Экзамен зачет учебный год 2023 / Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть by Маклаков В.В. (z-lib.org)

Зарубежное конституционное законодательство знает и более решительные меры, правда, применяемые весьма нечасто, в от- ношении бюджетов, вовремя не принятых парламентом. Так, в ряде стран в конституциях установлено непременное требова- ние принятия закона до наступления нового бюджетного года. Во Франции, если Национальное собрание не приняло решение по проекту бюджета в первом чтении в течение 40 дней после его внесения, то правительство передает проект на рассмотрение верхней палаты – Сената, которая должна принять решение в те- чение 15-дневного срока. Затем применяется процедура, обыч- ная для принятия простого закона, но если парламент не при- нял решения в течение 70-дневного срока, то положения проекта могут быть введены в силу путем издания ордонанса, т.е. актом президента республики. Такой жесткий порядок установлен

вКонституции Пятой республики 1958 г. на основе опыта приня- тия бюджетов при предыдущих режимах. В частности, в период Третьей республики бюджеты нередко вотировались парламен- том во второй половине года, что ограничивало правительство

всредствах, затрудняло его деятельность.

2.Делегированное законодательство

Делегированное законодательство (от лат. delegare – отсылать, отправлять, препоручить кому-либо; delegatus – посланный, по- сланец) – институт, возникший в Первую мировую войну, когда почти во всех воюющих государствах критические обстоятельст- ва требовали, чтобы парламент уступал свои полномочия прави- тельству по ряду вопросов и прежде всего по кредитованию во- юющей армии. В настоящее время большинство западных кон- ституций закрепляют возможность такого законодательства.

Под делегированным законодательством понимается из- дание правительством имеющих силу закона актов по вопро- сам, входящим в компетенцию парламента по уполномочию последнего. Очевидно, что принятие такого законодательства ис- кажает, умаляет действие принципа разделения властей. В мир- ных условиях этот институт развился в межвоенное 20-летие. Считается, что делегирование в форме декретов-законов име- ет французское происхождение: в 1924 г. парламент Франции

655

временно отказался в пользу правительства принимать законы по некоторым вопросам. Можно также считать, что широкое за- крепление существующего в настоящее время делегированного законодательства является одним из отражений новых подходов

вотношениях между парламентом и правительством, выражаю- щихся в «рационализированном парламентаризме», о котором уже упоминалось и будет еще сказано ниже.

Взападных странах существует несколько порядков принятия такого законодательства. В одних случаях, как в Великобритании, изданные на основе парламентского уполномочия правитель- ственные акты передаются в случае необходимости на рассмот- рение парламента, но при этом в таких актах парламент ниче- го не может изменить по существу. В других, например в ФРГ (ст.80Конституции1949г.),нетребуетсяпоследующегоодобрения правовых постановлений, издаваемых Федеральным правительст- вом на основе уполномочия закона. Еще ряд стран придержива- ется иной точки зрения. Во Франции в парламент должны быть представлены изданные правительством акты до истечения ука- занного уполномочивающим законом срока (ст. 38 Конституции 1958 г.). В Португалии изданные на основе уполномочия де- креты-законы могут быть изменены и дополнены Ассамблеей Республики, и она может приостановить действие этих актов (ст. 169 Конституции 1976 г.). Наконец, в ряде стран издаваемые

врезультате уполномочия акты сразу приобретают силу закона (ст. 82 Конституции Испании 1978 г., ст. 76 Конституции Италии

1949 г.).

Зарубежное конституционное законодательство нередко уста- навливает материальные пределы и сроки делегирования полно- мочий. Так, согласно ст. 81 и 82 Основного закона Испании 1978 г. не могут делегироваться области, относимые к действию орга- нических законов. Кроме того, в каждом случае законодательная делегация должна предоставляться правительству в конкретной области и с указанием срока ее осуществления. Делегация ис- черпывается, когда правительство ее использует, опубликовав со- ответствующую норму. Делегация не может быть предоставлена

внеопределенной форме или на неопределенный срок. Также не может быть разрешена субделегация иным, кроме правитель- ства, властям.

