парламентариями, но не более двух из них могут быть и членами Сената. В Греции члены правительства не обяза- тельно должны быть членами палаты депутатов, как и в Италии. По общему правилу число министров – не членов парламента обычно бывает небольшим.

В смешанных республиках партийный состав правительст- ва может быть намного разнообразней, чем в парламентарных. Более того, премьер-министр не обязательно должен быть членом парламента. Например, это относится к правительству Франции. Президент республики может назначить премьер-министром и непарламентария (Ж. Помпиду в 1962 г.; Р. Барр в 1976 г.). На практике же президент должен учитывать расстановку поли- тических сил в Национальном собрании и назначать лицо, кото- рое пользовалось бы поддержкой большинства членов этой па- латы. Поэтому президенты иногда вынуждены назначать на этот пост своих политических противников, если за ними стоит такое большинство (в 1986 г., например, Ф. Миттеран (1916–1996) назна- чил Ж. Ширака; в июне 1997 г. Ж. Ширак назначил лидера социа- листов Л. Жоспена (р. 1937).

745

Некоторые зарубежные конституции при формировании пра- вительства устанавливают особые требования к его составу. Они отражают особенности исторического, национального, территори- ального характера конкретной страны. Например, в Бельгии совет министров должен состоять в равном количестве из министров, говорящих на французском и нидерландском языках, за возмож- ным исключением премьер-министра (ст. 99 Конституции 1994 г.).

ВШвейцарии по Конституции 1999 г. (ст. 175) правительство не может включать нескольких членов от одного и того же кантона.

Вэтом совете должно учитываться соразмерное представительство местностей и языков страны.

и т.д.). Однако этот вопрос иногда получает и конституцион- ное закрепление. В Бельгии должно быть не более 15 министров (ст. 99 Конституции 1994 г.), в Швейцарии – 7 (ст. 175 Конституции 1999 г.), в Норвегии – не менее 7 плюс премьер-министр (§ 12 Конституции 1814 г.), в Ирландии – не менее 7 и не более 15 членов (ст. 28 Конституции 1937 г.).

В начале главы говорилось об эволюции исполнительной власти в последовательных периодах конституционного раз- вития. До Первой мировой войны в конституциях содержались нормы только о министрах, короле, президенте республики, но должность премьер-министра не выделялась в обособленную. Исторически эта должность появилась при приходе к власти Ганноверской династии (в 1714–1901 гг.) в Великобритании, сме- нившей династию Стюартов (Ганноверская династия прекрати- лась со смертью королевы Виктории в 1901 г.). Первый из королей этой династии Георг I (1660–1727) достаточно равнодушно отно- сился к делам королевства, и один из министров выполнял функ- ции посредника между кабинетом и королем. Стратегическое по- ложение этого лица постепенно повлекло за собой приобретение им должности, называемой премьер-министром 251.

Как уже говорилось, конституционное закрепление этой должности произошло в межвоенное время и получило развитие

746

после Второй мировой войны. Конституция Италии 1947 г. специ- ально выделяет должность председателя совета министров и ми- нистров (ст. 92–93); Основной закон ФРГ 1949 г. называет федераль- ного канцлера и федеральных министров (ст. 62); Конституция Испании 1978 г. – председателя правительства, его заместителей

иминистров (ст. 98); греческий совет министров включает пре- мьер-министра и министров (ст. 81 Конституции 1975 г.) и т.д.

Восновных законах стали нередко указываться обязанности пре- мьер-министра, т.е. произошла его должностная индивидуа- лизация. Конституционное законодательство иногда выделяет специальные полномочия премьер-министра, осуществляемые им единолично, а не в коллегиальном составе правительства. Так, в ст. 65 Основного закона ФРГ 1949 г. указано: «федеральный кан- цлер определяет основные направления политики и несет за них ответственность». В Испании согласно п. 2 ст. 98 Конституции 1978 г. «председатель руководит деятельностью правительства

икоординирует функции других его членов, независимо от их компетенции,инесетпрямуюответственностьзаихдеятельность».

