Экзамен зачет учебный год 2023 / Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть by Маклаков В.В. (z-lib.org)

полномочиями, чем того требует классическая модель парламен- тарной республики.

Отсутствие ограничений в числе туров может привести к силь- ной затяжке избрания президента республики. Так, в Италии

в1974 г. потребовалось провести 23 голосования для избрания христианского демократа Дж. Леоне (р. 1919).

Еще один способ избрания – избрание выборщиками, кото- рые только для этого и выбираются и не выполняют каких-ли- бо иных функций. В этом отношении наиболее известен способ избрания президента США. Население страны выбирает в своих штатах выборщиков в числе, которое этот штат посылает в кон- гресс, т.е. в Палату представителей и Сенат; выборщики никогда не собираются вместе, а голосуют в своих штатах. Всего избира- ется 538 выборщиков (в федеральном округе Колумбия – три). Подсчет голосов производится в конгрессе; если ни один из кан- дидатов не соберет абсолютного большинства голосов, то полно- мочия по избранию переходят к палате представителей, которая и избирает президента из числа трех кандидатов, получивших наибольшее число голосов выборщиков. При двухпартийной сис- теме такое положение трудно представить, и в истории США из- вестны только два случая такого избрания: в 1800 г. и 1824 г.

Избрание президента коллегией выборщиков производилось

вФинляндии до принятия новой конституции в 1999 г. Заметной тенденцией в зарубежном конституционном раз-

витии XX в. стало постепенное введение прямого порядка из- брания главы государства, т.е. когда само население избира- ет президента. В Европе такой порядок получает все большее распространение, в частности, в посткоммунистических стра- нах. Такой порядок был введен в Австрии после конституцион- ной реформы 1929 г., во Франции после конституционной ре- формы 1962 г., в Ирландии по Конституции 1937 г., Исландии по Конституции 1944 г., в Португалии по Конституции 1976 г. По новой Конституции Финляндии 1999 г. таким же образом получает свой пост и глава государства этой страны. В постком- мунистических странах такой же порядок избрания президента в Болгарии по Конституции 1991 г., в Польше по Конституции 1997 г., в Румынии по Конституции 1991 г. По общему прави- лу для избрания требуется абсолютное большинство голосов;

725

исключение составляет президент Исландии, где достаточно получения относительного большинства (ст. 5 Конституции 1944 г.). Интересно отметить, что в Исландии (ст. 5 Конституции) и в Ирландии (п. 5 ст. 12 Конституции 1937 г.) не проводятся вы- боры, если был представлен только один кандидат. Скорее всего, такое может случиться, если политические партии придут к кон- сенсусу по какой-либо кандидатуре.

Практикуемая в Ирландии (как и в Индии) система переда- ваемых голосов позволяет избрать президента в первом же туре. В других же странах имеет место двухтуровое голосование. Первой страной, закрепившей такой способ избрания, была Австрия, в которой для избрания в первом туре нужно набрать абсолют- ное большинство голосов, а во втором (в него допускаются только два кандидата, набравшие наибольшее число голосов в первом туре) – большинство голосов, которое, очевидно, является абсо- лютным (ст. 60 Конституции 1920 г.). Такой же способ был вос- принят Францией в результате конституционной реформы 1962 г. (ст. 7 Конституции 1958 г.), Португалией (ст. 129 Конституции 1976 г.), Финляндией (§ 54 Конституции 1999 г.), Польшей (п. 4 ст. 127 Конституции 1997 г.), Румынией (ст. 81 Конституции 1991 г.), Болгарией (ст. 93 Конституции 1991 г.).

В отечественной литературе иногда утверждается, что «чем больше парламент отстранен от избрания президента, тем больше роль президента в осуществлении государственного руководства обществом» 249. Внешне кажется, что именно так дело и обстоит. Избрание президента всеобщими выборами, казалось бы, должно резко увеличивать политическое значение и реальные полномо- чия главы государства. Такое, например, случилось во Франции после конституционной реформы в 1962 г. Французская доктрина утверждает, что новый порядок избрания главы государства уси- ливает его легитимность, и легитимность президента более высо- ка, чем легитимность парламента. Прямые выборы не всегда вли- яют на реальную роль главы государства. Они изменяют только теоретическое обоснование формы правления государства, делая

249Мишин А.А. Государственное (конституционное) право зарубежных стран. М.: Белые альвы, 1996. С. 162.

