Экзамен зачет учебный год 2023 / Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть by Маклаков В.В. (z-lib.org)

законопроекту, проходящему в комитетах палат, в палате или парламенте, если такое добавление не имеет ничего общего с ос- новным текстом, существом проекта, является для последнего «инородным», и регулирует совсем иные проблемы. «Наездник» был изобретен в Великобритании; он известен уже с 1669 г.

Наиболее распространены бюджетные «наездники» В неко- торых странах (например, в США) «наездник» позволяет прове- сти через парламент нормы, которые, будучи отдельными, были бы отвергнуты президентом страны в результате использования вето или возвращения в парламент для повторного рассмотрения. Включение «наездника» в бюджетный закон объясняется важно- стью для исполнительной власти именно этого акта. Бюджетный «наездник» имеет особое значение в странах, в которых проводит- ся четкое различие в содержании издаваемых законов. Например, во Франции бюджетный «наездник» запрещен Органическим ордонансом о финансовых законах от 2 января 1959 г. с измене- ниями от 1 августа 2001 г. Включение финансовых положений в другой акт является законодательным «наездником». Как уже указывалось, по общему правилу предпринимаются специальные законодательные меры для того, чтобы устранить возможность применения названной процедуры.

Отдельного рассмотрения требует вопрос о преодолении раз- ногласий между палатами парламента. Если парламент одно- палатный, то после окончательного принятия акт направляется главе государства на подпись (на промульгацию) и, получив ее, вступает в силу. Глава государства может применить имеющее- ся у него право вето в отношении законопроекта или вернуть акт на повторное рассмотрение, исходя из своих конституци- онных полномочий (см. ниже). Если же парламент двухпалат- ный, то при разногласиях между палатами возникает проблема их преодоления. Наиболее известным способом преодоления, как уже отмечалось, является законодательный «челнок». Обмен между палатами будет продолжаться до тех пор, пока не будет принят идентичный текст. Если согласие не достигается, то про- ект, в принципе, не может стать законом.

Названная процедура в идеальном случае может существовать только в парламентах, в которых палаты равноправны. Таких пар- ламентов в настоящее время не очень много (например, в Италии,

645

Швейцарии). В палатах парламентов указанных стран законопро- екты должны приниматься в идентичном виде.

Более распространенным в настоящее время является «огра- ниченный челнок», когда движение проекта из палаты в палату не может продолжаться бесконечно, а лишь определенное чис- ло раз или до наступления определенных условий. Такой чел- нок применяется в парламентах, в которых нижняя палата име- ет в законодательной сфере перевес по отношению к верхней. Например, во французском парламенте палаты – Национальное собрание и Сенат – равноправны и законодательный челнок в от- ношении простых законов может продолжаться бесконечно. Однако правительство после двух чтений в каждой из палат или после одного, если правительство объявило проект срочным, мо- жет потребовать созыва смешанной паритетной комиссии. (Об этом см. п. 2 § 2 настоящей главы). Что же касается органических законов, то законодательный челнок во французском парламенте действует в классическом стиле, т.е. он бесконечен, до выработки идентичного текста законопроекта.

Преодоление несогласия верхней палаты иногда осущест- вляется без какого-либо челнока, и применяется повторное (ре- шающее) голосование нижней палаты после того, как законо- проект был возвращен верхней с поправками или вообще был ею отвергнут. В таких случаях превалирующие полномочия нижней палаты оговариваются в конституциях. Так, в Испании (ст. 90 Конституции 1978 г.) Сенат обладает лишь отлагатель- ным вето. Он в двухмесячный срок со дня получения текста из Конгресса депутатов может мотивированным посланием на- ложить вето или внести поправки в этот текст. Вето должно быть принято абсолютным большинством голосов. В случае примене- ния вето проект не может быть передан для утверждения коро- лю, пока конгресс не ратифицирует первоначальный текст аб- солютным большинством голосов или простым большинством, если прошло два месяца со времени его предложения, или пока не выскажется по поправкам, принимая или отвергая их про- стым большинством голосов. Иногда для повторного принятия требуется квалифицированное большинства (в Японии – 2/3, хотя Палата представителей может требовать созыва совместного за- седания обеих палат).

