Экзамен зачет учебный год 2023 / Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть by Маклаков В.В. (z-lib.org)

законов. В законодательную процедуру входят следующие эле- менты: законодательная инициатива, ее рассмотрение в посто- янных или специальных комиссиях, включение законопроекта в повестку дня работы, обсуждение в парламенте или в палатах парламента, внесение поправок в проект. Обсуждение бывает общим, когда исследуются принципы законопроекта, и поста- тейным. Заключительная часть процедуры – голосование парла- ментариев, т.е. принятие окончательного решения в отношении законопроекта.

Если парламент имеет одну палату, то после принятия законо- проекта, он передается главе государства для промульгации; если парламент двухпалатен, то процедура повторяется во Второй па- лате; если между палатами имеются расхождения, то применя- ются различные процедуры согласования и затем проект пере- дается главе государства.

Такова самая общая процедура принятия закона. При рас- смотрении вопроса о принятии законов мы используем два тер- мина: законодательная процедура и законодательный процесс, которые неоднозначны. Оба термина тесно между собой связа- ны, но характеризуют законодательную работу с различных то- чек зрения. Законодательная процедура (от лат. procedere – про- двигаться, идти вперед) – официально установленный порядок принятия закона, закрепленный в конституциях и других право- вых актах (регламентах палат и др.); она представляет последо- вательные действия по принятию предлагаемого акта с тем, что- бы он после последней операции стал законом и вступил в силу. В словарях русского языка подчеркивается официальность дейст- вий при употреблении термина «процедура», и этим законода- тельная процедура отличается от законодательного процесса. Эта процедура, развиваясь на протяжении значительного периода времени (около двух веков), стала включать несколько стадий, по- зволяющих обеспечить всесторонность рассмотрения акта, предо- ставление возможностей для парламентской оппозиции вносить свои предложения или отвергнуть акт. О стадиях этой процедуры уже говорилось.

Термин «законодательный процесс» (от лат. processus – дви- жение вперед, продвижение, торжественный выход) характе- ризует фактическую процедуру принятия закона, проводимую

635

на основе правовых положений, регулирующих официальную законодательную процедуру. По объему понятие «законодатель- ный процесс» шире, чем понятие «законодательная процедура»; он включает подготовку законопроектов до их официального вне- сения в палату или в парламент, различные действия предприни- мательских организаций, профсоюзов, каких-либо лоббистских организаций по подготовке различного рода документов, а также по прямому оказанию влияния и давления на парламентариев

ив целом на парламент с целью продвижения или торможения законопроекта, проходящего стадии законодательной процедуры,

ивозможные иные действия, не входящие в ее строгую регламен- тацию. В качестве таких действий может быть проведение демон- страций около парламента, кампании в прессе и других СМИ.

Начало официального «движения» законопроекта в пар- ламенте начинается с законодательной инициативы (от фр. initiative – инициатива, начинание, почин, первый шаг; в свою очередь от лат. initiare – начинать), которая выражается в воз- можности представить в письменном виде проект, предложение

сцелью изменения существующего или выработки нового зако- нодательства. Исходя из строгой трактовки теории разделения властей, только парламент может начинать и производить раз- работку нового закона. На практике же правом законодательной инициативы обладает весьма широкий круг субъектов. Круг этих субъектов колеблется от страны к стране и только в обобщенном виде можно рассказывать о каждом их них.

Прежде всего, законодательная инициатива принадлежит членам парламента. Это правило признано во всех парламентах мира. Во Франции и странах, воспринявших ее некоторые пра- вовые институты, даже применяется специальный термин для инициатив парламентариев; они называются законодательными предложениями, в отличие от предложений правительства, име- нуемых «проектами». В этом месте мы не говорим об упадке ини- циативы парламентариев; о его причинах будет сказано ниже. Важно лишь то, что по общему правилу каждый парламента- рий может предложить проект закона; никто не мешает нес- кольким парламентариям объединять свои инициативы и пред- ставлять их за несколькими подписями. Однако некоторые за- рубежные парламенты знают только коллективные инициативы

636

парламентариев. Объяснение этому обстоятельству – желание парламентариев рассматривать проекты по важным и серьез- ным вопросам. Например, в парламенте Австрии нужно во- семь подписей; в Японии в палате советников – 10, а в палате представителей – 20.

