Экзамен зачет учебный год 2023 / Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть by Маклаков В.В. (z-lib.org)

Речь оппозиционного к рассматриваемому вопросу депутата нередко не имеет отношения к предмету обсуждения; известно много случаев, когда депутатами читались книги, газеты, даже Библия. В настоящее время американский Сенат, тем не менее, допускает возможность флибустьерства, которое позволяет сена- тору говорить так долго, как тот того пожелает, чтобы оттянуть голосование по проекту. Флибустьерство можно прервать, если только палата проголосует за это 3/5 своих членов (т.е. 60-ю голо- сами). Порою парадоксальным следствием флибустьерства явля- ется поиск более широкого консенсуса по обсуждаемому вопро- су между политическими партиями и депутатом, чем простое голосование о его пресечении 228. Однако и в этом случае жела- ющие воспрепятствовать принятию закона находят лазейки в ре- гламентации дебатов, философствуя по поводу необходимости голосования по резолюции о закрытии дебатов. Для того чтобы перекрыть и этот источник блокирования в 1979 г. Сенат одобрил правило, согласно которому последующие дебаты в отношении голосования о прекращении обсуждения, не могут превышать ста часов. Кроме того, резолюции о закрытии дебатов редко одо- бряются, хотя для этого и имеется требуемое большинство. Так,

с1919 по 1959 г. было принято только четыре резолюции из вне- сенных 22. В последующие годы картина несколько изменилась:

с1960 по 1982 г. было проведено 165 голосований о закрытии де- батов (в том числе 43 с 1980 по 1982 гг.), из которых было одобре- но только 55.

Вдругих парламентах существуют гораздо более строгие пра- вила в отношении затяжки времени при обсуждениях. Так, в па- лате общин Великобритании спикер имеет право прервать орато- ра, если последний уклоняется от темы обсуждения, повторяется или «тянет» время.

При обсуждениях важное значение имеет использование язы- ка. Эта проблема весьма важна в многонациональных странах. В ряде стран существует понятие «официальный язык парламен- та», т.е. язык, на котором выступают члены парламента и ведутся его отчеты. Чаще всего это какой-либо один язык, хотя известны

625

инередкие исключения. В настоящее время насчитывается более 20 стран, в которых признаны два официальных языка: например, в Швейцарии парламентарии могут выступать на трех языках; бо- лее четырех языков существовало в бывшей Югославии. При на- личии более одного официального языка всегда стоит проблема синхронного перевода на другие языки.

Число языков, на которых производится публикация доку- ментов парламента, не всегда совпадает с числом рабочих языков. Чаще всего первых меньше, чем вторых. В Финляндии, например, два официальных языка, синхронного перевода нет, но возможен последующий перевод. Официальные документы публикуются на финском и шведском языках, а протоколы заседаний Сейма – на финском с резюме на шведском.

Какое-либо обсуждение в парламенте по общему правилу за- канчивается голосованием. Это правило применяется при при- нятии законов, при постановке вопроса об ответственности пра- вительства, при осуществлении судебных и других полномочий.

Врезультате голосования выявляется мнение большинства участ- вующих в этом процессе, определяется отношение к рассматри- ваемому вопросу.

Взарубежных парламентах известны многие способы голо- сования, т.е. приемы, с помощью которых парламентарии выра- жают свое отношение к предлагаемым решениям. Эти способы можно подразделить на проводимые путем тайной и открытой (публичной) подачи голоса. Часто тайное голосование применяет- ся при назначении должностных лиц самой палаты (парламента)

идругих лиц, которых палата (парламент) уполномочена назна- чать. Такое голосование нередко также используется при выпол- нении других задач: проверка полномочий, снятие парламентско- го иммунитета. Последнее используется, например, в парламенте Испании. Обычно в таких случаях голосование проводится путем вкладывания бюллетеня с именем кандидата или другим реше- нием в конверт, который затем опускается в урну. Решение пар- ламентария в данном случае обезличено; его позиция для других членов палаты (парламента), для его фракции неизвестна. Эта по- зиция может предполагаться, но не доказываться.

