Экзамен зачет учебный год 2023 / Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть by Маклаков В.В. (z-lib.org)

Юридическая форма контроля парламента в отношении ис- полнительной власти – применение соответствующих санкций, т.е. за действия или бездействие членов правительства или главы государства, за которые действующим уголовным законодательст- вом назначаются соответствующие наказания. Институт привле- чения к такой ответственности, более известный как импичмент, в отечественной литературе обычно рассматривается в разделе о судебных полномочиях парламента.

Применение различных названных процедур контроля за ис- полнительной властью со стороны парламента не совпадают

вразличных странах. В одних в большей мере применяются одни процедуры, в других – другие. Однако общей тенденцией в пар- ламентарных странах и смешанных республиках является следую- щая: происходит явное сокращение использования кардинальных процедур, могущих привести к отставке правительства, и увели- чение роли и числа способов контроля без санкции. Приведем несколько примеров из политической жизни Европы. В Италии

с1947 г. только три правительства были вынуждены сложить

ссебя полномочия в результате вынесения в одной из палат пар- ламента вотума недоверия. Из 52 правительств до конца 90-х гг. только 32 находились у власти менее одного года, 18 – имели срок полномочий между одним и двумя годами, три – более двух лет. По свидетельству итальянских ученых, нестабильность объясняет- ся не столько применением парламентом своих контрольных пол- номочий, сколько разногласиями внутри правительственных коа- лиций при существующей в Италии многопартийности. Правда, было пять случаев, когда одна из палат парламента отказывала

винвеституре. В Великобритании резолюция порицания была одобрена в Палате общин только один раз за все послевоенное время. Это случилось в 1979 г., когда лейборист Л.Дж. Каллагэн (1912–2005) был вынужден уйти в отставку. Очевидное сокраще- ние роли кардинальных способов контроля в пользу форм без санкций объясняется возрастанием роли и сплоченности поли- тических партий, которые в парламенте ведут себя дисциплини- рованно и не позволяют применять кардинальные меры по от- ношению к правительству; а также развитием средств массовой информации, ростом значения общественного мнения и боязнью находящихся у власти политических партий и лидеров проиграть

675

ближайшие парламентские выборы. Огласка недостойного по- ведения, злоупотреблений со стороны должностных лиц испол- нительной власти нередко является достаточным основанием для того, чтобы провинившийся был лишен своего поста без громозд- ких юридических процедур в парламенте.

4. Судебные полномочия зарубежных парламентов

Таких полномочий несколько: объявление амнистии (иногда и помилования), импичмент и – в некоторых случаях назначение высших должностных лиц в органы судебной власти. О послед- нем полномочии парламентов будет сказано чуть ниже.

По общему правилу амнистия чаще всего объявляется пар- ламентом, а помилование относится к праву главы государства. Зарубежное конституционное законодательство порою пря- мо указывает на это. Так, согласно п. “k” ст. 173 Конституции Швейцарии 1999 г. Федеральное собрание принимает решение о помиловании и объявляет амнистию. Амнистию объявляет и парламент Франции (ст. 34 Конституции 1958 г.). Впрочем, за ру- бежом встречаются и иные подходы к этой проблеме. Например, Конституция Японии 1947 г. предоставила право принимать ре- шение о всеобщих и частных амнистиях, смягчении и отсрочке наказаний и восстановлении в правах кабинету министров, а им- ператор только их подтверждает (ст. 7 и 73).

Что же касается импичмента (от анг.impeachment – оспаривание, изъявление сомнения, опорочение, дискредитация), то его можно определить как особый порядок привлечения кответственности на- ходящегося на государственной службе должностного лица со сто- роны парламента. Вразных странах имеются различные формы им- пичмента и подходы к этой проблеме. Здесь укажем лишь, что им- пичмент возник в Великобритании, в которой камерой преданию суду является Палата общин парламента. Палата лордов выпол- няет судебные функции. Наиболее ранний известный случай при- влечения к суду импичмента случился в 1376 г. в отношении лорда Летимера, а последний по времени – в 1804 г. – в отношении викон- та Мэлвилла за приписываемые ему злоупотребления вдолжности казначея морского флота. В деле Дэмби было решено, что коро- левское помилование не может помешать процедуре импичмента

676

в отношении министра. В настоящее время в Великобритании им- пичмент – «спящая» прерогатива парламента.