Существуют несколько стран, где законодательная инициати- ва может быть реализована только парламентариями. Примером являются США – первая и наиболее «яркая» президентская ре- спублика по форме правления. Даже если президент или члены правительства рекомендуют предпринять какие-либо меры, то за- конопроект о них может быть внесен только членом конгресса. Обычно это делают политические «друзья» президента страны.

После Второй мировой войны появилась отчетливая тенден- ция, направленная на ограничение права парламентариев вносить законопроекты, как и предлагать к ним поправки в отношении финансовых вопросов. Это обстоятельство связано с важностью такого законодательства и одновременно – с желанием помешать парламентариям реализовывать свои «пиаровские» предложения. Так, в Великобритании никакой член палаты общин не может на- стаивать на увеличении государственных расходов или налоговых сборов. Бюджетные предложения вносятся правительством и пос- ле обсуждения принимаются палатой. Такая же практика сущест- вует и в других странах, воспринявших вестминстерскую модель парламентаризма. Названное право получает конституционное закрепление. Аналогичное содержится в Конституции Испании 1978 г., п. 6 ст. 134 которой требует, чтобы любое предложение или поправка, предполагающая увеличение кредитов или умень- шение бюджетных доходов, прежде чем быть принятыми к рас- смотрению, должны получить согласие правительства.

За рубежом существуют и другие ограничения инициативы парламентариев. Например, в Италии законопроект парламен- тария, не одобренный парламентом или отвергнутый им, не мо- жет представляться в течение той же сессии. Такое же правило действует и в палате депутатов Греции: если законопроект или за- конодательное предложение отвергнуто на пленарном заседании или одной из его секций, то они не могут вноситься в течение той же сессии. В Индии, Испании, во Франции и ряде других стран по каждому законопроекту, инициатором которого является член

637

парламента, должны быть в письменном виде указаны мотивы, побудившие автора представить свое предложение, и при этом указаны источники финансовых средств, необходимых для реали- зации предложения, если оно станет законом.

В настоящее время заметно падение роли законодательной инициативы парламентариев, особенно в странах с парламент- ской формой правления. Правительство контролирует про- хождение проектов через механизм партийной дисциплины, а также путем применения юридических возможностей, пре- доставляемых правительству конституцией (например, через порядок установления повестки дня и др.). Ограничивает воз- можности парламентариев и отсутствие полной информации о положении дел в той или иной государственной сфере. Такой информацией обладает только исполнительная власть; в насто- ящее время она является основным субъектом законодательной инициативы.

На практике, независимо от формы правления, именно пра- вительство обладает самыми широкими возможностями подго- тавливать и представлять законопроекты. Во многих странах ос- новные направления законодательной деятельности излагаются в парламенте главой государства. Например, в Великобритании, Нидерландах, некоторых странах Содружества основные пред- ложения в законодательной деятельности содержатся в тронной речи монарха, подготавливаемой правительством.

Нередко право законодательной инициативы предоставляет- ся, кроме правительства и парламентариев, группам последних, политическим фракциям (например, п. 1 ст. 167 Конституции Португалии1976г.),главегосударства(ст.61КонституцииБразилии 1988 г.), иногда судебным органам (согласно ст. 61 Конституции Бразилии оно принадлежит Федеральному верховному суду, Генеральному прокурору Республики), социальным и экономиче- ским органам (Национальный совет экономики и труда согласно ст. 99 Конституции Италии 1947 г.), местным коллективам (обыч- но их высшему звену – областным советам (ст. 121 Конституции Италии 1947 г.)), автономным сообществам в Испании (п. 2 ст. 87 Конституции 1978 г.).

Особое место занимает народная законодательная инициати- ва, применяемая в ряде стран; о ней говорилось в гл. VII.

638

По общему правилу, предложения законов могут вносить- ся в любую из палат парламента, если последний бикамерален. Однако повсеместно установлено правило, согласно которому финансовые законопроекты представляются сначала в нижнюю палату, избираемую путем прямых выборов и, стало быть, непо- средственно представляющую интересы налогоплательщиков.

