Экзамен зачет учебный год 2023 / Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть by Маклаков В.В. (z-lib.org)

и81 100; и в то же время от Люксембурга – 6 членов от 83 300 жи- телей; от Мальты – 6 и 66 600; от Эстонии – 6 и 21 600 и т.д. 237 Согласно ст. 14 Договора о Европейском союзе минимальное представительство страны определено в 6 парламентариев, а мак- симальное – в 96. Максимальным представительством обладает только ФРГ. Перераспределение мест может быть изменено по ре- шению Европейского совета, принимающего решение единоглас- но, по инициативе Европейского парламента и с его одобрения, но при соблюдении названных принципов, т.е. общей численно- сти и максимального и минимального представительства.

Неравное представительство государств-членов, на первый взгляд, выглядит как нарушение принципа равенства; однако ната- кое распределение мест государства-члены пошли вполне умыш- ленно с учетом характера работы Европарламента. Такое распре- деление мандатов объясняется тем, что строго пропорциональное

всоответствии с населением распределение повлекло бы вытесне- ние представительства менее населенных стран и помешало бы их политическим партиям иметь свои мандаты в этом органе.

Порядок избрания членов Европарламента определяется са- мими государствами-членами. Существуют значительные рас- хождения в избирательных процедурах государств-членов, что препятствует унификации порядка избрания. Например, почти во всех государствах евродепутаты избираются по пропорцио- нальной системе либо в рамках одного образуемого всей страной округа (Нидерланды, Люксембург, Дания), либо в рамках боль- ших избирательных округов (ФРГ, Бельгия, Ирландия, Италия, Испания и др.).

Завышенное представительство от малых стран должно спо- собствовать развитию плюралистической политической системы

вэтих странах; кроме того, в Европейским парламенте депутаты образуют фракции не по принципу представительства от госу- дарств, а на партийной основе. Другими словами, во фракции входят депутаты от разных стран, придерживающиеся одной

итой же политической ориентации, что «размывает» установлен- ное депрессивное представительство.

237См. таблицу в: Jacqué J.-P. Droit institutionnel de l’Union européenne. 6-e éd. P., 2010. P. 243–244.

695

Лиссабонский договор придал новую роль и значение полно- мочиям Европарламента. Прежде всего, этот орган стал избирать Председателя Еврокомиссии по предложению Европейского со- вета, стал обладать инициативой по пересмотру Лиссабонского договора, как и правительства государств-членов и Комиссия.

Он встал «на равную ногу» с Европейским советом в принятии бюджета Союза с соблюдением специальной процедуры и полу- чил в свое распоряжение 41 новую область для законодательство- вания при соблюдении обычной процедуры (в таких, например, областях, как свободное перемещение граждан Союза, визовый режим, социальная политика, политика в сфере занятости. про- фессиональное образование, внутренний рынок, общая торговая политика, защита потребителя, сельскохозяйственная политика, политика в области транспорта, включая воздушный транспорт, образование, культура, спорт, туризм, сотрудничество в юриди- ческой сфере в гражданской области, имеющее трансграничный характер, меры по сотрудничеству в сфере уголовной юстиции, в сфере сотрудничества полиции и т.д.).

Среди других полномочий, приобретших «усиленный» ха- рактер по сравнению с ранее действовавшими нормами, отметим право инициативы и «последнего слова» при создании комиссий по расследованию (ст. 226 Договора о деятельности ЕС); участие в установлении системы собственных ресурсов Союза (ст. 311 это- го же акта); участие в принятии мер по расширению прав, свя- занных с гражданством (ст. 25 этого же Акта), и некоторые другие полномочия.