656

По общему правилу делегирование должно осуществляться в строго определенной области и на определенный срок. Иногда должна предусматриваться и возможность субделегирования, т.е. возможность передачи правительством переданных парламентом полномочий на более низкие уровни исполнительной власти. Данное обстоятельство должно быть разрешено уполномочиваю- щим законом, и на это требуется правовое постановление прави- тельства (ст. 80 Основного закона ФРГ 1949 г.).

Нельзя не указать и на следующее важное обстоятельство: ни в одной зарубежной конституции не говорится о том, что пар- ламент может делегировать все свои полномочия в полном объ- еме. Если бы такое случилось, то парламент как законодательный орган перестал бы юридически существовать.

Важнейшим вопросом в институте делегированного законо- дательства является контроль за изданными правовыми актами. В западноевропейских конституциях почти не встречается норм, четко и недвусмысленно заставляющих парламент проверять в обязательном порядке законность изданных актов. Редким об- ратным примером является норма ст. 80 Конституции ФРГ 1949 г., разрешающая Бундесрату контролировать акты по некоторым, но не всем делегированным вопросам (правовые постановления Федерального правительства или федерального министра о прин- ципах и тарифах при использовании почты и телекоммуникаций, об основных положениях об оплате за пользование железными дорогами Федерации, о строительстве и эксплуатации железных дорог и некоторые другие). Часто конституции заставляют пра- вительство передавать принятые на основе уполномочивающего закона акты в парламент, и этого считается вполне достаточным для признания законности этих актов. Дело самого парламента, рассматривать или не рассматривать эти акты. Иногда последняя процедура ограничивается изучением в постоянных комиссиях (как в Италии).

Делегированное законодательство весьма распространено. Так, в Великобритании ежегодно издается около 2000 актов пра- вительства на основе делегирующих законов. Во Франции прак- тика делегированного законодательства приумножается: с 1960 г. по 2000 г. было издано 35 соответствующих законов, а с 2001 по 2004 г. – 24. В первом случае на основе этих законов было

657

издано 245 ордонансов, а во втором – 101 231. В Италии и Испании такое законодательство используется гораздо слабее. В Испании правительственные декреты, изданные на основе уполномочия, составляют только 3% от общего числа законодательных актов. В Италии практика делегированного законодательства весьма сла- ба по той причине, что постоянные комиссии палат парламента имеют возможность издавать законы по большому числу вопро- сов (80% всего итальянского законодательства исходит от таких комиссий) 232. Комиссии могут достаточно оперативно реагиро- вать на требования о законодательном регулировании.

Совершенно очевидно, что делегированное законодательст- во посягает на законодательные полномочия парламентов, на их юридическое верховенство в системе разделения властей, огра- ничивает сферу действия парламентов, принижает их роль в го- сударственном механизме. Идеал демократического правления состоит в том, что все законы должны приниматься избранными представительными учреждениями. Передача парламентом пол- номочий издавать законы подрывает принцип разделения вла- стей. Право издавать акты на основе такого законодательства уси- ливает исполнительную власть. В то же время в некоторых чрез- вычайных случаях делегированное законодательство может быть вполне оправдано. Возможны обстоятельства, когда парламент мог бы отдавать свои полномочия в целях быстрейшего разре- шения возникающих проблем (стихийные бедствия, катастрофы национального масштаба и др.). В таких случаях важным является обеспечения контроля со стороны парламента за действиями ис- полнительной власти.

Делегированное законодательство всегда предполагает уступ- ку полномочий парламентом правительству. Однако зарубежное конституционное законодательство знает и другой институт, когда исполнительная власть обладает полномочиями в чрезвычайных ситуациях и при этом специальной уступки со стороны парламен- та не требуется. Правительство действует на основе прямых указа- ний конституции. Оно может принимать акты при наступлении

231Hamon F., Troper M. Droit constitutionnel. 31-e éd. P., 2009. P. 811.

232См.: Grewe C., Ruiz Fabri H. Op. cit. P. 607.