726

ее смешанной. Президент же во многих случаях выполняет цели- ком или частично функции главы государства парламентарной республики. Например, официальные акты президента Польши действительны только при наличии подписи председателя совета министров (ст. 144 Конституции 1997 г.), т.е. под условием полу- чения контрассигнатуры. Акты президента Франции также тре- буют контрассигнации правительства, за исключением его права распускать Национальное собрание, объявлять чрезвычайное по- ложение и назначать референдум. Часть полномочий президента Португалии согласно ст. 143 Конституции 1976 г. также требует такой же контрассигнации.

2. Полномочия, обязанности и ответственность главы государства

Данный элемент статуса высшего должностного лица государства зависит от многих факторов и, прежде всего, от формы правле- ния и нередко от конкретной личности, занимающей названный пост. О полномочиях главы абсолютной монархии не приходится говорить, поскольку в его руках сосредоточены все ветви власти и вся их полнота. Монарх в абсолютной монархии, как и монархи при других формах правления не несут ответственности за свои действия. При других формах организации центральной государ- ственной власти очертить полномочия главы государства можно лишь с известной долей условности и осторожностью, посколь- ку в мире существует чрезвычайное разнообразие статусов кон- кретных монархов и президентов. Можно назвать лишь общие, нередко совпадающие элементы, относящиеся если не ко всем, то, по крайней мере, к значительной части обладателей высшей власти в стране.

Представительские функции. Общей (неважно какая по форме установлена монархия или республика) является обя- занность и право представлять государство внутри страны и за ее пределами. Во внешнеполитической сфере глава государства на- значает дипломатических представителей, при нем же аккредиту- ются иностранные послы и посланники. Конституции многих го- сударств говорят о праве главы государства вести переговоры и за- ключать международные договоры и иногда их ратифицировать (ст. 52 Конституции Франции 1958 г.). Президент ФРГ от имени

727

Германии заключает международные договоры (ст. 59 Основного закона 1949 г.), президент Италии ратифицирует международные договоры в соответствующих случаях с предварительного разре- шения палат парламента (ст. 87 Конституции 1947 г.). С совета

ис согласия Сената может заключать международные договоры

ипрезидент США (разд. 2 ст. 2 Конституции 1787 г.).

На главу государства иногда возлагается и обязанность объ- явления войны и заключения мира, хотя решение вопроса по существу принадлежит парламенту страны. Так, согласно ст. 70 Конституции Италии 1947 г. палаты разрешают объявить войну и облекают правительство необходимыми полномочиями. Президент же в соответствии со ст. 87 этого акта объявляет такое состояние.

Иногда президент назначает своих представителей в субъекты федерации и территориальные единицы страны (в Индии, напри- мер, согласно ст. 155 Конституции 1950 г. глава государства назна- чает губернаторов штатов). Не без участия президента республи- ки, председательствующего в совете министров, назначаются пре- фекты в департаменты и регионы во Франции (ст. 13 Конституции

1958 г.).

Глава государства олицетворяет единство государства, явля- ется гарантом его целостности, неделимости и непрерывности. Во внутриполитической области президенту или монарху неред- ко предоставляется право обращения с посланиями к парламенту или к нации. Наиболее известными в мире такого рода процеду- ры являются обращение монарха Великобритании при открытии каждой ежегодной сессии парламента и право президента США обращаться к Конгрессу с посланием (в разд. 3 ст. 2 Конституции 1787 г. это полномочие называет «предоставлением информации о положении Союза»), в котором президент предлагает на ус- мотрение Конгресса такие меры, которые сочтет необходимыми и полезными. Такие послания являются программным докумен- том для законодательной деятельности конгресса.

