Экзамен зачет учебный год 2023 / Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть by Маклаков В.В. (z-lib.org)

должности премьер-министра указывает на определенную пере- стройку в структуре исполнительной власти, на консолидацию и централизацию последней.

Наконец, конституции, принятые после Второй мировой вой- ны, в большей мере, чем ранее существовавшие акты, стали вклю- чать нормы, указывающие на структуру экономических органов государства, их деятельности (см. п. 5 § 1 гл. II).

Таким образом, после Второй мировой войны в конституци- онном развитии зарубежных стран наметилась устойчивая тен- денция в нормативном закреплении усиления исполнительной власти. Эта тенденция продолжается и в последнее время. Такое усиление ведет к искажению принципа разделения властей, все еще сохраняющегося, а порою в большей мере, чем раньше, де- монстрируемого в конституционном законодательстве.

§ 2. Структура исполнительной власти

Исполнительная власть существует на различных уровнях госу- дарственной организации. Наиболее четко она выражена и кон- ституционно закреплена на центральном, национальном уровне в лице ее органов (президента и правительства), соседствуя с пар- ламентом и высшими судебными органами. Исполнительная власть действует и на более низких ступенях – в субъектах фе- дерации, в административно-территориальных единицах уни- тарных государств: в провинциях, кантонах, коммунах, общинах и т.д. На одном уровне с этой властью работают соответствующие представительные и судебные учреждения. Таким образом, ис- полнительная власть в лице осуществляющих ее органов может быть классифицирована по горизонтальной сфере действия или по территории деятельности.

В настоящее время в науке конституционного права доста- точно спорной представляется структура исполнительной влас- ти на центральном государственном уровне. Проблема может быть сформулирована так: то, что правительство является не- пременной частью исполнительной власти, – очевидный и не- сомненный факт; вопрос лишь в том, входит или не входит в со- став этой власти глава государства (т.е. монарх или президент).

705

На этот счет существует несколько точек зрения. Одни авто- ры 242 вообще не объясняют причины включения в состав ис- полнительной власти главы государства, вероятно, считая такое вхождение само собой разумеющимся; другие авторы говорят

отенденции отделения главы государства от исполнительной власти в парламентарных и особенно смешанных республиках (в юридическом, а не в фактическом отношении); причем в по- следних стали выдвигаться идеи особой президентской власти, арбитражных функций президента по отношению к другим институтам государственной власти 243. В отечественной науке иногда подвергается сомнению право считать главу государ- ства составной частью исполнительной ветви власти, а вопрос

оправовом статусе этого лица должен решаться конкретно в зависимости от особенностей конституционного строя, уре- гулированности положения главы государства действующей конституцией, национальным законодательством и практикой функционирования государственных институтов. Считается, что априорная оценка места и роли главы государства, его от- несение к той и ли иной власти неоправданны 244.

По-нашему мнению, глава государства всегда либо юриди- чески, либо фактически являлся или является составной частью

исполнительной ветви власти. В президентских республиках, в ограниченных монархиях, не говоря уже об абсолютных мо- нархиях, монарх конституционно или фактически входит в со- став исполнительной власти и является ее главой. В конституциях парламентарных монархий и республик нередко прямо указы- вается, что глава государства является и главой исполнительной власти или входит в состав этой власти. Такие нормы содержат- ся в Конституции Греции 1975 г. (п. 2 ст. 26), Бельгии 1993 г. (со- гласно ст. 37 королю принадлежит такая власть на федераль- ном уровне), Дании 1953 г. (ст. 3), Великобритании (на основе

242См.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран (Общая часть) / Отв. ред. Б.А. Страшун. С. 687.

243Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. М., 2005. С. 267.

244См.: Конституционное право зарубежных стран / Под общ. Ред. М.В. Баглая, Ю.И. Лейбо, Л.М. Энтина. С. 210.