658

чрезвычайных обстоятельств (война, агрессия и др.). Например, согласно ст. 86 Конституции Испании 1978 г. правительство в чрезвычайных и срочных случаях может издавать временные за- конодательные положения, имеющие форму декретов-законов, которые, однако, не могут затрагивать существующие основные институты государства, основные конституционные обязанности, права и свободы граждан, режим автономных сообществ, а также положения о всеобщем избирательном праве. Такие декреты-за- коны должны быть немедленно переданы в Конгресс депутатов, который созывается для их обсуждения, если у него нет сессии. Специальные нормы (ст. 116 Конституции) регулируют объяв- ление состояния угрозы, чрезвычайного и осадного положения. При действии этих состояний, однако, не может быть произведен роспуск Конгресса депутатов; кроме того, объявление названных состояний не отменяет принципа ответственности правительства и его служащих.

Примерно такие же нормы предусмотрены и в ряде других основных законов. В Греции принятие мер при чрезвычайных об- стоятельствах доверено президенту республики по предложению совета министров (ст. 44 Конституции 1975 г.). В Италии на ос- новании ст. 77 Конституции 1947 г. правительство может пред- принимать меры «в случаях особой необходимости и срочности»,

ав Дании на основании ст. 23 Конституции 1953 г. меры пред- принимаются королем «в условиях чрезвычайного положения». Во всех названных случаях издаваемые акты и предпринятые меры незамедлительно передаются на рассмотрение парламента,

аесли он не заседает, то немедленно собирается.

3. Контрольные полномочия зарубежных парламентов

Эти полномочия парламентов сильно разнятся и мало что общего между парламентами в странах с президентской, парламентарной или смешанной формами правления. В парламентарных стра- нах парламент юридически назначает исполнительную власть, контролирует ее действия с помощью многочисленных способов, юридически может отстранить правительство, тогда как в пре- зидентских республиках действуют два полюса власти – испол- нительная и законодательная, формирующиеся независимо друг

659

от друга и вполне могущие противостоять друг другу. Об этом уже говорилось в гл. VI. Практическая же реализация контроль- ных полномочий парламентов в значительной мере отличается от теоретических построений, хотя в весьма заметной степени она зависит от формы правления и места, занимаемого парламентом в системе центральных государственных органов. Кроме того, раз- личные контрольные возможности парламента сильно эволюцио- нируют от эпохи к эпохе, они видоизменяются, постоянно возни- кают новые возможности, снижается значение прежних грозных методов контроля (например, резолюции порицания) и выдвига- ются на первый план другие способы.

Контрольные полномочия – одна из основных функций пар- ламента наряду с законодательной и финансовой – представля- ют собой наблюдение за политическими и административными действиями правительства. Функция является традиционной для парламента. Кроме того, она может рассматриваться в ка- честве дополняющей к основной законодательной функции. На такую возможность в финансовой области указывает, напри- мер, ст. 14 Декларации прав человека и гражданина 1789 г.: «Все граждане имеют право, лично или через своих представителей, удостоверяться в необходимости общественного обложения, сво- бодно выражать на него согласие, следить за его расходованием и определять его размер, основания, порядок и продолжитель- ность взимания».

Для того чтобы эффективно контролировать деятельность ис- полнительной власти и вообще государственной администрации, парламентарии должны обладать достаточной информацией о положении дел в стране. Только в результате ее оценки парла- мент может действовать тем или иным образом, вплоть до тре- бования смещения министров или правительства в целом. Такую информацию парламентарии получают в ходе их обычной дея- тельности. Заметную роль в этом отношении играют постоянные комиссии парламента, в которых проходит детальное обсужде- ние законопроектов; в эти органы представляется разнообразная информация, относящаяся к кругу их ведения, различные до- кументы и иная сопутствующая информация; в комитетах и ко- миссиях заслушиваются приглашенные министры и другие выс- шие должностные лица администрации. Изучение деятельности

660

правительства в комиссиях проходит во всех странах, независимо от их формы правления. Число этих органов значительно.