Импичмент может применяться к различным категори- ям должностных лиц государства и за различные составы пре-

4 ст. 2 Конституции 1787 г. в отношении президента, вице-прези- дента и всех гражданских должностных лиц, если при осуждении в порядке импичмента они будут признаны виновными в измене, взяточничестве или других тяжких преступлениях и проступках. Во Франции и Италии эта процедура в настоящее время приме- няется только к президентам и только за государственную изме- ну. Однако во всех монархических государствах глава государства не может быть подвергнут осуждению, хотя в отношении других должностных лиц эта процедура возможна.

Общим для всех зарубежных процедур является то, что ини- циатором возбуждения преследования выступает парламент; дальнейший же ход преследования в отношении лица, которого парламент считает виновным, может быть различен и не сущест- вует единой общемировой практики на этот счет. Можно только свести известные процедуры в несколько групп, в которых при- меняется более или менее схожая процедура.

Наиболее полные полномочия в процедуре импичмента име- ют парламенты Великобритании и США, посколькуони обвиняют должностное лицо и они же его судят. В Великобритании юриди- чески, а не фактически обвинение предъявляется палатой общин, а выносит вердикт Палата лордов. В Конгрессе США преследо- вание начинается письменным обвинением, называемым «статья- ми импичмента». Камерой предания суду является Палата пред- ставителей; функцию суда выполняет Сенат, в котором требуется получение 2/3 голосов по каждому из предъявленных обвинений. Если разбирается дело президента страны, то в Сенате предсе- дательствует председатель Верховного суда. Процедура заверша- ется отстранением лица от должности. Впоследствии возможно его привлечение к уголовной ответственности в общем порядке. Процедура импичмента в США используется весьма нечасто. За всю историю страны было два случая, когда это полномочие использовалось в отношении президента: в 1868 г. А. Джонсона

677

(1808–1875) и У. (Билла) Клинтона (р. 1946). В отношении по- следнего Палата представителей проголосовала за предание пре- зидента суду по двум пунктам обвинения: за лжесвидетельство и обструкцию в отношении судебной власти. Двенадцатого фев- раля 1999 г. в Сенате не набралось достаточного числа голосов для осуждения. Предполагавшиеся обвинения в отношении пре- зидента Р.М. Никсона (1913–1994), как заключительный аккорд Уотергейтского скандала в 70-х гг. XX в., не могут считаться завер- шенными, поскольку основной фигурант дела о подслушивании телефонных разговоров в штаб-квартире Демократической пар- тии ушел в отставку, чтобы избежать рассмотрения дела в Сенате. Всего же за всю историю США было только 17 случаев, когда дело об импичменте доходило до Сената. Помимо названных двух, 15 других случаев касались одного сенатора (У. Блант в 1798 г. – был вынужден уйти в отставку), военного министра У. Белкнапа (W. Belknap; освобожден Сенатом от ответственности в 1876 г.), а по остальным делам обвинялись судьи. К ответственности были привлечены только семеро. После дела У.Дж. Клинтона 8 декаб- ря 2010 г. судья Т. Порткос был признан виновным и отстранен от должности; а 22 июля 2009 г. дело еще одного судьи – С. Кента было прервано рассмотрением из-за его добровольной отставки.

Применение импичмента, в котором и обвинение, и осужде- ние осуществляется одним и тем же органом, а именно парламен- том, скорее напоминает «политическое правосудие», чем юриди- ческое рассмотрение дела, поскольку оно ведется в конечном ито- ге всей палатой (хотя предварительно вопросы рассматриваются специально создаваемыми комитетами). Палата, скорее всего, го- лосует, исходя из своих политических предпочтений, чем из юри- дического анализа дела.