Специальное выделение должности премьер-министра под- черкивает его значение в сфере исполнительной власти и тем самым одновременно определяются уровни управления, суще- ствующие в правительстве. Концепция о премьер-министре, как первом среди равных, существовавшая в течение всего XIX и в на- чале XX вв., постепенно была оставлена в стороне. Более того, ста- ла нередко указываться структурная организация правительства. Если в конституции указываются только посты премьер-министра

иминистров, то можно говорить о двух уровнях должностей в пра- вительстве; если называются другие должности (например, заме- стителей премьера), то о трех уровнях, и т.д. Могут указываться

ииные должности. Например, согласно ст. 99 и 104 Конституции Бельгии 1994 г. правительство включает премьер-министра, ми- нистров и государственных секретарей. Последние являются чле- нами федерального правительства, но не входят в состав совета министров и являются заместителями министров. Конституция Португалии 1976 г. в ст. 186 и 187 говорит о премьер-министре, государственных секретарях и заместителях государственных се- кретарей. Наибольшее число министерских уровней существу- ет в Великобритании (премьер-министр, министры, младшие

747

министры, государственные секретари и др.). Огромный по чис- ленности состав правительства (более ста человек), в качестве кол- легии никогда не собирающийся, повлек образование кабинета с целью обеспечения эффективности его работы.

Указание конкретных должностей, образующих правитель- ство, подчеркивает его иерархический состав и подчиненность. Данное обстоятельство персонифицирует его членов и вносит определенность в отношении состава правительства, подчеркива- ет его значение.

Важное значение имеет председательствование на заседаниях правительства. Такого вопроса не может быть в президентских ре- спубликах, о чем уже говорилось. В парламентарных же странах по общему правилу на заседании присутствует глава государст- ва, проводящий это заседание. Иногда это обстоятельство специ- ально оговаривается в конституции. Например, согласно ст. 17 Конституции Дании 1953 г. заседания Государственного совета ведет король, за небольшими исключениями (когда фолькетинг делегирует осуществление королевской власти Государственному совету и др.). Это не значит, что глава государства оказывает ре- шающее влияние на правительство; реальным «хозяином» явля- ется премьер-министр, опирающийся на большинство депутатов в парламенте. Иное положение можно иногда наблюдать в сме- шанных республиках. Например, во Франции четко различаются два органа центральной исполнительной власти – совет мини- стров и кабинет министров. В первом председательствует пре- зидент республики, и в этом органе принимаются все решения; во втором – председательствует премьер-министр; редко соби- рающийся кабинет министров служит местом подготовки к за- седаниям совета министров и наиболее часто созывается, когда существует в стране состояние сосуществования (т.е. президент республики и премьер-министр и члены правительства принад- лежат к различным, противостоящим политическим партиям). Такие полномочия президента смешанной республики чаще всего специально оговариваются в конституционном законе. В ряде государств со смешанной формой правления правитель- ство – самостоятельный орган исполнительной власти (напри- мер, в Польше по Конституции 1997 г.). Только по вопросам осо- бой важности президент республики может созвать под своим

748

председательством совет кабинета, включающий совет минист- ров; но этому органу не принадлежат полномочия совета мини- стров (ст. 141 Конституции).

3. Компетенция правительства

Правительство – орган, обладающий весьма разнообразной ком- петенцией. Оно является наиболее активным элементом в систе- ме разделения властей. На нем лежит управление каждодневны- ми делами государства во внутренней сфере и внешней политике. Так, ст. 97 Конституции Испании 1978 г. о роли этого органа го- ворит достаточно подробно: «Правительство руководит внутрен- ней и внешней политикой, гражданской и военной администра- цией и обороной государства. Оно осуществляет исполнительную власть и регламентарную власть в соответствии с Конституцией

изаконами» (о регламентарной власти см. ниже). Согласно ст. 20 Конституции Франции 1958 г. «Правительство определяет

ипроводит политику нации». Более похожая на французскую формулировку аналогичная норма содержится в Конституции Польши 1997 г. (ст. 146): «Совет министров проводит внутреннюю

ивнешнюю политику Республики Польша».

