Экзамен зачет учебный год 2023 / Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть by Маклаков В.В. (z-lib.org)

председателем верхней палаты парламента – Сената – или главой правительства.

Если посмотреть на эволюцию института главы государст- ва в парламентарных странах в достаточно длительной ретро- спективе, то вполне заметна общая тенденция к его ослаблению.

Вмонархических странах происходит постепенное замещение абсолютных монархий конституционными и парламентскими.

Вреспубликанских странах также заметна утрата президентом

большинства своих полномочий – реальная власть переходит

вруки правительства, другого органа исполнительной власти. Правда, иногда происходит реставрация президентской власти, как это было во Франции после принятия Конституции 1958 г. и в ряде государств, воспринявших ее государственную систему. Сохраняются полномочия главы государства в президентских республиках, но таких государств значительно меньше на поли- тической карте, чем парламентарных или смешанных, в которых функции президента можно расценить как функции главы парла- ментарной страны.

Реальные полномочия главы государства в парламентарных странах, будучи по форме весьма и весьма значительными, фак- тически осуществляются правительством. В достаточно большом числе стран акты главы государства требуют контрасигнации со стороны премьер-министра или министров. Данный термин при его филологическом толковании означает некоторое дру- жеское согласие между главой государства и министрами пра- вительства. Контрасигнация означает подпись министра на акте, исходящим от главы государства и придающая этому акту юри- дическую силу. Нередки случаи, когда под наиболее важными законами подписываются несколько членов правительства, а под актами о реформе конституции – все его члены. Контрасигнация удостоверяет, во-первых, подлинность подписи главы государст- ва; во-вторых, она перекладывает ответственность (политическую или юридическую) с главы государства на подписавшего мини- стра; в-третьих, контрасигнация указывает на коллегиальность принятия решения. Контрасигнация как институт возникла в пе- риод борьбы нарождавшейся буржуазии с королевской властью; королевские распоряжения нуждались для своего осуществления

вподписи советников короля или скреплении государственной

735

печатью. Аналогом контрасигнации в русском дореволюционном государственном праве был термин «скрепа», «скрепление».

Требование контрасигнации нередко закрепляется в консти- туционном материале (например, в ст. 89 Конституции Италии 1947 г., в ст. 14 Конституции Дании 1953 г., ст. 45 Конституции Люксембурга 1868 г., в ст. 47 и 48 Конституции Нидерландов 1983 г., в ст. 144 Конституции Польши 1997 г. и т.д.).

§ 4. Правительство в зарубежных странах

1. Понятие и классификация правительств

С точки зрения юридической терминологии этот термин доста- точно расплывчат и может трактоваться в трех значениях. В са-

мом широком смысле слова правительство – это совокуп- ность институтов и органов, управляющих страной. В эту совокупность входит и парламент. В более узком смысле пра-

вительство – это исполнительная власть, существующая на- равне с законодательной властью (парламентом) и иногда ему противостоящая. Наконец, в еще более узком значении

правительство – это коллегиальный орган государства, обла- дающий компетенцией общего назначения, занимающийся осуществлением исполнительной власти в стране. Если глава государства представлен обычно одним лицом (о редких случаях коллегиального главы государства было сказано выше), то прави- тельство всегда представляет коллегия. Такой характер объясня- ется разнообразием министерств и ведомств, главы которых со- ставляют правительство.

В парламентарных странах и нередко в странах со смешанной формой правления правительство – это коллегия, включающая в себя премьер-министра и министров, принимающая решения; более того, эта коллегия по общему правилу солидарно ответ- ственна перед парламентом (обычно перед нижней палатой). Солидарность означает, что за разработку политической линии и ее проведение в жизнь несут ответственность все члены прави- тельства. Из этого следует еще одно важное правило: в результате выраженного недоверия со стороны парламента одному из членов

736

правительства последнее в полном составе должно уйти в отстав- ку. Например, в ст. 108 Конституции Испании 1978 г. установле- но, что «Правительство несет солидарную ответственность перед Конгрессом депутатов за свою политическую деятельность».