706

конституционного обычая), Исландии 1944 г. (ст. 2), Финляндии

1999 г. (§ 3), Нидерландов 1983 г. (п. 1 ст. 42), Люксембурга 1868 г. (ст. 33), Норвегии 1814 г. (§ 3). Такие утверждения, однако, отсутст- вуют в конституциях Испании 1978 г., Швеции (Форма правления 1974 г.), Ирландии 1937 г. Однако в Испании и Ирландии глава государства имеет отношение к исполнительной власти, посколь- ку вместе с правительством он решает вопросы о промульгации законов, исходящих от парламента, или участвует в таких же про- цедурах, но с другим названием. Лишь согласно Форме правления Швеции 1974 г. (§ 6) правительство управляет государством и оно несет ответственность перед Риксдагом.

Помимо названных функций глава государства действует и в сфере законодательной власти (п. 1 ст. 26 Конституции Греции 1975 г., ст. 36 Конституции Бельгии 1993 г., ст. 3 Конституции Дании 1953 г., ст. 2 Конституции Исландии 1944 г., на основе кон- ституционного обычая – в Великобритании, подпункт 2 п. 1 ст. 15 Конституции Ирландии 1937 г.). Одновременно (за исключением Ирландии) глава государства совмещает свою должность с уча- стием в исполнительной сфере власти.

Следует также отметить, что иногда в отношении главы госу- дарства прямо указывается, что он не имеет иных функций кро- ме названных в Конституции и в законах, ей соответствующих (Конституции Греции (ст. 50), Бельгии (ст. 105), Испании (п. 1 ст. 56), Норвегии (ст. 1), Дании (ст. 12)), что соответствует принци- пу ограниченной монархии, получившему свое выражение еще в XIX в.

Действительно, последние по времени принятия конституции указывают на особую конституционную роль главы государст- ва. Так, согласно Конституции Греции 1975 г. (п. 1 ст. 30) прези- дент республики «является арбитром институтов Республики»; согласно п. 1 ст. 56 Конституции Испании ее король – символ единства и постоянства государства и «арбитр и гарант правиль- ного функционирования государственных институтов»; согласно ст. 5 Конституции Франции 1958 г. президент следит за соблюде- нием Конституции. Он обеспечивает своим арбитражем нормаль- ное функционирование публичных властей, а также преемствен- ность власти в государстве. Он является гарантом национальной независимости, территориальной целостности и соблюдения

707

международных договоров. Статья 123 Конституции Португалии 1976 г. указывает, что президент обеспечивает национальную неза- висимость, единство государства и нормальное функционирование демократических институтов; ст. 87 Конституции Италии 1947 г. го- ворит о представительстве президентом национального единства.

Таким образом, главам государства нередко предоставляются расширенные полномочия, что не исключает их участия в испол- нительной власти; при этом они нередко юридически являются главами исполнительной власти.

Взарубежной конституционно-правовой литературе вопрос

оструктуре центральной исполнительной власти вообще не дис- кутируется. Исполнительная власть подразделяется лишь на мо- нистическую и дуалистическую, т.е. в зависимости от того, сколь- ко органов эту власть осуществляют 245.

При монистической структуре эта власть принадлежит одно- му органу: она существует в президентских республиках, в кото- рых президент возглавляет исполнительную власть, являясь гла- вой государства; другими словами, один орган осуществляет всю исполнительную компетенцию. Президент назначает министров, которые несут перед ним ответственность. Аналогичные нормы содержатся в основных законах стран Латинской Америки, кото- рые порою весьма скрупулезно заимствуют многие положения Конституции США. Подобные конституционные формулы мож- но встретить в основных законах государств Африки. Практика показывает, что подобная унификация исполнительной власти в названных регионах не исключает ни установления личных дик- татур, ни возможности военных переворотов.

Дуалистическая модель исполнительной власти на националь- ном уровне – константа в большинстве западноевропейских стран. Исполнительная власть разделена между президентом республи- ки (во Франции, Италии, ФРГ, Греции, Португалии, Ирландии, Финляндии, Австрии) или монархом (в Великобритании, Бельгии, Нидерландах, Норвегии, Швеции, Дании, Испании) и правитель- ством (кабинетом министров), назначаемым главой государства,

245См., например: Favoreu L., Gaïa P., Ghevontian R., Mestre J.-L., Pfersmann O., Roux A.,

Scoffini G. Droit constitutionnel. 11-e éd. P., 2008. P. 627.