К этой же группе парламентов можно отнести и те, в которых предъявление обвинения осуществляется им же, а осуждение про- изводится специальным органом, комплектуемым парламентом. Такая процедура существовала во Франции до принятия консти- туционных поправок в феврале 2007 г., образовавших Верховный суд, который составляет парламент, преобразующийся в этот орган. Ранее парламент регулярно образовывал Высокую палату правосудия из 24 членов и 12 заместителей, из которых половина избиралась Национальным собранием после каждых всеобщих

678

выборов, а половина – Сенатом, после каждого частичного обнов- ления палаты (т.е. каждые три года).

Еще одна группа парламентов принимает только решение опе- редаче дела в суд, а рассмотрение дела и наказание виновного при- нимается судом общей или конституционной юстиции. Наиболее характерным примером являются полномочия парламента ФРГ (ст. 61 Конституции 1949 г.) в отношении Федерального прези- дента. Первую стадию этой процедуры осуществляет парламент (обвинение должно быть представлено от имени не менее чем 1/4 членов Бундестага или не менее чем 1/4 голосов Бундесрата, причем решение о предъявлении обвинения требует большинства 2/3 чле- нов Бундестага или 2/3 голосов Бундесрата). Вторая же стадия им- пичмента вверена Федеральному конституционному суду, который при установлении умышленного нарушения Основного закона или другого федерального закона может объявить его лишенным долж- ности. Обвинение поддерживается представителем выдвинувшего обвинение органа. Правда, после предъявления обвинения этот Суд вправе временным приказом постановить, что Федеральный прези- дент не может выполнять свои должностные функции. До сих пор это полномочие парламента еще ни разу не было использовано. Важным в этой процедуре является то, что сам Конституционный суд согласно ст. 94 Основного закона 1949 г. избирается в равном числе Бундестагом и Бундесратом, т.е. палатами парламента.

Можно привести еще немало примеров такого же рода. Например, в Дании дела министров рассматривает Высокий суд королевства по инициативе фолькетинга или короля, как дела по обвинению других лиц с согласия фолькетинга и по инициа- тиве короля, если совершенные ими преступления представляют особую опасность для государства (ст. 60 Конституции 1953 г.). В Бельгии согласно ст. 103 Конституции 1994 г. министры подсуд- ны Кассационному суду, если им предъявит обвинение Палата представителей. В Испании согласно ст. 102 Конституции 1978 г. председатель и другие члены правительства в соответствующих случаях несут уголовную ответственность перед уголовной пала- той Верховного суда. При этом обвинение в измене или ином преступлении против безопасности государства, совершенное при осуществлении членами правительства своих функций, мо- жет быть предъявлено только по инициативе 1/4 членов Конгресса

679

и с одобрения абсолютного большинства голосов его членов. Немаловажно и то, что право помилования, принадлежащее ко- ролю, не применимо к деяниям, предусмотренным этой статьей.

В Италии обвинение, выдвинутое палатами парламента, в от- ношении президента республики согласно ст. 135 Конституции 1947 г. должно рассматриваться Конституционным судом; в этом случае к судьям присоединяются еще 16 членов суда, назначае- мых по жребию из списка граждан, обладающих необходимыми квалификациями для избрания в сенаторы. Этот список состав- ляется парламентом каждые девять лет путем выборов в соответ- ствии с правилами, применяемыми для назначения ординарных судей. Что же касается министров, включая и бывших минист- ров и председателей совета министров, то после громкого скан- дала в конце 70-х гг. XX в., когда за коррупцию по делу Локхид были осуждены два министра обороны, процедура привлече- ния была сильно упрощена; с 1989 г. судебные органы запра- шивают разрешение у соответствующей палаты и при положи- тельном ответе привлекают провинившегося к ответственности. Конституционному суду остались полномочия лишь в отноше- нии президента республики. Здесь уместно напомнить, что ита- льянский Конституционный суд на 1/3 состоит из судей, назначае- мых парламентом.

Представляется, что рассмотрение уголовных дел судами (обычной или конституционной юстиции) на второй ступени привлечения к суду более предпочтительно по отношению к вы- несению вердикта палатой парламента. В этом случае очевиден юридизированный подход к рассмотрению дела, а влияние поли- тического фактора будет меньшим.