Большинство голосований в парламенте, однако, являются пу- бличными. Такой способ подачи голоса позволяет знать позицию

626

голосующего как членам палаты, ее фракциям, так, что особен- но важно, и избирателям, во всяком случае, избирателям округа, от которого депутат избран. Способы публичного голосования,

всвою очередь, можно подразделить на анонимные и именные. В первом случае имя парламентария, хотя и голосует на виду у присутствующих, не фиксируется.

Способы анонимного публичного голосования: голосование голосом, поднятием руки, вставанием и разделением на несколь- ко групп. Голосование голосом, когда парламентарии по призыву председательствующеговыкрикиваютсвоерешение,можетповлечь ошибку в определении результатов по подаче голоса. На прак- тике чаще всего оно применяется, когда существует уверенность

вединодушном принятии решения или, во всяком случае, в почти единогласном одобрении. Такое голосование имеет специальное название – аккламация (от лат. “acclamatio” – крик, возглас, вос- клицание). Если уверенности в результатах нет, то обычно приме- няют более сложный, другой способ подачи голосов. Голосование голосом применяется в США, Японии, Великобритании, Швеции и в парламентах некоторых других стран.

Голосование поднятием рук – процедура более сложная, чем предыдущая. Она позволяет счетчикам точнее подсчитать голо- са. Обычно она применяется, когда другой способ голосования не предусмотрен конституцией или регламентом палаты. Такой метод наиболее часто используется в Австрии.

Голосование вставанием дает бóльшую достоверность в ре- зультатах и в зарубежных странах часто используется как средст- во контроля за голосованием голосом или поднятием рук. Если трудно подсчитать результаты голосования вставанием, то воз- можен более сложный порядок – разделение парламентариев на группы; парламентарии выходят из зала заседания и при вы- ходе или после него производится подсчет. Способ голосования вставанием применяется в более чем в 30 странах, среди которых Бразилия, Греция, Люксембург и Португалия.

Возможны, и они применялись в прошлом, анонимные пу- бличные голосования с применением шаров или жетонов разного цвета, на которых не указано имя парламентария.

Именные публичные голосования обычно требуют много вре- мени и применяются в случаях, когда анонимные голосования

627

не дают результата или когда применение таких способов пре- дусмотрено конституцией или регламентом палаты. Наиболее важные решения принимаются именно таким голосованием. Голосование может проводиться одним из следующих способов: 1) путем деления парламентариев на группы. Сформировавшиеся группы в разных местах зала заседаний или в прилегающих по- мещениях поименно фиксируются секретарями палаты. Этот спо- соб применяется в Великобритании и в странах, воспринявших ее парламентскую систему; 2) путем голосования по именному призыву. При упоминании своего имени парламентарий произ- носит «да», «нет» или «воздержался» и его решение фиксируется. Он удобен в немногочисленных парламентах; 3) голосование с по- мощью электронных средств. При нем парламентарий нажимает на соответствующие кнопки на своем пюпитре и его голос фикси- руется; результаты голосования суммируются компьютером и по- казываются на экране в зале заседаний. Результаты голосования с именами голосовавших и их позицией распечатываются и дово- дятся во всеобщего сведения. Этот способ голосования получает все большее распространение (Бельгия, Бразилия, Индия, Италия).

Наконец, в ряде стран применяется голосование именны- ми бюллетенями, в которых указана позиция парламентария по предлагаемому решению. Бюллетени опускаются в урну; после окончания голосования производится подсчет голосов. Результаты публикуются с указанием позиций парламентариев.

По общему правилу, публичное анонимное голосование тре- бует меньше времени, является менее формальным. По очень важным вопросам (резолюция порицания, принятие поправок конституции, иногда по финансовым вопросам) очень часто про- водится публичное именное голосование. Иногда даже различа- ют именное голосование бюллетенем, опускаемым в урну в зале, когда урны разносятся служителями палаты, и именное голо- сование на трибуне. Последний способ, например, существует

вНациональном собрании Франции.