646

ты преодолевается иным способом. Нефинансовый законопро- ект должен быть обсужден в двух последовательных сессиях – в Палате общин и Палате лордов; если верхняя палата отказы- вается принять проект в этих двух сессиях с интервалом в один год и, по меньшей мере, за месяц до окончания сессии, то этот закон, как только он будет отвергнут во второй раз палатой лор- дов и если не последует иного решения Палаты общин, представ- ляется монарху и, если будет изъявлено королевское одобрение, становится актом парламента, несмотря на отсутствие согласия Палаты лордов.

Еще один способ преодоления разногласий – образование совместных (смешанных) комитетов или комиссий, иногда назы- ваемых согласительными, посредническими комиссиями, конфе- ренциями, из равного числа членов каждой палаты. В ряде стран прибегают к такого рода комиссиям, если законодательный чел- нок не дает результата (Ирландия, США). Такие комиссии «на- щупывают почву» для компромисса и затем свои предложения передают палатам. В ряде стран решения комиссии направля- ются палатам, и если они снова не придут к согласию и не при- мут компромиссный текст, то нижняя палата окончательно ре- шает, «говорит последнее слово» в споре (Ирландия, Франция). В Швейцарии такая согласительная процедура применяется в ка- честве факультативной в дополнение к классическому челноку.

Еще один способ найти согласие палат парламента – их сов- местное заседание (Индия, Австралия). В Индии такие заседания применяются к неденежным законопроектам.

Зарубежное конституционное законодательство знает и ин- ститут «последнего слова» со стороны избирательного корпуса. О некоторых институтах непосредственной демократии, связан- ных с изданием законов, уже говорилось в гл. VII. Избирательный корпус привлекается для того, чтобы решить судьбу законопро- екта, принятого парламентом. Эта нечасто встречаемая процеду- ра применяется в Австрии, где по требованию Национального совета (нижней палаты Федерального собрания) или большин- ства членов этой палаты в отношении каждого законодательного решения до удостоверения его Федеральным президентом мо- жет быть проведено народное голосование (ст. 43 Конституции

647

1920 г.). Уже говорилось о том, что в Швейцарии на основании ст. 141 Конституции 1999 г. по требованию 50 тыс. избирателей или восьми кантонов передаются на референдум: а) федеральные законы; b) федеральные законы, объявленные срочными, дейст- вие которых превышает один год; с) федеральные постановления, в отношении которых в соответствии с Конституцией или зако- ном предусматривается такое голосование.

В качестве «последнего слова» избирательного корпуса можно рассматривать и законодательный референдум в Дании, в которой согласно § 42 Конституции 1953 г. после принятия Фолькетингом законопроекта его третья часть может направить председателю парламента письменное требование о том, чтобы законопроект был поставлен на народное голосование. О референдуме, как сдерживающем институте говорилось выше в этой главе.

На возможность проведения отлагательного референдума указывает ст. 138 Конституции Италии 1947 г., но только в консти- туционной области.

После прохождения парламента законопроект передается главе государства. Последний рассматривает поступивший акт и промульгирует его. Промульгация (от лат. promulgare – делать известным, объявлять, обнародовать) – заключительная стадия процедуры. Глава государства констатирует и свидетельствует су- ществование вновь изданного закона. После промульгации следу- ет опубликование закона в официальном органе государства для всеобщего сведения и установления даты, с которой он должен применяться государственными органами, юридическими лица- ми и гражданами, к которым он имеет отношение.

Стадия промульгации дает возможность главе государства выразить свое несогласие с актом или его отдельными положе- ниями и вернуть закон в парламент на новое рассмотрение или наложить вето, если такая возможность предусмотрена в консти- туции. Право повторного рассмотрения и право вето признается за главой государства не во всех странах; первое – обычно закре- плено в парламентарных, второе – в президентских республиках. О полномочиях этого лица на этой последней стадии законода- тельной процедуры будет рассказано в гл. IX.