В Италии число комиссий в Палате депутатов и Сенате до- стигает 14 (причем они весьма многочисленны – по 45 депута- тов и 25–30 сенаторов). В Великобритании комиссии (standing commitees) не являются ни постоянными, ни специализирован- ными; они назначаются Палатой общин по мере необходимо- сти и не имеют специального названия. В США в обеих палатах Конгресса действуют постоянные комитеты. В 1913 г. в Сенате было 76 комитетов или почти одна комиссия на одного сена- тора. В 1926 г. в Палате представителей действовал 61 комитет, а в Сенате – 34. После принятия в 1946 г. Акта о реорганизации законодательной власти (Legislative Reorganizatin Act) число ко-

митетов уменьшилось до 19 в палате представителей и до 15 –

вСенате. В настоящее время число комитетов варьируется 233 во- круг цифры в 20.

Важным элементом в организации комитетской и комисси- онной системы в парламенте является совпадение компетенции комитета (комиссии) со сферой деятельности министерств. Если они совпадают, то эффективность контрольной деятельности рез- ко увеличивается. Об этом говорилось ранее.

Уже упоминалось, что о существовании постоянных комис- сий в парламентах, как их составной части, нередко говорится

вконституционном материале. Порою функции этих комиссий детализируются и им официально предоставляются контроль- ные полномочия. Например, согласно § 1 гл. 12 Формы правле- ния Швеции 1974 г. Конституционная комиссия Риксдага (важ- нейшая комиссия парламента, занимающая в списке комиссий первое место) должна проверять исполнение министрами сво- их служебных обязанностей и ведение правительственных дел. Для исполнения этой функции Комиссия обладает правом истребовать различного рода документы, относящиеся к ве- дению правительственных дел. Другие комиссии, образуемые

вРиксдаге, и каждый его член обладают правом поставить пе- ред Конституционной комиссией в письменной форме вопрос

233 Mény Y., Surel Y. Politique comparéе. 8-ed. P., 2009. P. 260–261.

661

об исполнении министрами своих служебных обязанностей

иведении правительственных дел.

Внекоторых зарубежных парламентах рассмотрению обще- ственно значимых дел в постоянных комиссиях и комитетах (как

ив расследовательских комиссиях) иногда придается особое зна- чение и для этого применяется особая процедура – процедура слушаний (hearing). Первой страной, в которой эта процедура получила распространения, были США. В результате рассмотре- ния конкретного дела или вопроса, материалы которого широко публикуются в печати, а заседаниям комитета посвящаются теле-

ирадиопередачи, привлекается широкое общественное внимание

копределенным проблемам (например, в палате представителей Конгресса США материалы слушаний образуют более 10 тыс. то- мов). Процедура слушаний предусмотрена также в ФРГ и Италии. В первой такие слушания могут организовывать комиссии пар- ламента. Такое же право предоставлено постоянным комиссиям после реформы регламентов палат итальянского парламента пос-

ле 1971 г.

Еще одним способом получения информации в зарубежных парламентах являются комиссии (комитеты) по расследованию, образуемые на временной основе. Они существуют одновременно

спостоянными комиссиями. На образование таких органов неред- ко указывается в конституциях. Например, согласно ст. 82 Кон- ституции Италии 1947 г. они создаются по вопросам, представля- ющим государственный интерес. В такие комиссии входят члены на пропорциональной основе от различных фракций. Комиссия по расследованию проводит исследования и проверки с такими же полномочиями и ограничениями, как и судебная власть. Со- гласно ст. 44 Конституции ФРГ Бундестаг имеет право (а по пред- ложению 1/4 его членов – обязан) образовать следственный коми- тет, который на публичных заседаниях собирает требуемые до- казательства. Заседания этого комитета могут быть и закрытыми.

Палаты парламента могут образовывать и иные органы для получения информации. Например, во многих парламентах го- сударств – участиков Европейского союза созданы представи- тельства по делам этого Cоюза, поскольку Протокол о роли на- циональных парламентов в Европейском союзе, прилагаемый

кЛиссабонскому договору 2007 г., позволяет это делать.