Правовое положение евродепутата установлено нескольки- ми коммунитарными нормами (прежде всего Актом о выборах представителей в Парламентскую Ассамблею путем всеобщего и прямого голосования 1976 г.) и национальным законодательст- вом государств-членов. Мандат евродепутатов носит представи- тельный характер. Правильность избрания проверяется самим Европарламентом. Совмещение мандата депутата национального парламента и депутата Европарламента допускается, но иногда оно запрещено на национальном уровне. Мандат евродепутатов, длящийся пять лет, несовместим с членством в Комиссии, Совете, Суде Европейского союза, с занятием должности министра в на- циональных правительствах.

696

Внутренняя структура Европейского парламента, применяе- мая процедура и порядок его деятельности во многом, если почти не во всем совпадают с соответствующим устроением националь- ных парламентов. У него есть свой регламент, который устанавли- вает правила организации работы, обеспечивает их техническую сторону и регулирует все те вопросы, которые обычно регулиру- ются регламентами национальных парламентов.

Руководящим органом Европарламента является бюро, вклю- чающее председателя, 14 вице-председателей и 5 квесторов. Теоретически выборы этих лиц должны проводиться один раз в два с половиной года, т.е. в начале легислатуры и в середине срока полномочий. На практике же политические фракции до- говариваюся между собой о распределении руководящих постов на весь срок легислатуры. Конференция председателей политиче- ских групп (фракций) определяет повестку дня и регулирует от- ношения с другими органами Сообщества.

Европарламент образует постоянные комиссии. Эти органы имеют те же задачи, что и постоянные комиссии в националь- ных парламентах. Он может образовывать и временные комис- сии по расследованию и временные комиссии с другими целями. Политические фракции образуются не по страноведческому при- знаку, а по партийным предпочтениям.

Европарламент работает в сессионном порядке, имея одну сессию в год, начинающуюся во второй вторник марта. У этого органа есть сессионные периоды – одна неделя в месяц (кроме августа). На внеочередные сессии Европарламент может быть со- зван по требованию 1/3 его членов, Совета или Комиссии.

Европарламент принимает бюджет Союза, который на осно- вании решения Совета от 21 апреля 1970 г. имеет собственные ис- точники покрытия: отчисления от импорта сельскохозяйственной продукции при обменах с государствами-нечленами Сообщества; налоги и взносы, взимаемые с сахарной промышленности; та- моженные пошлины, начисляемые на ввоз товаров; часть налога с оборота в каждом государстве-члене в пределах 1%; поступле- ния от любых иных налогов, вводимых при осуществлении общей политики на основе учредительских договоров.

Европарламент обладает правами и в сфере контроля за дея- тельностью исполнительных органов Сообщества. Они весьма

697

напоминают соответствующие полномочия национальных пар- ламентов. К таковым относится право задавать устные (с дебата- ми и без оных) и письменные вопросы. Еще одна форма контро- ля – проведение слушаний по общей политике и по актуальным вопросам и образование расследовательских комиссий. Из парла- ментской практики зарубежных государств была воспринята и са- мая «грозная» форма контроля (в данном случае за деятельно- стью Комиссии) – резолюция порицания. Если такая резолюция одобряется большинством в 2/3 поданных голосов и большинст- вом членов, входящих в состав Европарламента, члены Комиссии должны коллективно уйти со своих постов.

Европарламенту и Совету в контроле за исполнением бюдже- та помогает Счетная палата, включающая по одному гражданину от каждого государства-члена, назначаемых на шесть лет Советом.

Как уже говорилось в соответствии с Маастрихтскими согла- шениями 1992 г. и Лиссабонским договором 2007 г. предусмот- рено учреждение омбудсмена – Европейского посредника, ко- торый распространяет свои полномочия на страны – участницы Европейского сообщества. Это должностное лицо назначается Европейским парламентом после каждых выборов в этот орган на срок его полномочий (т.е. на пять лет). Посредник рассматри- вает жалобы от граждан государств – членов Сообщества и юри- дических лиц, находящихся в каком-либо государстве-члене, на «плохое» управление органов сообществ, за исключением Суда сообществ. Это должностное лицо проводит такие расследова- ния, какие он сочтет необходимыми, либо по собственной иници- ативе, либо на основе жалобы, переданной ему непосредственно или через посредство члена Европейского парламента, исключая случаи, когда факты, на которые ссылаются, должны рассматри- ваться в судебном порядке. Если Посредник констатирует плохое управление, то он запрашивает соответствующее учреждение.