Полномочия и обязанности главы государства по отно-

шению к парламенту. Эта сторона деятельности является важ- нейшей, поскольку происходит соприкосновение, порою стол- кновение двух ветвей государственной власти. Полномочия гла- вы государства в этом случае очень различаются между собой

728

в зависимости от формы правления, территориального устрой- ства, конкретных особенностей каждого конституционного право- порядка. Прежде всего на главу государства возлагаются обязанно- сти по проведению выборов (назначение даты), созыв парламента на сессии (очередные и внеочередные), иногда назначение членов одной из палат. Например, согласно ст. 59 Конституции Италии президент может назначить пожизненно сенаторами пять граж- дан, прославивших родину выдающимися достижениями в со- циальной, научной, художественной и литературной областях. Согласно ст. 24 Конституционного акта 1867 г. от имени монарха путем издания акта с приложением большой печати Канады гене- рал-губернатор «призывает» назначить в Сенат (т.е. в верхнюю па- лату парламента) лиц, обладающих необходимой квалификацией.

Важнейшими правом главы государства (неважно в монар- хиях или республиках) является право роспуска парламента. Чаще всего это право распространяется на нижнюю палату, формируемую путем прямых выборов. Иногда, как в Италии (ст. 88 Конституции 1947 г.), может быть распущена и верхняя палата – Сенат, также формируемая путем всеобщих и прямых выборов. Роспуск обычно возможен в парламентарных странах, и он делается по предложению правительства, нередко получив- шего недоверие, или в результате возникновения ситуации, когда у правительства отсутствует устойчивое большинство в парламен- те. Если правительство «потерпело поражение» в парламенте, получив вотум недоверия, то чаще всего роспуск осуществляется для разрешения противоречия между центральным представи- тельным учреждением и правительством. Если парламент не до- веряет правительству, то этот конфликт должен быть разрешен избирательным корпусом на новых всеобщих выборах.

Зарубежное конституционное законодательство знает и при- меры роспуска парламента (нижней палаты) по усмотрению главы государства. Наиболее известный случай закреплен в ст. 12 Конституции Франции 1958 г. От президента только тре- буется проведение консультаций с премьер-министром и предсе- дателями палат парламента. Это право является дискреционным полномочием президента и может быть осуществлено в любой момент. Единственным исключением является запрет на новый роспуск в течение года, следующего за такими выборами.

729

Весьма распространенными и важными полномочиями гла- вы государства является воздействие на принятие парламентом законов. Здесь весьма важным является то обстоятельство, что президент или монарх вмешивается в этот процесс на заключи- тельной стадии законодательного процесса, когда законопроект уже прошел все этапы и согласования внутри парламента (т.е. ис- полнены все пункты законодательной процедуры и согласования со Второй палатой, если таковая в парламенте существует). В дан- ном случае можно выделить собственное право главы государства, когда он накладывает вето или возвращает законопроект на по- вторное рассмотрение, и право главы государства осуществлять запрос в орган конституционной юстиции по поводу соответст- вия законопроекта Основному закону страны. В таком случае речь идет о предварительном конституционном контроле.

Следует различать право наложения вето на законопроект

иправо возвращения законопроекта на повторное рассмотрение. Это два разных института, хотя их иногда смешивают. Наложение вето на законопроект означает отказ в промульгации или санкци- онировании законопроекта. Законопроект возвращается в парла- мент с изложением мотивов (исключение составляет «карманное» вето в США, когда не обязательно указывать причины отказа).

Право вето главы государства – одна из важнейших характери- стик формы правления президентской республики. Однако оно предусматривается и в законодательстве монархических стран, ча- сто напоминая о некогда существовавшем всемогуществе монар- хов. О праве вето в абсолютных монархиях не может идти речи, поскольку не существует парламента. Известны различные виды

вето: абсолютное, суспенсивное (или отлагательное (относи- тельное)), выборочное, «карманное». Абсолютное вето – право главы государства не утвердить присланный ему на подпись при- нятый парламентом законопроект, причем отклонение является окончательным; у парламента нет полномочий преодолеть такое вето. Правом абсолютного вето обладает монарх в ограниченных монархиях. После применения такого вето у парламента остает- ся только возможность начать снова законодательный процесс по тому же вопросу. Хотя юридически такое право существует