Вторая особенность правительства – его ответственность за свое управление. В президентских республиках министры ответственны перед главой государства и могут быть в любой момент освобождены от должности. Ответственность в парла- ментарных странах – более сложный элемент, поскольку в его реализации всегда участвует парламент. Различают две формы ответственности – политическую (т.е. за проводимую политику, с которой не согласен парламент) и юридическую (т.е. за пра- вонарушения, совершенные при исполнении своих служебных обязанностей). Впрочем, более подробно о формах и возмож- ных последствиях контроля за деятельностью правительства го- ворилось в гл. VIII.

Подробное конституционное закрепление компетенции пра- вительства встречается только в последних по времени конститу- циях, начиная примерно с 70-х гг. XX в. До этого времени компе- тенция правительства обозначалась лишь в самых общих выра- жениях или о ней вообще почти ничего не говорилось. Внимание

749

обращалось главным образом на порядок формирования этого органа и на его отношения с парламентом и главой государ- ства. Согласно классическому пониманию теории разделения властей правительство должно было быть лишь исполнителем законов. На практике это лишь одна из функций правительст- ва, хотя и важнейшая. В качестве примера нормативного закре- пления компетенции правительства приведем соответствующие положения Конституции Португалии 1976 г. Компетенция раз- делена на несколько подвидов. Статья 197 закрепляет политиче- скую компетенцию, в которую входит контрасигнирование ак- тов президента республики; ведение переговоров и заключение международных соглашений; одобрение международных догово- ров, одобрение которых не входит в компетенцию Ассамблеи Республики, или договоров, которые не были направлены пра- вительством на одобрение Ассамблеи; внесение предложений законов и постановлений в Ассамблею Республики; предложе- ние президенту республики вынести на референдум вопросы, представляющие национальный интерес; высказывание об объ- явлении осадного или чрезвычайного положения; внесение пре- зиденту республики предложения об объявлении войны или за- ключении мира и др. В осуществлении законодательных функ- ций (ст. 198 Конституции 1976 г.) в компетенцию правительства входит: принятие декретов-законов в областях, не отнесенных к компетенции Ассамблеи Республики; принятие декретов-за- конов в областях, отнесенных к относительному ведению законо- дательной компетенции Ассамблеи Республики, на основании уполномочия последней; принятие декретов-законов, развива- ющих принципы и общие основы юридического режима, кото- рый содержится в законах, регламентирующих это. Специально выделяемая административная компетенция (ст. 199) включает главным образом вопросы, относящиеся к области исполнения законов, а именно – разработку планов на основе законов о соот- ветствующих основных выбранных направлениях и обеспечение их выполнения; обеспечение исполнения бюджета государства

идругие вопросы.

Вболее лапидарном виде перечень вопросов, относящих- ся к ведению правительства, содержится в ст. 146 Конституции Польши 1997 г.

750

Как уже говорилось, в классическом понимании роли прави- тельства в государственном механизме его обязанностью является исполнение законов и, следовательно, проведение политики и до- стижение целей, устанавливаемых высшим представительным органом. Эта первая и, безусловно, важнейшая функция прави- тельства. Все, что с ней связано, составляет первый блок вопро- сов, о котором будет сказано чуть ниже. На наш взгляд, можно выделить и тесно связанный с первым и второй блок, характери- зующий правительство, как генератора политической и экономи- ческой жизни государства и общества. В отечественной литерату- ре этот второй блок специально не выделяется, и функции пра- вительства перечисляются в последовательном порядке. В этот блок также входит немало решаемых правительством вопросов. Вообще исполнительная власть, будучи самостоятельной, весьма автономной, одновременно активно вторгается и в другие обла- сти (особенно в законодательную), к ней прямо не относящие- ся. Правда, в судебной области она только участвует в осущест- влении права помилования, принадлежащего главе государства, с контрасигнированием соответствующего министра (чаще всего министра юстиции). Это право имеет в качестве исторических корней соответствующее право монархов.