Частным случаем промульгации является санкционирование закона (от лат. sanctio – нерушимый закон, незыблемое узаконение,

648

строжайшеепостановление,законсуказаниемкарызаегонаруше- ние), которое отличается от первого тем, что применяется в стра- нах с монархической формой правления. Санкционирование – акт, которым суверен дает свое согласие на принятие его парла- ментом; это согласие означает, что монарх вместе с парламентом обладает законодательной властью, разделяя ее с высшим пред- ставительным учреждением. В монархических странах Западной Европы (во всяком случае, в большинстве из них) такая санкция

внастоящее время скорее носит теоретический характер. Это право восходит ко времени, когда монарх единолично обладал законодательной властью. В Великобритании последний случай отказа в санкционировании произошел в 1707 г. По аналогии

сВеликобританией такая санкция требуется в Канаде, Австралии,

вНовой Зеландии. Она дается генерал-губернатором, представля- ющим английскую корону. Королевская санкция предусмотрена конституционным законодательством Бельгии, Дании, Испании, Японии, Люксембурга, Норвегии, Нидерландов. Санкция дается

ссогласия правительства. В названных странах действует прин- цип партийного правительства, опирающегося на большинство депутатов в парламенте, и трудно представить, чтобы монарх вос- пользовался своим правом и отказал в утверждении акта, приня- того высшим представительным органом, опирающимся на изби- рательный корпус.

Особенности принятия и изменения конституционных, органических и финансовых законов. Эти законы имеют не-

которые, иногда даже значительные, процедурные особенности своего принятия и изменения, которые нередко оговариваются

вконституционных текстах.

Когда речь идет о принятии и изменении конституционных законов, то имеется в виду не разработка новых конституций, а внесение поправок в уже существующие акты. Внесение попра- вок зависит от формы конституции. Если конституция гибкая по способу изменения, то поправки принимаются в форме про- стого закона, регулирующего соответствующие отношения с со- блюдением соответствующей процедуры. Гораздо сложнее обсто- ит дело, когда нужно изменить жесткую конституцию. Прежде всего, повторим это еще раз, конституции разделяются на про- сто жесткие, особо жесткие и смешанные; в последних различные

649

разделы и положения изменяются с соблюдением различной законодательной процедуры. Жесткие конституции по обще- му правилу требуют для своего изменения квалифицированного большинства голосов в палате или палатах. Так, в Конституцию ФРГ 1949 г. (п. 2 ст. 79) поправки вносятся одобрением 2/3 членов Бундестага и 2/3 голосов Бундесрата.

Изменение особо жестких конституций включает иные про- цедуры, помимо принятия поправок парламентом. Иногда в кон- ституциях содержатся требования, чтобы парламент был переиз- бран для того, чтобы играть роль органа по изменению Основного закона. Другими словами, такие изменения должны происходить через некоторый промежуток после избрания первого состава парламента и, стало быть, вновь избранный орган будет отра- жать иной расклад политических сил. Такой порядок существу- ет в Бельгии, Люксембурге, Нидерландах, Норвегии, Финляндии, Греции, Швеции, Исландии. Например, Конституция Бельгии 1994 г. (ст. 195) устанавливает, что парламент может заявить о не- обходимости пересмотра того или иного указанного ею консти- туционного положения. Затем обе палаты распускаются и после выборов созываются и принимают в общем согласии с королем решение о положениях, подлежащих пересмотру. Обсуждение проводится в присутствии не менее 2/3 членов каждой из них; ни- какое изменение не может быть принято, если оно не соберет по меньшей мере 2/3 поданных голосов. Другими словами, про- цедура принятия поправок та же, что и при принятии простых законов, но существуют особые требования к численному составу палат парламента, т.е. к палате представителей и Сенату, при об- суждении и принятии.

В ряде стран (особенно европейских) процедура пересмотра четко предусматривает две стадии: обсуждение и принятие в пар- ламенте и ратификация предложенных изменений. Наиболее яркий пример – Конституция Швейцарии 1999 г. (как и ранее действовавшая Конституция 1874 г.), для изменения которой обя- зателен референдум; возможность ратификации на референдуме существует в Швеции, Ирландии, Франции, Италии. Процедура внесения поправок в Конституцию США 1787 г. после принятия соответствующего закона конгрессом или конвентом, созываемым по требованию законодательных собраний 2/3 штатов, переносится

650

взаконодательные собрания штатов или в конвенты штатов (в обоих случаях требуется ратификация 3/4 из них); способ ратифи- кации предлагается конгрессом.