Свопросом голосования связан институт делегирования пра- ва голоса, когда парламентарий передает право голоса от своего имени другому члену своей палаты. Иногда это право закрепля- ется в Основном законе страны. Например, ст. 27 Конституции Франции 1958 г. устанавливает, что право голосования членов

628

парламента осуществляется лично. В виде исключения органиче- ский закон может разрешить делегирование голоса. В этом слу- чае никому не может быть делегировано более одного голоса.

Завершающей стадией любых обсуждений является их опу- бликование для сведения населения страны. Об опубликовании законов, как необходимой стадии законодательной процедуры, будет сказано чуть ниже; здесь укажем, что в отчетах о работе пар- ламента должно быть сказано обо всем, что произошло на заседа- нии, какова была воля законодателя по обсуждаемым проблемам. Опубликование обсуждений может оказывать влияние на различ- ные стороны политической и общественной жизни. Отчеты сда- ются в архивы парламента, являются официальными документа- ми и хранятся как свидетельство истории жизни страны.

В демократических странах публикуются все обсуждения, речи, замечания депутатов, все события, произошедшие на засе- дании. Иногда, кроме полной версии, публикуется сокращенное изложение (например, в Канаде, ФРГ). Некоторой проблемой яв- ляется разрешение выступавшим править свою речь после того, как будет составлена стенограмма, т.е. опубликование того, чего не было сказано, и исправление того, что было сказано. Иногда разрешается делать и то и другое, потому что считается, что в запальчивости, в споре могут быть произнесены выражения, могущие повлиять на достоинство парламента и отдельных его членов; кроме того, в таких случаях должны быть исключены повторы, резкие выражения, улучшиться стиль выступления. В Великобритании, Италии, Нидерландах, Канаде, Греции разре- шается в отчет включать различного рода документы, таблицы, ко- торые не зачитывались во время выступления из-за их величины и неудобочитаемости. В США существует едва ли не самая боль- шая свобода в опубликовании обсуждений в Конгрессе, посколь- ку депутаты и сенаторы могут помещать в отчетах (Congressional Record) свои выступления, которые не были ими произнесены в устной форме, а также с разрешения палаты дополнить, моди- фицировать свою речь, развернуть аргументацию и т.д.

Трансляция парламентских дебатов также является предметом правового регулирования; она обычно устанавливается регламен- тами палат. Такая трансляция позволяет населению страны наибо- лее близко познакомиться с деятельностью своих представителей.

629

Она может осуществляться в отношении всей работы парламента (если имеется специальный канал), либо выборочно, а также тог- да, когда проводятся торжественные или особо важные заседания. Во многих зарубежных странах трансляция заседаний осущест- вляется достаточно регулярно (например, в Италии, Швейцарии). По общему правилу для трансляций требуется получение пред- варительного разрешения со стороны парламента (обычно его руководящих органов). Еще одна проблема состоит в контроле за передачами, поскольку такие трансляции не должны наносить ущерба имиджу парламента и должны соблюдаться принципы беспристрастности. Например, трансляции должны носить взве- шенный характер и не содержать выступлений представителей только одной какой-либо политической партии.

6. Замещение парламента

Этот институт связан с осуществлением полномочий парламента

вмежсессионное время или при разного рода чрезвычайных по- ложениях, когда сам парламент не имеет возможности работать. Замещение парламента может быть двух видов: 1) на основе пере- дачи своих полномочий самим парламентом; 2) на основе консти- туционных предписаний, устанавливающих обстоятельства, орга- ны, реализующие компетенцию парламента, продолжительность замещения.

Впервом случае речь чаще всего идет о делегировании полно- мочий и предоставление исполнительной власти издавать акты

вформе делегированного законодательства (об этом см. ниже). Способы замещения парламента во втором случае гораздо много- образнее. В этом случае можно различать замещение парламента

вобычных и экстраординарных условиях.