В президентских республиках (например, в США) исполни- тельная власть сосредоточена в руках президента, но собрание министров во главе с президентом также существует. Члены каби- нета дают советы президенту, который, однако, не обязан с ними консультироваться. Кажущиеся парадоксальными слова 16-го президента США А. Линкольна (1809–1865): «Семь против», один «за» – «за» проходит» 250, когда правительство было единогласно против него, отражают лишь действительное положение дел.

С самым общим, первым понятием термина «правительство» связано еще два, нередко употребляемые в зарубежной литерату- ре. Первое – «правление собрания» (Le Gouvernement d’Assemblée) или «правление парламента», «правление представительного ор- гана». Термин подчеркивает значение этого органа. О правлении собрания подробно говорилось в главе о формах правления и го- сударственных режимах в зарубежных странах и еще будет сказа- но чуть ниже.

Второе значение термина «правительство» – «правление су- дей» (Gouvernement des juges). Термин, имеющий скорее фигу- ральное и доктринальное значение, был введен французским ученым Е. Ламбертом в 1921 г. в одноименной книге. Этот тер- мин подтвердил свою значимость в 30-е гг. XX в. во времена «Нового курса» Ф.Д. Рузвельта (1882–1945). Верховный суд США, под председательством Ч.Э. Хьюза (1862–1948) неоднократно принимал решения о неконституционности социального законо- дательства, предлагавшегося этим президентом и вотируемого конгрессом. Такие решения о названных законах имели в своей основе широкие возможности для судебной власти, заложенные в Конституции 1787 г. и изложенные в очень общих выражени- ях; такой способ формулирования предоставлял Верховному суду широкое поле для интерпретирования. Термин «правле- ние судей» не утратил своего значения и в наши дни. О таком

737

правлении в фигуральном смысле можно говорить, например,

вслучае, когда орган конституционного контроля принимает решение о признании не соответствующим конституции меж- дународного договора, который, по его мнению, противоречит Основному закону. Договор может быть ратифицирован только после того, как будет изменена конституция (ст. 55 Конституции Франции 1958 г.).

Аналогичный институт закреплен и в ст. 95 Конституции Испании 1978 г., которая, следуя французскому примеру, устано- вила, что заключению международного договора, содержащего положения, противоречащие Конституции, должен предшество- вать ее предварительный пересмотр. Вероятно, возможны и иные случаи вмешательства судебной власти в управление страной; наиболее ярко такие вмешательства, как представляется, проявят- ся, когда суды будут отменять последовательные решения парла- мента или правительства в отношении однозначных вопросов.

Вдальнейшем изложении мы будет рассматривать институт правительства только в третьем, указанном выше значении.

Можно назвать и иные классификации правительств. Например, правительства могут быть легитимные и нелигитим- ные. Первые образованы на законных основаниях, т.е. на основе требований, содержащихся в конституционном материале. Вторые образованы в результате государственных переворотов и других способов незаконного захвата власти. Вероятно, от нелегитимных имеют некоторое отличие фактические правительства, т.е. прави- тельства, не основанные на праве. Такие могут существовать во вре- мя революций или в различные переходные периоды.

Взарубежной юридической литературе наиболее часто пра- вительства классифицируются на монистические и дуалистиче- ские, о чем уже говорилось выше.

Вопрос о связи правительства и партийной принадлежности его членов весьма важен, и этот элемент может быть положен

воснову еще одной классификации. В президентских республи- ках (т.е. при монистической исполнительной власти) такой связи не существует. Президент, будучи избранным, подбирает членов своего правительства, которые и несут перед ним ответственность. Президент волен приглашать на министерские посты лиц по сво- ему усмотрению. Чаще всего он назначает своих «политических

738

друзей», помогавших ему завоевать президентский пост, своих единомышленников, свою «команду».