Некоторые зарубежные конституции содержат особые указа- ния о том, что пересмотр должен быть произведен специальным законом, т.е. законом, содержащим нормы только о пересмотре

ини о чем другом. Согласно Основному закону ФРГ 1949 г. пе- ресмотр должен быть закреплен в законе, который «специально изменяет или дополняет текст Основного закона» (ст. 79). Почти такие же требования указаны в ст. 286 Конституции Португалии 1976 г. («Одобренные изменения в Конституции объединяются

водин закон о пересмотре»), в Конституции Греции 1975 г. (со- гласно п. 5 ст. 110 «Всякое одобренное изменение Конституции публикуется в официальном органе государства», т.е. отдельно

испециально). Такой подход к пересмотру и опубликованию ак- центирует внимание на процедуре пересмотра и усиливает по- нимание принятого закона.

При процедуре внесения поправок в Основные законы за ру- бежом порою устанавливаются четко указанные их пределы, т.е. определяются области, которые не могут быть затронуты, т.е. яв- ляются неприкосновенными. Цель таких сфер – оставить непо- колебимыми некоторые считающиеся в период принятия особо важные отношения и институты. Классическим примером явля- ется норма § 112 Конституции Норвегии 1814 г., согласно кото- рой «изменения не должны противоречить принципам данного Основного закона, а быть лишь модификациями определенных положений, которые не изменяют его конституционного духа». Правда, в этой конституции указанные принципы четко не обо- значены и не указаны какие-либо санкции за посягательство на названную норму § 112. Основной закон ФРГ 1949 г. (п. 3 ст. 79) запрещает изменять разделение Федерации на земли, принципы участия земель в законодательстве или принципы, установлен- ные в статьях 1 и 20 (т.е. норм об основных правах и свободах). Более подробно о запретах при пересмотре говорилось в гл. II

всвязи с институтом надконституционности норм, содержащихся

вОсновном законе.

Еще один запрет, который должен соблюдаться при пере- смотре, – нельзя изменять конституцию в некоторые временные

651

периоды жизни страны. Например, согласно ст. 89 Конституции Франции 1958 г. никакая процедура по ее пересмотру не может быть начата или продолжена при наличии посягательств на це- лостность территории. Статья 196 г. Основного закона Бельгии 1994 г. запрещает начинать или продолжать какой-либо пере- смотр во время войны или в период, когда палаты парламен- та не могут свободно собраться на федеральной территории. Конституция Португалии 1976 г. (ст. 289) установила, что никакое действие по ее пересмотру не может быть осуществлено во время осадного или чрезвычайного положения. Назначение этих запре- тов вполне очевидно: пересмотр должен производиться в услови- ях демократического режима без какого-либо давления на учре- дительную власть (в данном случае на институционализирован- ную учредительную власть, т.е. на органы, наделенные правом изменения конституции).

Органические законы, как дополняющие и развивающие кон- ституцию и издающиеся на основе бланкетных норм Основного закона или определенные Основным законом как органические, по своему объему и регулируемым отношениям могут раз- личаться между собой в разных странах. Например, согласно ст. 81 Конституции Испании 1978 г. таковыми являются зако- ны, относящиеся к развитию основных прав и свобод, законы, одобряющие статуты об автономии, законы, относящиеся к по- рядку всеобщих выборов, и все иные законы, предусмотренные Конституцией. Конституция Франции 1958 г. во многих своих ста- тьях не содержит такого четкого определения органического за- кона, зато весьма скрупулезно описывает процедуру их принятия и изменения.

По общему правилу органические законы принимаются

вболее сложном порядке, чем простые. Например, в Испании требуется для их принятия, изменения или отмены абсолютное большинство в конгрессе в последнем голосовании по проекту

вцелом.

Принятие финансовых законов также иногда имеет некоторое своеобразие. Под такими законами разумеются несколько раз- личных актов. Прежде всего, в них входят законы о налогообло- жении и бюджете государства. Первые из них практически в лю- бом государстве должны быть одобрены парламентом страны.