708

но независимым от последнего и несущим ответственность перед парламентом. Такая структура исполнительной власти в органи- зационном плане более сложна, что объясняется историческими особенностями эволюции парламентского режима в этих стра- нах. Глава государства в странах с дуалистической исполнитель- ной властью в условиях многопартийности в стране и многопар- тийного состава парламента часто призван играть роль арбитра между политическими силами, особенно при формировании правительства при отсутствии в парламенте монопольно господ- ствующей партии.

Взарубежной литературе нередко употребляются термины «монистический» и «дуалистический» парламентаризм; в первом действует лишь «одноголовая» исполнительная власть, во вто- ром – «двухголовая». Оценка монистической и дуалистической модели исполнительной власти сводится к утверждениям об опас- ности «монизма», поскольку возможна концентрация власти в ру- ках парламента. Парламент может очень строго контролировать действия правительства и возможен переход существующей фор- мы правления в форму правления собрания (т.е. парламента) 246,

окоторой говорилось в главах о конституционно-правовом стату- се политических институтов и формах правления и государствен- ных режимах в зарубежных странах.

Кроме названных форм исполнительной власти в настоя- щее время известна и ее коллегиальная форма, не имеющая, впрочем, широкого распространения. В революционное вре- мя во Фракции был известен Комитет общественного спасения; в Швейцарии со времени принятия Конституции 1848 г. (и со- гласно Конституциям 1874 и 1999 гг.) и, следовательно, в настоя- щее время центральная исполнительная власть осуществляется Федеральным советом из семи министров, назначаемых обеими палатами Федерального собрания на четыре года. Председатель Совета меняется ежегодно.

Вглаве о формах правления и государственных режимах уже говорилось о рационализации отношений между исполни- тельной и законодательной властями. Здесь мы кратко укажем

246 См.: Ardant Ph. Institutions politiques et droit constitutionnel. 14-е éd. P., 2002. P. 240.

709

на вводимые процедуры для обеспечения устойчивости прави- тельств перед лицом центрального представительного органа в парламентарных странах (об этом подробнее сказано в опи- сании контрольных полномочий зарубежных парламентов). Стремление к обеспечению устойчивости получило свое закре- пление еще в конституциях межвоенного времени; оно стало проявляться в различных формах. Прежде всего, рационализа- ция стала проявляться во введении избрания главы государства посредством прямых выборов, в полномочии президента назна- чать правительство (Конституция Германии 1919 г., Конституция Австрии 1920 г.). Такие нововведения увеличивали независимость исполнительной власти по отношению к парламенту. После Второй мировой войны в конституциях ряда зарубежных стран появилась новая система «рационализации», но, как и ранее су- ществовавшая, она направлена на стабилизацию правительства. С помощью формальных юридических норм учредители стара- лись «улучшить» функционирование центральных органов госу- дарственной власти. В Германии, Италии и Франции были при- менены различные системы, направленные на обеспечение устой- чивости правительства. Рационализация связана с усложнением форм контроля за деятельностью правительства; о ней подробно рассказано в гл. VIII.

§ 3. Глава государства в зарубежных странах

Термин «глава государства» редко используется в конституцион- ном материале. Известно лишь несколько примеров такого рода. Например, п. 1 ст. 56 Конституции Испании 1978 г. указывает: «Король является главой государства». В подавляющем большин- стве случаев этим лицом является президент – глава государства с республиканской формой правления, или монарх (его титулы могут быть различные, о чем уже говорилось) в странах с соот- ветствующей формой правления, или коллегиальный орган (в Швейцарии или в бывшем СССР).