ив монархиях, признаваемых по существующему порядку осу- ществления государственной власти парламентскими (например,

730

вВеликобритании), но такое право монархами не используется. Суспенсивное вето – отклонение законопроекта и возврат его

впарламентсизложениеммотивов.Парламентможетпреодолеть это вето. Процедура преодоления, однако, неодинакова в различ- ных странах. Часто для преодоления суспенсивного вето требу- ются более жесткие условия, чем при первоначальном принятии законопроекта. В США, Аргентине требуется 2/3 голосов в каждой из палат парламента. В Норвегии, если король отказал в санкци- онировании законопроекта, последний становится законом, если он будет одобрен без изменений двумя очередными стортингами на совместном заседании после двух последовательных выборов, причем заседания должны быть отделены друг от друга по мень- шей мере двумя очередными сессиями (§ 78 Конституции 1814 г.).

Зарубежной теории и практике известен и институт выбо- рочного вето – право главы государства не утвердить некоторые (не весь, как при суспенсивном) положения законопроекта и вер- нуть его обратно с изложением мотивов. Такое вето встречается не очень часто. Выборочное вето, по-видимому, более гибкий ин- струмент в руках главы государства, чем суспенсивное, поскольку позволяет выборочно отклонять отдельные нормы. При суспен- сивном вето должен быть отклонен весь законопроект. В послед- нем могут оказаться положения, необходимые исполнительной власти в ее деятельности (финансовые, например).

Специфическим институтом, присущим пожалуй только США, является «карманное вето» – право президента (а также губернаторов штатов) оставить не подписанным присланный им для промульгации принятый конгрессом или легислатурой штата законопроект до перерыва сессии законодательного орга- на, если перерыв имеет место до истечения предусмотренного Конституцией США или штата срока промульгирования и обра- щения к исполнению закона. На федеральном уровне, если зако- нопроект поступил к президенту США за 10 дней до окончания данной сессии конгресса, то президент может не подписывать его до закрытия сессии. Законопроект после этого считается откло- ненным, поскольку по существующему правилу дисконтинуитета запрещено переносить процедуру принятия закона на следую- щую сессию; все законопроекты, внесенные в парламент на теку- щей сессии, должны быть приняты на этой же сессии.

731

От вето отличается другой, похожий на него институт – воз- врат законопроекта на повторное рассмотрение парламента. Этот возврат заключается в том, что глава исполнительной власти (в подавляющем большинстве стран – глава государства) по какимлибо мотивам возвращает парламенту для повторного рассмотре- ния проект, присланный ему для промульгации или санкциони- рования. Возврат для повторного рассмотрения осуществляется

всрок, установленный для промульгации или санкционирования акта. Такая процедура предусмотрена конституционно и осу- ществляется в нескольких десятках стран.

Особенности процедуры возврата на повторное рассмотре- ние варьируются от страны к стране, от парламента к парламен- ту. В абсолютном большинстве стран при рассмотрении возвра- щенного законопроекта применяется обычная законодательная процедура, т.е. процедура, с соблюдением которой был принят этот законопроект. Однако иногда применяется более «жесткая» процедура в отношении сроков рассмотрения законопроекта

вкомиссиях палат, на пленарном заседании или в отношении требуемого для утверждения большинства. По общему правилу принятый повторно законопроект не может более возвращаться

впарламент для его очередного (т.е. третьего по счету) рассмот- рения. Эта процедура выглядит менее резкой по форме, чем процедура вето. Последняя – более жесткая, в некотором смыс- ле отражает как бы равенство законодательной и исполнитель- ной власти, дуализм построения государственной власти. Вето, по общему правилу, – более сильное оружие главы государства, чем возврат законопроекта на повторное рассмотрение. В обоих случаях происходит взаимодействие законодательной и испол- нительной власти по поводу принятого парламентом законо- проекта. Последнему, для того чтобы стать законом, казалось бы, остается совсем немного – получить подпись главы государства. На самом деле, и это особенно заметно в президентских респу- бликах, институт вето делает главу государства полноправным участником законодательной процедуры; вето является отраже- нием действующего принципа разделения властей и их некото- рого равенства. Именно вето указывает на равноправие законо- дательной и исполнительной власти, на дуализм власти в таких республиках.