Наибольшее количество вариантов политического состава правительства предполагает парламентская форма правления. Правительство может быть однопартийным, т.е. однородным по своему политическому составу. Такое регулярно происходит в странах, в которых на выборах в парламент какая-либо партия до- бивается устойчивого большинства (например, вВеликобритании). Коалиционное правительство включает представителей несколь- ких партий или независимых депутатов, опирающихся на боль- шинство в парламенте (как правило, в нижней палате). Обычно коалиции образуются после парламентских выборов, когда стано- вится ясно, что ни одна из партий не может образовать однопар- тийное правительство. Возможно образование коалиционных пра- вительств до выборов на случай своей победы с тем, чтобы идти к избирателям сплоченным блоком. Правительство меньшин- ства – правительство, не пользующееся поддержкой большинства членов парламента (нижней палаты); такое правительство чаще всего формируется в переходные периоды (переходное правитель- ство) или когда число противников существования такого прави- тельства не составляет большинства в парламенте.

Зарубежной практике известны служебные (или беспартий- ные) правительства, т.е. образуемые из специалистов по отдель- ным отраслям управления. Они действуют до тех пор, пока удает- ся сформировать правительство на партийной основе. В частнос- ти, Конституция Болгарии 1992 г. (ст. 99) предоставляет президен- ту страны возможность сформировать служебное правительство, если предусмотренные этой статей возможности образовать этот орган на партийной основе потерпят неудачу. Президент фор- мирует беспартийное (служебное) правительство и распускает Народное собрание.

2. Формирование и состав правительства

Правительство может иметь различные названия: правительст- во – в Великобритании (внутри его образуется кабинет), Чехии, Румынии, Венгрии; федеральное правительство – в ФРГ и Австрии; совет министров – в Бельгии, Индии, Франции, Италии, Польше,

739

Болгарии; кабинет министров – в Японии и Узбекистане; госу- дарственный совет – в Китае, в Финляндии; федеральный совет – в Швейцарии; административный совет – в КНДР. Могут быть

идругие названия этого органа, правовое положение которого имеет весьма схожие черты.

Способ формирования правительства зависит, как чаще все- го пишут в отечественной конституционно-правовой литературе, от формы правления. Мы уже говорили, что установление по- следней имеет под собой нередко теоретические, доктринальные основания. В конституционном материале совсем нечасто встре- чаются нормы, прямо указывающие на этот элемент формы го- сударства. Редким примером является ст. 1 Конституции Греции 1975 г., согласно которой «Политический режим Греции – режим парламентарной республики». В большинстве случаев та или иная форма правления выводится из характера учрежденных от- ношений между высшими органами государственной власти при принятии конституции, а также способа формирования прави- тельства и порядка замещения поста главы государства.

Впрезидентских республиках главой исполнительной власти является президент, избираемый помимо парламента; именно он олицетворяет правительство в широком значении слова, т.е. во втором значении слова «правительство», о котором мы гово- рили в самом начале этого параграфа. Министры рассматрива- ются как помощники президента; решающее слово принадлежит главе государства. Министры в таких республиках подбираются

иназначаются самим президентом в числе, которое ему кажется достаточным для эффективного осуществления исполнительной власти. Обязательность требования утверждения предложен- ных кандидатур каждый раз устанавливается соответствующей конституцией. В США одного факта назначения президентом республики недостаточно для признания легитимности минист- ров. По каждому назначению согласно разд. 2 ст. 2 Конституции 1787 г. требуется «совет и согласие Сената». В Конституции супер- президентской республики Бразилии специально подчеркивается вспомогательная роль министров, которые помогают президенту республики (ст. 76 Конституции 1988 г.). Президент назначает

исмещает с должности государственных министров (ст. 84 этого акта). Для назначения не требуется согласия Федерального сената,

740

хотя предварительное утверждение тайным голосованием в этом органе (ст. 52 Конституции 1988 г.) необходимо для магистратов, губернаторов территорий, генерального прокурора республики

идля некоторых других лиц.