О внесенных законопроектах, которые предстоит рассматри- вать парламенту, его члены уведомляются различными способами: указанием в объявлениях, распечаткой законопроектов с вручени- ем каждому парламентарию, объявлением на заседании палаты.

Процесс рассмотрения законопроектов, прежде чем они ста- нут законами, весьма сложен, достаточно длителен и в каждом парламенте имеет свои особенности. Особая роль в этом процес- се принадлежит постоянным и специальным комиссиям палат. Их деятельность протекает главным образом во время, когда па- лата не заседает. На пленуме палаты председатель и члены ко- миссии, «по ведомству» которой идет законопроект, играют за- метную роль.

Рассмотрение законопроекта происходит в так называе- мых чтениях, которое представляет обсуждение законопроекта на пленарном заседании палаты (или парламента) до голосова- ния по нему. В двухпалатных парламентах значение слова «чте- ние» может быть и несколько иным; оно представляет последова- тельное обсуждение на пленарном заседании каждой палаты при существовании между ними законодательного «челнока» – так метафорически называется передача законопроекта из одной па- латы в другую для преодоления между ними разногласий до тех пор, пока они не примут взаимоприемлемый текст. В парламен- тах различных стран проводится разное число чтений – одно, два или три. По данным Межпарламентского союза на начало 90-х гг. из 83 стран одно чтение проводили 30, два – 18 и три – 35 пар- ламентов. При существовании одного чтения проводились следу- ющие его стадии: представление доклада постоянной комиссии с предварительным или последующим заключением правитель- ства; общая дискуссия, в которой могут участвовать все члены парламента; постатейное обсуждение законопроекта, внесение поправок к ним и объяснение мотивов голосования; голосование в целом по проекту.

639

во Франции. Первое чтение включает обсуждение по общим принципам законопроекта с последующей его отсылкой в посто- янную или специальную комиссию палаты или отклонение про- екта. Второе чтение – детальное обсуждение проекта и предложе- ний комиссии и окончательное голосование. Из общего правила есть и исключения. Например, в Нидерландах проводится второе чтение во Второй палате, если в первом чтении поступили много- численные поправки к проекту. Второе чтение в данном случае имеет цель обеспечить качественное содержание проекта.

При существовании трех чтений первое имеет технический характер, оно состоит в представлении законопроекта палате и его распечатывании. Во втором чтении определяются основные принципы проекта до направления его в постоянную комиссию палаты. Это чтение является принципиальным, поскольку толь- ко в нем принимаются поправки об отклонении в целом проек- та или об отсрочке второго чтения до определенного времени. На этой стадии представляется заключение постоянной комиссии или комитета и проводятся детальные обсуждения. Третье чтение осуществляется на основе доклада постоянной комиссии, учиты- вающего результаты обсуждения во втором чтении. Обсуждение проводится только по содержанию проекта с внесением неболь- ших поправок. Указанная схема обсуждений в три чтения при- меняется в Великобритании и в странах, воспринявших ее парла- ментскую модель.

Длительность обсуждения законопроекта в парламенте Великобритании сокращается, впрочем, за счет некоторых про- цедур, выработанных многовековой практикой. Наиболее из- вестны две такие процедуры: «гильотина» и «кенгуру». Первая, метафорически принявшая название известного орудия смерт- ной казни, предложенного депутатом Национального собра- ния Франции доктором Ж.И. Гийотеном (1738–1814), исполь- зуется для обозначения процедуры закрытия дебатов на раз- личных стадиях рассмотрения законопроекта в палате общин Великобритании и только по резолюции, принятой этой пала- той. Рубящий эффект «гильотины» состоит в ускорении прохож- дения законопроекта путем ограничения времени, отводимого на каждую стадию законодательного процесса пропорционально