662

Постоянные и расследовательские комиссии действуют и мо- гут образовываться во всех парламентах, независимо от формы правления конкретной страны. Однако в парламентарных странах возможностей для контроля за исполнительной властью значи- тельно больше, что объясняется совершенно иными взаимоотно- шениями между центральными органами государственной власти (об этом говорилось в гл. VI). Прежде всего, в парламентах таких стран существуют индивидуальные способы получения инфор- мации парламентариями. В данном случае имеются в виду такие традиционные формы получения информации как письменные и устные вопросы, задаваемые министрам. Вопросы не влекут по- литических последствий для министра или главы правительства, к которому обращен вопрос. В результате этой процедуры воз- можно применение других форм контроля, включая и наиболее «сильные» резолюции – порицания и интерпелляции. Наиболее известным примером последствий задаваемых вопросов явля- ется отставка министра обороны ФРГ Ф.Й. Штрауса (1915–1988)

в 1962 г.

Вопросы парламентариев служат способом привлечения вни- мания общественности, печати к конкретным событиям, фактам и обстоятельствам. Иногда процедура вопросов закрепляется в конституционном материале (например, ст. 48 Конституции Франции 1958 г., гарантирующая одно заседание в неделю для устных вопросов правительству; ст. 111 Конституции Испании 1978 г., ст. 156 Конституции Португалии 1976 г. и др.).

Письменные вопросы обычно публикуются в официаль- ном органе государства или в специальном бюллетене и от- вет на них в течение установленного законом или регламентом палаты времени дается в письменном же виде. Устные вопросы должны обычно отвечать некоторым условиям: о них правитель- ство должно быть поставлено в известность заранее; кроме того, возможны дополнительные вопросы к основному устному во- просу и, наконец, если такие вопросы дают повод для дебатов, то оговариваются условия таких дебатов. В ряде стран (Канада, Япония) правительство должно дать ответ на устный вопрос в тот же день. Ответ на письменный вопрос также может быть дан в различные сроки – 3 дня в Ирландии, 15 – в Люксембурге, 20 – в Испании, Греции и Италии, 3 недели в Нидерландах,

663

30 дней – в Финляндии и во Франции. По устным вопросам сроки гораздо короче: 2 часа в Нидерландах, 2 дня – в Великобритании, 3 – в Дании, 5 – в Норвегии, 6 – в Швеции, 7 – в Люксембурге, 8 –

вПортугалии, 14 – в Италии, на следующем заседании – в ФРГ и Финляндии. Несомненное значение имеют дополнительные во- просы, когда парламентарии не удовлетворены ответом на основ- ной устный вопрос или ответ министра был недостаточно ясным. Спонтанность этой процедуры позволяет четче выявить интересу- ющие парламентария проблемы и факты. Иногда, как в Италии, парламентарии имеют возможность кратко выявить свою пози- цию после ответа министра. Правда, по общему правилу време- ни для этого отпускается весьма немного (в Италии – пять минут,

вНидерландах – всего две). В ряде стран предусмотрена процеду- ра устных вопросов с дебатами, если, по мнению палаты или пар- ламента, в нем затрагивается важная проблема. Они применяют- ся в Австрии и Новой Зеландии. Во Франции различают устные вопросы без дебатов и устные вопросы с дебатами. На первые от- водится по пять минут – после вопроса парламентария ему отве- чает соответствующий министр, а затем выступает автор вопроса. Что же касается устных вопросов с дебатами, то после изложе- ния вопроса и ответа министра могут происходить общие дебаты. Несмотря на то, что при такой процедуре запрещены какие-либо голосования, она в определенной мере приближается к процеду- ре интерпелляции, о которой будет сказано ниже.

Ораспространенности вопросов в зарубежных парламентах

говорят следующие цифры: в палате общин Великобритании в «час вопросов» их задается от 50 до 100, но только примерно на 50 из них парламентарии получают устный ответ. Каждый ми- нистр имеет свой день для ответов на вопросы. Премьер-министр всегда присутствует на «часе вопросов» во вторник и четверг и от- вечает в течение 15 минут на вопросы, обычно задаваемые лиде- ром оппозиции. Вопросы в английском парламенте чаще всего задаются парламентариями оппозиционных партий, но депутаты правящей партии также «не брезгуют» этим способом привлечь внимание министра к каким-либо проблемам частного или мест- ного характера. В Бундестаге ФРГ ежегодно задается около 5 тыс. вопросов, в большинстве своем в письменном виде, по английской «метóде». На каждом пленарном заседании отводится один час для

664