732

Полномочия и обязанности главы государства в судебной области. Такие полномочия и обязанности обычно малозаметны для рядового гражданина страны; они, однако, весьма существен- ны с правовой точки зрения, поскольку касаются формирования органов судебной власти и перемещения в них судей. Более под- робно об этом см. гл. X. К этой же сфере полномочий относит- ся помилование осужденных и сокращение им срока наказания. Данное полномочие практически всегда находит свое закрепление в конституционном материале (ст. 60 Конституции ФРГ 1949 г., ст. 79 Конституции Италии 1947 г., ст. 62 Конституции Испании

1978 г. и т.д.).

Представляется, что право помилования иногда может иметь политический оттенок. Глава государства вправе освобождать от наказания или смягчать его по каким-либо конъюнктурным со- ображениям (международные отношения, разрядка политической обстановки в стране и др.). В подтверждение этого утверждения можно указать, что ни в одной конституции, ни в каком-либо ином нормативном акте не говорится о праве главы государства изме- нять решения судебных органов по гражданским, трудовым делам.

Иные полномочия главы государства в зарубежных стра-

нах. Нельзя не отметить и ряд других полномочий и обязаннос- тей главы государства: он формирует высшие органы государст- венной власти, и, прежде всего, правительство в парламентарных странах и странах со смешанной формой правления (см. ниже), высшие органы судебной власти, назначает государственных слу- жащих различного уровня и рангов, является главнокомандую- щим вооруженными силами. В ряде случаев глава государства об- ладает правом введения чрезвычайного положения в стране для предотвращения различного рода угроз государству извне или, что также нередко случается, для разрешения внутренних проти- воречий в стране, ликвидации последствий природных явлений, подавления оппозиции и др.

Исчерпывающий перечень полномочий и обязанностей главы зарубежного государства невозможно привести вследствие оче- видного разнообразия этого института, его особенностей в каж- дой конкретной стране. Можно указать лишь общие закономер- ности, общие черты, присущие всем или, во всяком случае, боль- шинству стран.

733

При главе государства обычно функционируют различные со- вещательные органы, помогающие ему осуществлять свои функ- ции. Здесь можно упомянуть Совет безопасности в США (наибо- лее известный орган), Совет республики и Совет национальной обороны в Бразилии.

Вице-президент (от лат. vice – «взамен», «вместо») – долж- ностное лицо, призванное замещать президента республики в случае его смерти или при других обстоятельствах, не позво- ляющих главе государства исполнять свои обязанности. По об- щему правилу должностные обязанности этого лица в конститу- циях не прописываются. Вице-президент, как второе лицо после президента, имеется далеко не во всех странах. По общему пра- вилу он избирается в президентских или смешанных республи- ках, но не в парламентских. Очевидно, однако, что в парламен- тарных странах президент, получающий инвеституру от парла- мента или от органа с участием парламента, может быть бы- стро замещен в случае смерти или при возникновении других обстоятельств.

Известно несколько способов назначения вице-президента. Иногда он избирается вместе с президентом по одному и тому же партийному списку(в США по Конституции1787 г., в Болгарии по Конституции 1991 г.), иногда назначается президентом, избран- ным путем прямого голосования. Известны и некоторые другие способы назначения вице-президента. Так, во Второй француз- ской республике (Конституция от 4 ноября 1848 г.) президент из- бирался путем прямых выборов на четыре года, а вице-президент назначался Национальным собранием из списка, содержавшего трех кандидатов, представленных президентом. Вице-президент замещал главу государства при обстоятельствах, не позволявших ему исполнять свои обязанности, но в случае смерти президента проводились новые выборы в месячный срок.

Республиканским формам правления известны и другие про- цедуры замещения поста главы государства, кроме замещения ви- це-президентом. В конституциях иногда называется лицо, которое замещает президента, если последний уйдет из жизни, в отставку или будет признан неспособным осуществлять свои обязанности. Так, согласно Основному закону Франции 1958 г. (ст. 7) функции президента республики в названных случаях осуществляются

734