Институт импичмента – процедура несомненно демократи- ческая; само представительное учреждение выносит решение о нахождении в должности, а иногда и на свободе представите- лей исполнительной власти или иных лиц, занимающих госу- дарственные посты. Другое дело, что импичмент применяется весьма и весьма редко, а правила привлечения достаточно гро- моздки и трудноприменяемы. Нельзя не учитывать, что в пар- ламентарных странах и смешанных республиках правительст- во опирается на свое партийное большинство в парламенте. Недаром после грандиозных скандалов в Италии и Франции была

680

сильно упрощена процедура привлечения министров к уголов- ной ответственности.

5. Участие парламента в назначении высших должностных лиц исполнительной и судебной власти

Об этом участии будет подробно рассказано в гл. IX. Здесь лишь укажем, что полномочия парламента в этой области в сильной мере зависят от формы правления в конкретной стране. В пре- зидентских республиках такое участие нередко ограничивается лишь утверждением предлагаемых главой государства канди- датур на посты министров. В парламентарных странах значение парламента куда более значительно. Парламент должен хорошо знать тех лиц, которые будут руководить страной. Назначение главы государства в республиках и правительства – в республиках и монархиях является одновременно и формой контроля за ис- полнительной властью, скорее всего первой фазой такого конт- роля; при этом, правда, нельзя не учитывать того немаловажного обстоятельства, что в таких странах реализуется принцип партий- ного правления.

О роли парламента в назначении главы государства в респу- бликах также будет сказано в следующей главе. Здесь мы ука- жем на значение этого органа при назначениях главы государ- ства в монархических странах. Эта роль весьма незначительна. Лишь в строго оговоренных в конституциях случаях возможно вмешательство парламента в этот процесс, поскольку порядок престолонаследия по общему правилу весьма четко прописан в конституции или в специальных законах. Чаще всего такое вме- шательство осуществляется в случаях, когда пост монарха стано- вится вакантным и отсутствуют законные наследники. Так, соглас- но ст. 57 Конституции Испании 1978 г. при угасании всех ветвей династии, имеющих право на наследование короны, Генеральные кортесы заботятся о форме наследования Короны, наилучшим образом отвечающей интересам Испании. Примерно то же са- мое говорит ст. 30 Конституции Нидерландов 1983 г.: наследник престола может быть назначен Актом парламента, если у короля нет наследника; и ст. 9 Конституции Дании 1953 г.: если престол

681

вакантен и нет престолонаследника, то Фолькетинг избирает ко- роля и определяет дальнейший порядок престолонаследия.

Зарубежные парламенты нередко участвуют в назначениях представителей в другие органы государственной власти. Весьма важным является формирование органов конституционного конт- роля в странах, в которых действует европейская система такого контроля (§ 5 гл. II). При американской модели конституционно- го контроля, когда этот контроль осуществляют все суды, судьи нередко назначаются с согласия парламента (например, в США требуется согласие Сената в отношении предлагаемых президен- том кандидатур на судейские должности). Известны случаи, когда парламенты назначают членов высших судов страны. Например, согласно ст. 95 Конституции ФРГ 1949 г. в комитет по выборам су- дей в Федеральную судебную палату, Федеральный администра- тивный суд, Федеральную финансовую палату, Федеральный тру- довой суд и Федеральный социальный суд входит половина чле- нов, избираемых Бундестагом. В Бельгии по Конституции 1994 г. (ст. 180) члены Счетной палаты, высшего контролера в финансо- вой области в стране, назначаются нижней палатой – Палатой представителей.

Весьма значительными порою бывают полномочия парла- мента в международной сфере. Более подробно об этом будет сказано ниже. Применительно к содержанию данного парагра- фа укажем, что парламенты иногда обладают возможностью влиять на назначение дипломатических представителей (напри- мер, в США они назначаются с согласия Сената).