Глава государства – высшее должностное лицо или орган го- сударства, представляющее это государство внутри и вовне и обе- спечивающее его устойчивость и постоянство на международной

710

арене и внутри самого государства. Последнее качество наиболее часто проявляется при министерских кризисах в парламентарных странах, когда от воли главы государства зависит обеспечение нор- мального функционирования исполнительных органов государст- венной власти, или в случае роспуска парламента, – обеспечение нормального конституирования и функционирования законода- тельной и исполнительной власти после новых выборов. В обоих случаях глава государства должен это делать в соответствии с дей- ствующими нормами конституции. В иерархии государственных органов, по протоколу, глава государства юридически всегда за- нимает первое место, хотя по своим фактическим полномочиям и значению это место может оставаться чисто формальным.

Еще одним общим признаком главы государства по обще- му правилу является отсутствие какой-либо уголовной или по- литической ответственности за акты, совершаемые им при ис- полнении своих функций. Если бы такая ответственность суще- ствовала, то она лишала бы главу государства качества высшего органа государственной власти. Такая ответственность отсутст- вует в монархических странах; впрочем, иногда она реализуется в форме вынужденной абдикации (см. ниже). В республиках дело обстоит несколько сложнее, но и в них придерживаются этого же принципа, устанавливая особый порядок привлечения глав государства к ответственности (ст. 90 Конституции Италии 1947 г., ст. 133 Конституции Португалии 1976 г., ст. 68 Конституции Франции 1958 г.). В Греции президент не несет ответственности за акты, совершенные им во время осуществления своих функ- ций, кроме случаев измены или нарушений, предусмотренных конституцией. За акты, не связанные с исполнением им своих функций, уголовное преследование откладывается до истечения президентского мандата (ст. 49 Конституции 1975 г.). Об инсти- туте контрассигнатуры уже говорилось в гл. VI, и здесь он чуть ниже будет рассмотрен с несколько иной точки зрения. Институт импичмента подробно рассматривался в гл. VIII.

1. Порядок замещения поста главы государства

Этот порядок, прежде всего, напрямую зависит от установленной в стране формы правления. В то же время нельзя не отметить, что

711

выявление и определение формы правления вытекает из юриди- ческих признаков, введенных в конституции при конституиро- вании конкретного государства. Трудно установить, что является первичным, а что вторичным, – форма ли правления или за- крепленные в Основном законе статус главы государства, прави- тельства, отношения парламента и правительства. Эти вопросы решаются комплексно при разработке конкретной конституции. Анализ последних закрепленных в акте параметров позволяет су- дить об учрежденной в стране форме правления.

Замещениеглавымонархическогогосударства.Важнейшая черта этого порядка – пожизненность занятия поста. В прошлом и настоящем не существовало и не существует временных монар- хов (в некоторых случаев обязанности монархов исполняют реген- ты, но это другой институт, и о нем будет сказано ниже).

Порядок замещения главы монархического государства не- редко определяется конституционным законодательством, порой довольно подробно регламентирующим различные случаи и воз- можности замещения и замены правящей династии (например, ст. 24–31 Конституции Нидерландов 1982 г.). Как уже говорилось, этот порядок является предметом специальных фамильных зако- нов царствующего дома. Например, на существование «фамиль- ного пакта» указывает ст. 6 Конституции Люксембурга 1868 г.; на «законы правящего княжеского дома» ст. 3 Конституции Лихтенштейна 1921 г. Более частным является указание на требо- вание исповедования монархом определенной религии: король Норвегии должен исповедовать евангелическо-лютеранскую ре- лигию (§ 4 Конституции 1814 г.); король Дании должен быть чле- ном этой же церкви (ст. 6 Конституции 1953 г.); в сравнительно недавно действовавшей Конституции Греции 1952 г. (ст. 47) содер- жалось требование исповедания наследником престола религии восточно-православной Церкви Христовой.