640

продолжительности этих стадий. Полномочия постоянных ко- митетов, однако, сохраняются, и устанавливается число ста- тей законопроекта, могущих быть рассмотренными в течение дня или части дня. Резолюция о «гильотине» обычно вклю- чает и другие условия, например, запрещение оттягивающих действий при прохождении проекта, отсрочку рассмотрения других дел. «Гильотина» непопулярна на всех стадиях процес- са. Она используется правительством, опирающимся на боль- шинство своих членов в палате общин. Чаще всего правитель- ство предлагает эту процедуру при чрезвычайных обстоятель- ствах. Особенно сильное раздражение эта процедура находит у оппозиции. Очевидно, однако, что применение «гильотины» учащается. В 1881–1921 гг. она была применена в отношении

36биллей; в 1921–1945 гг. – 30. В течение сессии 1988–1989 гг. –

10.С 1983 по 1993 г. в общей сложности эта процедура приме- нялась к 38 законопроектам, включая такие важные, как акты о местном управлении (сессия 1983–1984 гг.), о социальном стра- ховании (1987–1988 и 1989–1990 гг.), о предупреждении терро- ризма (1988–1989 гг.), о железных дорогах (1992–1993 г.). В сессию 1998–1999 гг. «гильотинированных» биллей было 12 230.

Еще одной, имеющей ту же цель, является процедура «кен- гуру». Она позволяет председателю в комитете всей Палаты об- щин Великобритании отбирать для рассмотрения поправки, поступившие от ее членов в отношении какого-либо билля или резолюции. Впервые в ограниченной форме «кенгуру» было при- менено в 1919 г. Регламент палаты общин 1919 г. установил эту процедуру в качестве постоянного права председателя. В 1934 г. применение права «кенгуру» было предоставлено председателям постоянных комитетов палаты. Поскольку при обсуждении при- менялось «прыгание» (т.е. способ передвижения кенгуру) через некоторые поправки, то процесс их отбора получил соответству- ющее название.

Обе процедуры – «гильотина» и «кенгуру» – направлены, с одной стороны, на сокращение времени прохождения законо- проектов и вроде бы в результате имеют благую цель. С другой

230 Barnett Н. Constitutional and Administrative Law. 4th еd. L., 2003. P. 483–484.

641

стороны, их применение ограничивает права оппозиционных партий влиять на обсуждение законопроектов.

Укажем также, что три чтения законопроектов также прак- тикуются в Дании, США, Финляндии, ФРГ и других странах; во всех них эти чтения имеют сходные задачи. Первое чтение – представление законопроекта и обсуждение его общих принци- пов. Второе – детальное постатейное обсуждение, начинающе- еся с представления доклада постоянной комиссии. Третье – за- ключительное обсуждение основных направлений проекта и его принятие.

Неоднократные обсуждения законопроекта (его чтения) в од- ной и той же палате, затем передача в другую палату, где по- вторяется подобная же процедура, после чего возможен возврат в Первую палату, ведут к определенной затяжке принятия закона

ив то же время способствуют его качественной выработке. Постоянные и специальные комиссии палат парламента на-

чинают играть весьма значительную роль при принятии закона, как только проект представлен. Главная задача комиссий – под- готовить проект для обсуждения на пленуме палаты. Их полно- мочия и значение варьируются от страны к стране. Особенно их роль возрастает при внесении поправок в законопроект при обсуждении; они могут предлагать или отвергать эти поправки. Такие полномочия существуют в ФРГ, в Австрии в отношении су- щественных поправок, во Франции по поправкам парламентари- ев, в Бельгии, Испании, Финляндии, Греции, Ирландии, Италии, Норвегии, Португалии, Швеции и Швейцарии. Чаще всего дис- куссия в парламенте развертывается в отношении уже подго- товленного законопроекта, прошедшего обсуждение в комиссии и рекомендованного ею, т.е. такие дебаты имеют направленный характер. Поскольку в постоянных и специальных комиссиях представлены все политические фракции палаты или парламен- та, то эти обсуждения далеко не всегда носят мирный характер, а чаще всего в них сталкиваются различные точки зрения в отно- шении рассматриваемых проблем.