ВСША для обозначения правительства используется термин «кабинет», хотя это слово в Конституции 1787 г. не употребляется. В разд. 2 ст. 2 этой конституции лишь говорится «о руководите- лях исполнительных департаментов». Юридически кабинет не яв- ляется коллегиальным органом и, конечно, он не несет коллек- тивной ответственности перед конгрессом. Образование кабинета относится к времени президентства Г. Вашингтона (1732–1799), который время от времени организовывал встречи со своими министрами юстиции (генеральным атторнеем), иностранных дел, финансов и военным министром. Дж. Медисон (1751–1836) впервые назвал такие встречи «кабинетом президента». Название «кабинет» позаимствовано из конституционного права Англии – бывшей метрополии США, хотя английский и американский кабинет совершенно непохожи друг на друга. Министры в США (они называются секретарями) – это близкие к президенту лица, вместе с которыми он боролся за обладание высшим постом в государстве. Однако это не означает, что все министры долж- ны принадлежать к политической партии президента; они пер- сонально ответственны перед президентом за управление вве- ренным им сектором. Министры не могут разрабатывать свою самостоятельную линию управления; теоретически, они должны воплощать в жизнь политическую линию президента.

Что же касается формирования правительства в парламентар- ных странах, то нигде оно не образуется в результате прямого во- леизъявления избирательного корпуса. Принцип формирования на партийной основе с решающим участием парламента являет- ся определяющим. Лишь в Швейцарии каждый из семи членов Федерального совета персонально назначается Федеральным со- бранием (ст. 175 Конституции 1999 г.) после каждого полного пере- избрания Национального совета, причем эти члены не могут быть выходцами из одного и того же кантона. Однако государственная система Швейцария построена на иных принципах, чем во многих других странах. Мы уже говорили, что в этой стране применяется принцип правления собрания, а не разделения властей.

741

Процедуры назначения членов правительства весьма разнооб- разны, сложны и варьируются от страны к стране. Почти во всех случаях глава государства в парламентарных странах играет более или менее формальную роль в формировании. Пожалуй, только в Швеции председатель Риксдага (тальман) проводит консульта- ции с партийными фракциями и консультируется с вице-пред- седателями (вице-тальманами) по поводу состава правительства (§ 2 гл. 6 Формы правления 1974 г.). В остальных странах инициа- тива образования правительства принадлежит главе государства.

По общему правилу назначение правительства происходит с получением согласия нижней палаты парламента. Такое взаимо- действие и взаимопонимание называется доверием; оно представ- ляет собой механизм, позволяющий проверять, имеется ли со- гласие между формируемым правительством и парламентом по будущей политике, которую намерено проводить правитель- ство. Доверие позволяет управлять страной в результате согласия представительной власти. Впрочем, такие же отношения должны существовать в течение всего времени пребывания правительства у власти. О редких исключениях (служебное правительство, пра- вительство меньшинства) уже говорилось. Если между парламен- том и правительством возникли разногласия, то правительство может быть свергнуто.

В зарубежной практике известны случаи, когда правительст- во должно пользоваться поддержкой обеих палат парламента. Наиболее известными являются правила формирования пра- вительства в Италии (ст. 94 Конституции 1947 г). Каждая палата оказывает доверие или отказывает в нем путем мотивированной резолюции, принимаемой поименным голосованием. После сформирования это правительство обладает сроком для своей ле- гитимации в десять дней.