Весьма часто встречаемыми требованиями являются обяза- тельность заключения брака наследником престола с согласия действующего монарха и нередко – с согласия парламента стра- ны. Такое правило, скорее всего, объясняется нежеланием возник- новения отношений личной унии, т.е. возможности в результате действия правил престолонаследия получения монархом данной страны и другого монаршего престола. Лишь в последнее время

712

стали появляться сообщения о том, что члены королевских и дру- гих титулованных семей стали вступать в брак с лицами, не при- надлежащими к августейшим семействам. Обычно же такие браки заключались с равными по статусу лицами, т.е. с членами других династий. Для монарших семей всегда был недопустим мезальянс. Запрет вступления в брак без разрешения, содержит- ся, например, в п. 4 ст. 57 Конституции Испании 1978 г. в отно- шении лиц, имеющих право на наследование, под угрозой лише- ния права на такое наследование. В этом случае обязательно тре- буется согласие короля и Генеральных кортесов. Статья 28 (п. 2) Конституции Нидерландов 1982 г. исключает из числа наследни- ков лиц вместе с детьми и иными нисходящими потомками, если они вступают в брак, не утвержденный парламентом. То же самое относится и к самому королю (п. 1 ст. 28). Согласно § 5 шведского акта о престолонаследии 1810 г. принц и принцесса королевского дома не могут вступать в брак, если правительство по предложе- нию короля не дало на это своего согласия. Вступление в брак без такого согласия влечет лишение их, их детей и потомков права на наследование престола в государстве.

Иногда в законодательстве указывается, что наследовать престол могут только лица, родившиеся от законного брака (§ 5 Закона о престолонаследии Дании).

Эволюция порядка замещения поста монарха происходила на протяжении многих столетий и не завершилась к настояще- му времени. В частности, сейчас в некоторой мере воссоздан из- бирательный способ замещения, т.е. вновь появились выборные монархии. Таким образом, первым способом замещения являет- ся выборный порядок, при котором избрание производится либо народом, либо специально созданной коллегией, либо монархами из своего состава. Этот способ был особенно сильно распростра- нен в древности и в средние века (в Римской империи; в Венгрии примерно до конца VII в.; в России Михаил Федорович Романов был избран Собором; Собор утвердил и вступление на престол Алексея Михайловича, таким же образом были избраны царями сразу трое – Петр Алексеевич (Петр I), Софья Алексеевна и Иван

713

государства производятся из числа глав государств субъектов, вхо- дящих в состав страны. В Малайзии верховный правитель избира- ется на пять лет от Совета правителей, образованного из девяти наследственных султанов штатов-монархий и четырех губерна- торов штатов-республик. Последние правом голоса при выборах не пользуются. Султаны избираются на указанную должность поочередно. В ОАЕ глава государства избирается на пять лет Высшим федеральным советом из семи эмиров. Оценка назван- ного способа замещения монаршего поста, данная известным русским государствоведом Н.И. Лазаревским в начале XX в., вряд ли может быть поколеблена до сих пор: «Избирательная фор- ма преемства престола, несмотря на те выгоды, которые она, по-видимому, представляет, создавая возможность приглаше- ния на престол «достойнейших», на деле оказывается сопряжен- ною и с существенными практическими неудобствами, открывая широкое поле для интриг, для всякого рода происков; престол столь лакомая приманка для честолюбий, что для достижения его многие готовы решительно ни перед чем не останавливаться. Что же касается качеств лиц избираемых, то практика показала, что выборы всегда находятся под столь сильным влиянием все- возможных побочных соображений, что по своим достоинствам избранные монархи на деле были ничем не лучше тех, которые были возведены на престол случайностью рождения» 247.

Другим способом замещения является назначение монархом своего наследника. В прошлом при таком способе получения престол переходил лицу, указанному последним здравствующим и царствующим монархом. Этот порядок применялся во многих странах, в том числе и в России в XVI и XVIII вв. (Петр II (1715–1730)

по завещанию Екатерины I (1684–1727), Петр III (1728–1762) –

по Манифесту Елизаветы Петровны (1709–1761)). До сих пор воз- можно применение этого принципа. В частности, в Норвегии по Конституции 1814 г. при отсутствии наследника по мужской линии король может предложить кандидатуру своего преемника стортингу, который, если предложение короля не будет приня- то, имеет право сам решить вопрос о выборе преемника. Способ

714