Еще раз повторим: традиционным полномочием правительст- ва является исполнение законов. В Великобритании эта функция осуществляется от имени монарха. В Пятой республики Франции эта функция доверена премьер-министру (ст. 21 Конституции 1958 г.). В Японии согласно Конституции 1947 г. (ст. 73) на каби- нет министров возложено добросовестное проведение в жизнь законов и ведение государственных дел. Для проведения в жизнь законов правительство издает соответствующие постановления общего и конкретного характера. В Западной Европе (точнее, в странах, воспринявших французскую модель конституционно- го права) такое право издания актов во исполнение законов на- зывается регламентарной властью. Такая власть осуществляется различными исполнительными и административными органа- ми. Она бывает общей, осуществляемой президентом республи- ки и премьер-министром, специальной – реализуемой мини- страми, и местной – реализуемой органами местной власти. Это полномочие получило закрепление не только во французской

751

Конституции 1958 г. (ст. 21), но также и в Конституции Греции 1975 г. (ст. 43 п. 1); в данном случае говорится об издании декре- тов, необходимых для исполнения законов. Статья 36 Основного закона Люксембурга 1868 г. говорит о праве великого герцога издавать регламенты и постановления во исполнение законов. В Бельгии (ст. 108 Конституции 1994 г.) король принимает регла- менты и постановления, необходимые для исполнения закона. Что же касается Швеции, то эта же функция возложена на пра- вительство (§ 13 гл. 8 Формы правления 1974 г.), в Португалии так же – на правительство (ст. 198 Конституции 1976 г.). Во всех указанных случаях речь идет об актах, подчиненных в материаль- ном значении вышестоящему акту, т.е. закону; акты правительст- ва конкретизируют нормы закона; они при этом не должны ему противоречить.

В середине XX в. наметилась тенденция существенного расши- рения регламентарной власти по регулированию общественных отношений. Вероятно, первой «ласточкой» в этом отношении ста- ла ст. 37 Конституции Франции 1958 г., установившая: «Вопросы, не входящие в область законодательства, носят регламентарный характер». Акты по этим вопросам, изданные законодательным путем, могут быть изменены декретами по получении заклю- чения Государственного совета. Те из этих актов, которые были введены после вступления в силу Конституции, могут быть изме- нены декретом лишь в том случае, если Конституционный совет установит, что они имеют регламентарный характер в соответст- вии с предыдущим абзацем. Эта норма в качестве своего осно- вания имеет ст. 34 Конституции, определившую перечень вопро- сов, по которым может законодательствовать парламент, оставив остальные области в ведении указанной регламентарной влас- ти. Примерно то же самое содержится и в ст. 198 Конституции Португалии 1976 г., п. “а” которой разрешает правительству «принимать декреты-законы в областях, не отнесенных к ком- петенции Ассамблеи Республики». Это «прямые» полномочия правительства, а не делегированные, опирающиеся на акт пар- ламента об уполномочии законодательствования (см. ниже). Названное относится также и к правительству Швеции, согласно § 13 гл. 8 Формы правления 1974 г. имеющему право принимать постановления по вопросам, которые согласно Основному закону

752

не регулируются Риксдагом. Впрочем, следующий § 14 вводит ограничение для этого правительственного вмешательства, по- скольку «компетенция Правительства принимать решения о пред- писаниях по определенным вопросам не препятствует Риксдагу издавать путем закона предписания по тем же вопросам».