652

Налогообложение касается всех жителей страны, и взимание де- нежных средств должно быть санкционировано представителями этого населения, т.е. членами парламента. Конституции зарубеж- ных государств содержат целые разделы, порою весьма развер- нутые, о налогообложении и контроле за финансами: например, раздел X Конституции ФРГ 1949 г. «Финансы» (ст. 104-а–115) под- робно рассказывает о налогообложении и распределении сборов внутри страны. Основной закон Австрии 1920 г. (ст. 121–128) ре- гулирует контроль за расчетной и финансовой деятельностью. Конституция Бельгии 1994 г. содержит специальную Пятую часть (ст. 170–181) о финансах страны. Эти примеры можно было бы продолжать весьма долго. Законы о налогообложении по об- щему правилу принимаются при соблюдении обычной законода- тельной процедуры.

Что же касается бюджета, то он представляет своего рода про- грамму правительства на будущий год, только в денежном циф- ровом выражении. При разработке бюджетного закона применя- ется процедура по изданию простых законов, но порою с некото- рыми особенностями. Как уже говорилось, в двухпалатных парла- ментах первоначальный проект бюджета должен быть представ- лен в нижнюю палату. В зарубежных государствах повсеместно установлено правило о том, что подготовка государственного бюджета осуществляется правительством, а не членами парла- ментских палат. На их долю остается только право рассматривать предлагаемые правительством параметры бюджета, соглашаться с ними или не соглашаться, вносить поправки и т.д. Мы уже го- ворили, что в зарубежных парламентах устанавливаются ограни- чения для финансовой законодательной инициативы и для внесе- ния поправок в такие законы, в том числе и в бюджетный закон. Право правительства подготавливать бюджет можно объяснить только тем, что оно достаточно полно информировано о потреб- ностях страны в различных сферах, владеет всеми сведениями в экономической, политической, социальной и других сферах. Кроме того, в ряде развитых зарубежных стран в экономической и социальной сфере применяется прогнозирование и индика- тивное планирование, которое требует, чтобы в государственном бюджете учитывалась средне- и долгосрочная перспектива раз- вития и принимались во внимание предвидения, содержащиеся

653

всоответствующих документах. Требование планирования эко- номики порою устанавливается зарубежным законодательством. Так, ст. 92 Конституции Португалии 1976 г. содержит нормы о характере планирования, которое должно быть среднесрочным, опираться на бюджетные средства государства; планы должны составляться правительством в соответствии с его программой и содержать основные ориентиры секторального и регионального развития.

Закон о бюджете чаще всего представляет единый акт. Доходная и расходная части делятся на позиции. Бюджет прини- мается специальным законом, для которого в зарубежных странах иногда вводится специальная процедура.

Если бюджет не принят до наступления нового бюджетного года, то за рубежом используются несколько способов для обес- печения жизнедеятельности государства. Первый: принимается временный бюджет (например, в Австрии, Дании, Японии), кре- диты которого затем инкорпорируются в окончательный бюд- жет, принимаемый парламентом. Другой способ – исполнение бюджета за предыдущий год или вмешательство правительство

вбюджетный процесс. В последнем случае само правительство устанавливает кредиты, необходимые для функционирования государства. Так, согласно ст. 111 Конституции ФРГ 1949 г., если бюджет на следующий год не утвержден законом до окончания данного отчетного года, то впредь до вступления этого закона

всилу Федеральное правительство вправе производить все рас- ходы, необходимые: а) для содержания установленных законом учреждений и проведения предусмотренных законом мероприя- тий; b) для выполнения юридически обоснованных обязательств Федерации; с) для продолжения строительства, закупок и других работ или для дальнейшего предоставления средств на эти цели, поскольку в бюджете предыдущего года были предусмотрены со- ответствующие суммы.

Еслиуказанныерасходынепокрываютсяизутвержденныхосо- быми законами поступлений от налогов, сборов и других источ- ников или запасными средствами предприятий, то Федеральное правительство может мобилизовать в порядке кредитования необходимые для поддержания хозяйства средства в размере не свыше ¼ общей суммы бюджета истекшего года.

654