Весьма интересным является и то обстоятельство, что при формировании доверие должно быть дано либо всему составу правительства, либо только его главе. Это же относится и к дове- рию во время нахождения правительства у власти, когда доверием должно обладать либо все правительство, либо только его глава. Наиболее известным случаем, когда доверие оказывается только од- ному лицу, а именно федеральному канцлеру, известен в ФРГ. При назначении канцлера по предложению федерального президента

742

прения не проводятся, и избранным считается тот, кто собрал голо- са большинства членов Бундестага. Избранное лицо должно быть назначено федеральным президентом (ст. 63 Конституции 1949 г.). Более четко прописана процедура назначения в Конституции Испании 1978 г. (ст. 99). В этой стране назначение только председа- теля правительства проводится после каждого обновления состава Конгресса депутатов и в других предусмотренных конституцией случаях. Король после консультаций с представителями политиче- ских партий, представленных впарламенте, предлагает через пред- седателя Конгресса кандидата на пост председателя правительства. Важным обстоятельством является и то, что предложенный канди- дат вносит на обсуждение Конгресса депутатов политическую про- грамму правительства, которое он намерен сформировать, и про- сит палату о доверии. Если Конгресс депутатов, т.е. нижняя палата Генеральных кортесов, абсолютным большинством голосов своих членов выражает доверие предложенному кандидату, король на- значает его председателем правительства.

Назначение только одного главы правительства является отра- жением так называемого института рационализированного пар- ламентаризма, о котором уже говорилось в предыдущих главах. Такое назначение способствует усилению исполнительной власти. Члены правительства назначаются и смещаются главой государ- ства по предложению руководителя правительства. Министры, таким образом, своей должностью обязаны только главе прави- тельства, пригласившего их на столь вожделенный пост. Это об- стоятельство способствует консолидации исполнительной власти; парламент, будучи недовольным деятельностью какого-либо ми- нистра, не может до него «дотянуться»; он вынужден ставить во- прос об ответственности самому главе правительства, что сильно затрудняет процедуру смещения правительства в результате по- ставленного вопроса о доверии. О деструктивном и конструктив- ном вотумах недоверия мы говорили в гл. VI и гл. VIII.

Однако в настоящее время все же в большинстве западных стран требуется получение доверия всему составу правительства.

Само получение доверия при формировании правительст- ва не всегда одинаково в различных странах. Можно говорить о трех системах получения доверия. Первая система предполага- ет обязательность доверия со стороны парламента правительству,

743

предложенного главой государства. Эту систему можно назвать подтверждаемым доверием в отношении предложенных лиц. Такая процедура существует в Италии в отношении всего прави- тельства, в ФРГ – в отношении федерального канцлера, в Бельгии по Конституции 1994 г. (ст. 96) – премьер-министра, в Испании – председателя правительства, в Греции – всего правительства (ст. 84 Конституции 1975 г.).

Вторая система – обладание предполагаемым (презюмируе- мым) доверием в отношении правительства со стороны парла- мента при формировании правительства. Правительство не обя- зано беспокоиться об этой стороне своей легитимности до или после своего формирования. Например, в Великобритании монарх назначает лидера победившей на выборах в палату об- щин политической партии премьер-министром. При существу- ющей двухпартийности этот лидер опирается на большинст- во членов этой палаты, и ему нет необходимости испрашивать согласие на свое формирование. Потеря поста лидера партии (как это было с М. Тэтчер – лидером Консервативной партии в 1990 г.) влечет обязательство оставить пост премьер-министра. Начиная с 1908 г. в Норвегии такому же правилу следовали все ее премьер-министры.

Третья система носит смешанный характер. Она применя- ется во Франции по Конституции 1958 г. и в Швеции. В первом случае согласно абз. 1 ст. 49 Конституции правительство, будучи назначенным президентом республики, имеет возможность выби- рать, поставить ли вопрос о доверии в Национальном собрании или по декларации об общей политике. В начале существования Пятой республики премьер-министры ставили вопрос о доверии, а затем правительства перешли к практике представления декла- раций по общей политике. В Швеции согласно § 2 гл. 6 Формы правления 1974 г. премьер-министр назначается председателем Риксдага после проведения консультаций с представителями пар- тийных фракций и вице-председателями. После этого Риксдаг не позднее чем на четвертый день должен передать предложение на голосование. Если против предложения проголосуют больше половины членов Риксдага, то оно отклоняется. В ином случае оно принимается. В данном случае действует система презюмирован- ного доверия, поскольку предполагается, что оно будет получено,

744