Отдельно следует остановиться на вопросе о поправках, вно- симых при обсуждении законопроекта. Такое право по обще- му правилу принадлежит парламентариям и правительству. Поправка представляет собой предложение по изменению

642

обсуждаемого проекта, причем такие поправки вносятся пар- ламентариями или правительством, не являющимися автора- ми законопроекта. Внесение поправок – общепризнанное право парламентариев и правительства, основывающееся на праве за- конодательной инициативы. Если парламентарий в парламент- ской стране или президентской республике может внести на рас- смотрение полный законопроект, то, следовательно, он в равной мере может предлагать частичные изменения в рассматривае- мые акты. По общему правилу, правительство также обладает правом предложить поправки либо непосредственно, либо через парламентариев, благоприятно относящихся к правительству. Существуют, однако, некоторые исключения из общего правила. Так, поправки не могут вноситься в Первой палате Генеральных штатов Нидерландов, в Федеральном совете Австрии и в лагтин- ге парламента Норвегии.

Рассмотрение поправок в зарубежных парламентах весьма четко кодифицировано в законодательных актах (даже в конститу- циях) и регламентах палат. Поправки могут рассматриваться в ко- миссиях палаты или на пленарных заседаниях. Обычно поправ- ки должны отвечать некоторым формальным требованиям; они должны быть представлены заранее, иногда их текст распростра- няется среди членов парламента. Известны случаи, когда поправки требуют более одной подписи, т.е. существует запрещение вносить их в индивидуальном порядке: в Люксембурге любая инициатива (и при внесении, и в форме поправки) должна быть представле- на или поддержана пятью депутатами; в Италии значение имеют временные сроки: поправки могут представляться на всех этапах законодательной процедуры, но за 24 часа до начала обсуждения, а 20 депутатов или 20 сенаторов, а также председатели фракций могут вносить поправки за один час до обсуждения. В ряде стран поправки должны быть мотивированы (Нидерланды, Франция). В Швеции, Норвегии, Ирландии представление поправок весьма просто: о них должно быть сообщено перед началом заседания.

Внесение поправок при обсуждении, безусловно, задерживает прохождение законопроекта, но в то же время способствует улуч- шению качества принимаемого акта. При этом нельзя забывать, что принятие или отклонение обсуждаемого акта всегда является отражением расстановки политических сил в парламенте.

643

За рубежом иногда проводится различие между поправка- ми и контрпроектами. Под последними понимаются поправки, построенные на иных принципах, чем рассматриваемый акт. Известны случаи, когда контрпроекты не принимаются на неко- торых стадиях законодательной процедуры; такое запрещение применяется в парламентах, в которых общие принципы проекта обсуждаются и принимаются до того, как этот орган переходит к обсуждению деталей проекта. Такое правило применяется, на- пример, в Великобритании и Канаде, в парламентах которых по- правки, имеющие цель провалить или аннулировать какой-либо проект, обсуждаются до того, как устанавливаются принципы этого акта. Поправки, изменяющие детали проекта, могут пред- ставляться на последующих стадиях.

Кконкурирующим поправкам, т.е. относящимся к одному

итому же положению проекта, но предлагающим разные реше- ния, в зарубежных парламентах подходят по-разному. Первый способ – обсуждение поправок в хронологическом порядке, т.е. в порядке их поступления. Второй способ – приоритет дается поправке, предлагающей упразднить соответствующую статью проекта или изменить ее в наибольшей мере. Еще одна возмож- ность – одновременное обсуждение положений проекта и попра- вок, к ним относящихся (такая практика существует в парламен- тах Бельгии, Бразилии, Канады, Индии, Израиля).

На обсуждение поправок нередко заранее отводится огра- ниченное время, в частности так поступают в Бельгии, Италии, Дании и Люксембурге. В Италии это делается для того, чтобы ограничить возможность флибустьерства.

Во многих странах существует требование представлять поправки, четко относящиеся к предмету законопроекта (Великобритания, Австрия, Бельгия, Дания, Италия, Нидерланды, Швеция); в английском парламенте поправки не должны проти- воречить другим поправкам, уже одобренным. В Нидерландах поправки, противоречащие смыслу проекта могут быть объяв- лены неприемлемыми по требованию председательствующего или пяти парламентариев. Названные требования направлены на то, чтобы устранить возможность использования проектов – «наездников» (англ. rider – всадник, наездник; фр. cavalier с этим же значением), т.е. предложение добавление к какому-либо

644