698

ГЛАВА IX

Исполнительная власть:

глава государства и правительство

§ 1. Понятие и эволюция института

исполнительной власти

Термин «исполнительная власть», встречающийся уже в трудах Аристотеля (384–322 до н.э.), более четко был сформулирован Джоном Локком (1632–1704) в работе «О гражданском правле- нии» и наиболее полно развернут Ш. Монтескье (1689–1755) в зна- менитом трактате «О духе законов». «В каждом государстве, – пи- сал Ш. Монтескье, – есть три рода власти: власть законодательная, власть исполнительная, ведающая вопросами международного права, и власть судебная, ведающая вопросами права граждан- ского. В силу первой власти государь или учреждение создает законы, временные или постоянные, и исправляет или отменяет существующие законы. В силу второй власти он объявляет войну или заключает мир, посылает или принимает послов, обеспе- чивает безопасность, предотвращает нашествия. В силу третьей власти он карает преступников и разрешает столкновения част- ных лиц. Последнюю власть можно назвать судебной, а вторую – просто исполнительной властью государства» 238. Таким образом, исполнительная власть должна выполнять три вида операций: заключать мир или объявлять войну, принимать или направлять в другие государства послов или, говоря современным языком, за- ниматься государственными делами; эта власть должна обеспечи- вать безопасность в государстве, т.е. принимать меры по поддер- жанию порядка, и предотвращать вторжение в страну, т.е. осу- ществлять компетенцию в военной области. Таково было перво- начальное понимание института исполнительной власти, данное Ш. Монтескье. Но это понимание впоследствии резко изменилось,

699

хотя до сих пор в теории конституционного права существуют две концепции этой власти.

Одна из них – концепция Ж.Ж. Руссо, толкующая понятие ис- полнительной власти в весьма ограниченном значении. Эта власть, полностью подчиненная законодательной власти, ограничивается только исполнением законов. Самостоятельность этой власти мо- жет проявляться только вслучае, когда парламент принимает акты самого общего характера, и в этом случае исполнительная власть может издавать подзаконные предписания. Конституционное оформление такой власти встречается весьма нечасто; примером может служить ст. 65 Конституции Франции 1793 г.: «На исполни- тельный совет возлагается руководство общим управлением и на- блюдение за ним; он может действовать лишь во исполнение за- конов и декретов законодательного корпуса» 239. Другая концепция признает автономию исполнительной власти; эта власть не только исполняет законы, но и воздействует на законодательную власть. Исполнительная власть, в одной стороны, обладает администра- тивными функциями (т.е. традиционными функциями по испол- нению законов, поддержанию общественного порядка и некото- рыми другими), но, с другой стороны, также и общеуправлен- ческими функциями. Например, в ст. 20 Конституции Франции 1958 г. указано, что правительство определяет и проводит полити- ку нации. В этой концепции не отрицается, что исполнительная власть является подчиненной по отношению к законодательной, но на нее возложены и многие другие функции (например, пред- ложение парламенту законопроектов, возможность требовать ро- спуска парламента и др.) 240. Вторая концепция находит несомнен- ное подтверждение в действующем конституционном материале и в практике зарубежных государств. Чуть ниже будет показана эволюция исполнительной власти от периода к периоду зарубеж- ного конституционного развития.

Первоначально введение института исполнительной власти было направлено на ограничение абсолютной власти монархов.

239Конституции и законодательные акты буржуазных государств. XVII–XIX вв. С. 338.