К первому же блоку компетенции, осуществляемой правитель- ством, относится руководство государственным аппаратом, т.е. си- стемой органов, деятельность которых направлена на осуществле- ние функций государства. Обычно правительству предоставляется некоторая свобода в организации служб на самом верху испол- нительной власти и более низких ее звеньях – в государственном аппарате. Эта свобода весьма значительна во Франции, где испол- нительная власть может изменять свою структуру, образовывать и упразднять министерства, не будучи связанной их числом. В дру- гих странах это полномочие выглядит более скромным. Например, в США только конгрессу принадлежит право создания органов ис- полнительной власти. Мы уже говорили, что в ряде стран консти- туционно ограничено число министров, входящих вправительство, а следовательно, и число министерств. Руководство государствен- ным аппаратом включает и право назначения и увольнения мини- стров и чиновников и служащих различного ранга. Это право ино- гда передается главе государства (в Германии – ст. 60 Конституции 1949 г.; в Бельгии – ст. 107 Конституции 1994 г.; в Греции – ст. 46 Конституции 1975 г.; ст. 35 Конституции Люксембурга 1868г.), иногда – главе правительства (ст. 47 Конституции Франции 1946 г.; в Великобритании); иногда – и главе государства и главе правитель- ства (ст. 8 и 13 Конституции Франции 1958 г.; ст. 14, 27 Конституции Дании 1953 г.; ст. 87 и 92 Конституции Италии 1947 г.).

В рамках законов, принятых парламентом, правительство осуществляет внутреннюю и внешнюю политику. Оно руководит соответствующими органами. По общему правилу глава государ- ства представляет страну на международной арене. Это лицо об- ладает традиционными полномочиями аккредитовывать послов и посланников, а иностранные послы и посланники аккредиту- ются при главе государства. Глава государства имеет право вести переговоры и ратифицировать международные договоры с огра- ничениями в отношении прав, признаваемых за парламентом (обычно ратификация договоров, противоречащих внутреннему

753

праву, затрагивающих правовое положение личности, а также налагающих финансовые обязательства на государство и неко- торых других). Это полномочие в парламентарных странах тре- бует контрасигнирования правительства; в президентских ре- спубликах глава государства более свободен в своих действиях, но иногда требуется согласие парламента или одной из его палат. В латиноамериканских странах встречается на первый взгляд ка- жущееся странным правило, по которому президент может вы- езжать за границу только с разрешения парламента (например, такая норма содержится в ст. 88 Конституции Мексики 1917 г.; ст. 83 Конституции Бразилии 1988 г. запрещает президенту и ви- це-президенту покидать страну без разрешения Национального конгресса более чем на 15 дней). Несмотря на огромные полномо- чия названных лиц в этих двух государствах это право указывает на значение парламента и на то, что государство не должно оста- ваться без своего руководителя и главы; при этом учитываются вопросы безопасности страны.

Правительству принадлежат важные функции по руководству вооруженными силами и иными силовыми структурами государст- ва; как наиболее оперативный орган правительство может быстро принимать решения в важнейших сферах, связанных с безопасно- стью. Глава государства почти всегда является главнокомандующим вооруженными силами; практическое руководство ими находится

вруках начальника генерального штаба или министра обороны.

Кэтой сфере полномочий примыкают и другие, получающие закрепление в конституционном материале. В данном случае име- ются в виду полномочия в связи с возникающими кризисами раз- личного характера и, в частности, с несвоевременным принятием бюджета, т.е. в связи с возможным отсутствием в казне денежных средств, необходимых для нормальной деятельности государства. Что касается последнего случая, то в разных странах поступают по-разному. Конституция Греции 1975 г. (п. 5 ст. 79) предусмотре- ла, что если бюджет не был принят палатой депутатов, то бюд- жет истекшего года или года, который заканчивается, остается

всиле в течение четырех месяцев; он вводится декретом, прини- маемым по предложению совета министров. Во Франции (ст. 47 Конституции 1958 г.) установлено, что, если надлежаще внесен- ный проект финансовых законов парламент не принял решение

754