Парламенты нередко посылают своих представителей в раз- личные международные организации. Наиболее выдающимися примерами в этом отношении можно назвать формирование Европейского парламента до 1976 г., когда депутаты этого ор- гана стали избираться путем всеобщего и прямого голосова- ния. Парламенты государств – членов существовавших тогда Европейских сообществ посылали своих представителей в этот орган в соответствии с квотой, предоставленной каждой странечлену. Еще одним примером может служить формирование од- ного из двух главным органов Совета Европы – Парламентской ассамблеи, наряду с Комитетом министров. В Ассамблею входят члены, получающие свой мандат не путем всеобщего голосования,

682

а назначением в нее представителей от парламентов стран-участ- ниц в порядке, определяемом самими членами.

6. Полномочия зарубежных парламентов в области обороны и внешней политики

В этих областях полномочия парламентов более скромны, чем их законодательные и контрольные полномочия. Внешняя поли- тика и оборона, несомненно, должны являться предметом внима- ния парламентов, поскольку в каждом из них практически всегда создаются соответствующие постоянные комиссии, анализирую- щие, следящие за деятельностью исполнительной власти в этих сферах. Порой конституционное законодательство уделяет нема- лое внимание внешней политике, обязывая ею заниматься соот- ветствующие органы, в том числе и парламент. Так, Конституция Мексики 1917 г. (ст. 76) к специальным полномочиям Сената от- несла анализ внешней политики, проводимой федеральной ис- полнительной властью, утверждение международных договоров и дипломатических соглашений, заключаемых федеральной ис- полнительной властью, назначения послов и других диплома- тических представителей, произведенные президентом страны; Сенат имеет право уполномочивать президента направлять на- циональные войска за пределы территории страны, разрешать иностранным войскам проход через государственную террито- рию и флотам других держав пребывание в мексиканских водах свыше одного месяца. Традиционно сильные позиции в регули- ровании международных отношений всегда занимал Конгресс США. Свобода действия президента США в международной об- ласти сильно ограничена, поскольку для одобрения договоров требуется 2/3 голосов сенаторов.

Парламент может осуществлять прямой контроль за деятель- ностью своего правительства в международной сфере и области обороны и косвенным путем, а именно – при рассмотрении про- ектов бюджетных ассигнований на каждый календарный год и от- пуском средств на реализацию программ правительства.

В конституционном материале наибольшее развитие по- лучили две стороны внешнеполитической деятельности пар- ламента, а именно: 1) объявление войны и заключение мира;

683

и 2) заключение и ратификация международных договоров. Об этом подробно рассказывалось в § 7 гл. II.

К полномочиям во внешнеполитической и оборонной сфере примыкают полномочия парламентов объявлять в стране различ- ного рода чрезвычайные (осадное, военное и др.) положения при каких-либо катастрофах, посягательствах на территорию страны, угрозе войны или объявлении войны. Иногда чрезвычайное поло- жение может вводиться при угрозе существующим институтам, экономической и политической стабильности, нарушениях обще- ственного порядка, посягательств на права и свободы населения. Наиболее часто встречаемой процедурой в зарубежных странах является объявление такого положения исполнительной властью с немедленным уведомлением парламента, который принима- ет решение о сохранении этого положения или его отмене или продлении в необходимых случаях. Иногда такое полномочие вводится единолично главой государства (Франция). Более под- робно о взаимоотношениях законодательной и исполнительной власти в названной сфере см. в гл. IX.

§ 6. Роспуск зарубежных парламентов

Институт роспуска парламента – один из важнейших в конститу- ционном праве. Наиболее безобидный и естественный – роспуск по истечении срока полномочий парламента для того, чтобы про- вести всеобщие выборы. Такой роспуск осуществляется в любой стране, независимо от ее формы правления.

Наиболее сложным в теоретическом отношении является ро- спуск в парламентарных странах и смешанных республиках, в ко- торых этот институт предусматривается в качестве полномочия главы государства, чаще всего действующего по предложению правительства. Впрочем, из этого правила есть весьма серьезные исключения, иногда существующие в смешанных республиках (см. ниже).

С теоретической точки зрения роспуск парламента или одной (обычно нижней) палаты является порождением так называемого гибкого разделения властей, существующего в парламентарных странах и нередко в смешанных республиках. Это, так сказать,

684