240О концепциях исполнительной власти см.: Debbasch Ch., Bourdon J., Pontier J.M., Ricci J.C. Droit constitutionnel et institutions politiques. 4-е éd. P., 2001. Р. 126–128.

700

Эта власть должна была существовать наравне с законодательной, которой принадлежало право принимать законы. Парламенты, образуемые выборным путем, получали свои полномочия от на- рода – суверена, передавшего этим органам свои полномочия властвовать. Таким образом, существование названных двух вет- вей власти должно было отражать отношения между монархией

инародом. Вследствие этого исполнительной власти отводилась роль простой исполнительницы воли, желаний, формулируемых парламентом. Такое понимание соотношения между указанны- ми ветвями появилось уже в Конституции Франции 1791 г., со- гласно которой король перестал быть «королем Франции», а стал только «королем французов», потому что: «во Франции нет влас- ти, стоящей над законом. Король царствует лишь в силу зако- на, и лишь именем закона он может требовать повиновения» 241. Король со своими министрами предстает как исполнитель воли народа, а законодательный орган занимает первое место в ие- рархии при монархической форме правления. Глава государ- ства должен реализовывать политическую линию парламента

ине быть активной политической фигурой. Такое понимание исполнительной власти доминировало в течение XIX и в нача- ле ХХ в., и в Западной Европе термин «исполнительная власть» в конституционном материале часто заменялся понятием «ис- полнительная функция».

Вмежвоенное время и особенно после Второй мировой вой- ны произошел коренной пересмотр статуса и реального влияния исполнительной власти, что вызывалось, прежде всего, причина- ми объективного свойства. Трансформация этой власти обуслов- ливалась все возрастающей ролью государства во всех сферах общественной жизни, и прежде всего – в экономической обла- сти, увеличением объема государственных задач, возрастающей

сложностью возникающих проблем, требованием быстроты их разрешения, как, впрочем, и появлением острых социаль- ных противоречий в развитых государствах. Будучи наиболее динамичной, исполнительная власть быстрее приспосабливает- ся к меняющимся условиям. Произошло не только численное

701

увеличение состава органов исполнительной власти, но и сам статус этой власти трансформировался в качественном отноше- нии. Исполнительная власть стала «центром тяжести» всей госу- дарственной власти.

Еще одним фактором эволюции стала возможность легитима- ции отдельных органов исполнительной власти вследствие приме- няемых юридических процедур. В частности, этому способствуют выборы президента республики всеобщим голосованием (США), нередко даже прямым голосованием (Австрия, Польша, Франция

идр.), а также получение правительством полномочий от парла- мента, если на выборах победила партия, обладающая правом формирования этого органа (канцлер в ФРГ, премьер-министр в Великобритании и т.д.). Кроме того, усилению исполнительной власти способствует и возрастающая персонификация власти, которая выражается в сплочении партийных сил вокруг какоголибо лидера во время избирательных кампаний, при принятии политических решений, в привлечении на сторону этого лидера широких масс населения. Особенно велика в названном процессе роль средств массовой информации (в частности, телевидения), позволяющих устанавливать прямой контакт между высшими руководителями государства и гражданами, рекламировать ка- кое-либо лицо. Избиратели оценивают лидеров страны с точки зрения личного отношения к ним. В парламентарных странах такой личностью становится премьер-министр; в президентских

исмешанных республиках – президент. Персонификация влас- ти часто ведет к уменьшению влияния политической идеологии, программ партий, ставит на первое место личность того или ино- го лица. Этот же процесс снижает роль парламента в государст- венной жизни, которую он должен играть на основании своего юридического статуса.

Несомненное влияние на усиление исполнительной власти оказывает существование огромного государственного аппарата, раскинутого по всей стране, или, как сейчас принято говорить, обладание ресурсом власти. Кроме того, в парламентарных стра- нах, когда у власти находится одна партия или коалиция партий, опирающихся на большинство мест в парламенте, деятельность последнего, систематически поддерживающего инициативы правительства, также ведет к усилению «второй власти». Этому

702

процессу сильно способствует появление жестко организованных и дисциплинированных политических партий.

Нельзя отрицать и того, что усиление исполнительной влас- ти, отчасти в межвоенное 20-летие и особенно после Второй мировой войны, произошло вследствие заметного перерас- пределения компетенции между этой властью и парламентом. Этот процесс имел место и на юридическом уровне, получив- шем отражение в законодательном материале, и на фактиче- ском уровне, о чем только что было сказано. В законодательной сфере главными инициаторами издания актов стали выступать правительство или президент страны. В значительной мере это явление объясняется технически сложным характером проблем, требующих законодательного регулирования. Обладая наиболее полной информацией, правительство практически всегда подго- тавливает важнейший законопроект года – проект государствен- ного бюджета. Новая роль государства в экономической сфере ведет к тому, что правительство предлагает меры по планирова- нию экономики, по ее регулированию, определяет приоритет- ные цели в этой сфере. Парламент может лишь их поддержи- вать или отвергать, рассматривая соответствующие акты. Кроме того, парламент нередко стал уступать свои законодательные полномочия правительству: институт делегированного законода- тельства получил особо широкое распространение после Второй мировой войны.

В то же время трудно говорить только об одной стороне ста- туса исполнительной власти. Если смотреть на взаимоотноше- ния между исполнительной и законодательной властями только с точки зрения конституционных положений, то не особенно за- метно прямолинейного усиления исполнительной власти. Этот процесс весьма противоречив. Наравне с усилением полномо- чий правительства, и этот факт получает отражение в конститу- ционном материале, обнаруживаются и явления другого плана. В частности, в нормативном материале закрепляются детализи- рованные нормы об ответственности правительства, наблюдается возникновение новых и развитие уже известных форм этой от- ветственности. Эволюция прослеживается в соответствии с пери- одами конституционного развития в зарубежных государствах, о которых уже говорилось в гл. II. Так, после Первой и особенно

703

Второй мировой войны был четко сформирован один из важ- нейших принципов парламентского режима – принцип ответст- венности правительства перед парламентом, хотя уже в то вре- мя получили некоторое выражение юридические черты упадка парламентаризма.

В межвоенное время стали закрепляться более четкие поло- жения о порядке формирования правительств, о необходимости получения доверия со стороны парламента и иногда о регламен- тации порядка образования правительства. Закрепляемые нормы вели к признанию и к активной деятельности в парламенте поли- тических партий. В это же время получила заметное расширение регламентация парламентской процедуры в принятии законов. Данная тенденция, как и предыдущая – регламентация и ответ- ственность правительства перед парламентом, – имела позитив- ное значение, поскольку она укрепляла положение центрального представительного учреждения по отношению к правительству и главе государства. Стали появляться нормы, закреплявшие ин- ститут делегированного законодательства. Такое законодательст- во уже практиковалось в ряде стран (например, во французской Третьей республике издавались так называемые законы-рам- ки). Одним из первых актов с таким законодательством стала Конституция Испании 1931 г. (ст. 61). Институт делегированного законодательства, как и нормы о введении чрезвычайного поло- жения после Второй мировой войны получил дальнейшее разви- тие; об этом говорилось в п. 2 § 5 гл. VIII.

О внесении в конституционный материал норм, влекущих «рационализацию парламентских режимов», мы уже говорили в гл. VI, и в этой главе скажем несколько слов чуть ниже, когда будут рассматриваться юридические способы обеспечения устой- чивости правительств.

Важнейшим фактором, указывающим на значение испол- нительной власти, стала постепенная конституционализация должности премьер-министра правительства. Основные законы государств до Первой мировой войны обычно говорили лишь о министрах, короле, президенте республики, но должность премьер-министра не выделялась в обособленную. Правовое за- крепление этого поста приходится на межвоенное время, а его развитие – на период после Второй мировой войны. Выделение

704