Например, в качестве замещения парламента в обычное время можно указать на постоянную депутатскую комиссию в Испании, в которой они имеют длительную историю; впервые такие комиссии были образованы Конституцией 1812 г. Эти ко- миссии иногда называются постоянными депутациями. Согласно Конституции 1978 г. Испании (ст. 78) в каждой из палат парламен- та, т.е. в Конгрессе депутатов и Сенате, образуется постоянная де- путатская комиссии из 21 члена, представляющих парламентские

630

группы пропорционально их численности. Эти органы возглавля- ются председателем соответствующей палаты и действуют в меж- сессионный период и в период между двумя легислатурами. В по- следнем случае мандат депутатов и сенаторов, входящих в состав комиссий, продлевается до избрания новых палат. Деятельность этих комиссий отражает непрерывность работы Генеральных кор- тесов. Эти комиссии в принципе обладают теми же правами, что и пленарное заседание соответствующей палаты, но в межсесси- онный период они имеют право и обязаны созывать свои палаты, если, по ее мнению, это необходимо. Однако имеются некоторые ограничения в правах таких комиссий. Например, комиссии мо- гут признать незаконным или отменить изданный правительством декрет-закон, но не могут его преобразовать в закон; в последнем случае это полномочие пленума Конгресса депутатов. При созыве соответствующей палаты постоянная депутатская комиссия отчи- тывается по обсуждавшимся ею вопросам и принятым решениям.

Согласно португальской Конституции 1976 г. (ст. 182) в состав Ассамблеи Республики входит постоянная депутатская комис- сия. Они должна функционировать вне нормальных периодов деятельности парламента, а также в период, когда он распущен, до избрания нового состава. Однако полномочия португальской комиссии существенно ýже, чем у ее аналога в Испании.

Конституция Бразилии 1988 г. (§ 4 ст. 58) также предусмат- ривает образование во время парламентских каникул представи- тельной комиссии.

Другими словами, названный способ замещения постоянны- ми комиссиями во время, когда парламенты не работают, при- сущ главным образом испано- и португалоговорящим странам.

Примером образования органов, действующих при наступле- нии чрезвычайных обстоятельств, может служить замещение пар- ламента в ФРГ, которое осуществляется при вооруженной агрес- сии или непосредственной ее угрозе (состояние обороны). В этом случае полномочия парламента переходят к Совместному коми- тету, состоящему на 2/3 из депутатов Бундестага и на 1/3 из членов Бундесрата. Депутаты назначаются на основе представительства фракций; они не могут быть членами правительства. Каждая зем- ля представлена одним назначенным ею членом Бундесрата. Если в период состояния обороны Совместный комитет констатирует

631

большинством в 2/3 поданных голосов и не менее чем большинст- вом своих членов, что непреодолимые препятствия противодей- ствуют своевременному созыву Бундестага или что он неправо- мочен принимать решения, то Совместный комитет замещает Бундестаг и Бундесрат и в качестве единого органа осуществля- ет его права. Законом Совместного комитета нельзя изменять Основной закон, отменять или приостанавливать его действие в целом или части. Этот Комитет не обладает правом издания законов в некоторых областях (передача полномочий надгосудар- ственным учреждениям, изменение границ земель и др.).

Если замещение парламента, применяемое в испано- и пор- тугалоговорящих странах используется ежегодно, то возможность замещения парламента в ФРГ может осуществляться только при указанных обстоятельствах; однако и в том и в другом случае та- кой институт может оцениваться только с положительной сторо- ны, поскольку сохраняется представительная форма правления страной.

Социалистические конституции содержат иной подход к про- блеме замещения парламента. Замещение осуществляют уч- реждаемые постоянные органы, действующие в межсессионное время. Сами же парламенты имеют краткосрочные сессии; они утверждают решения, принятые постоянными органами. В каче- стве примера можно назвать Постоянный комитет Всекитайского совета народных представителей и Постоянный совет Верховного народного собрания КНДР.

§ 5. Компетенция зарубежных парламентов

1. Законодательные полномочия

Законодательные полномочия зарубежных парламентов – первые по времени, приобретенные этим представительным учреждени- ем. Издание законов, регулирующих сбор налогов, – главная при- чина возникновения парламента в Великобритании.

Принятие законов, т.е. юридических актов, обладающих выс- шей юридической силой по отношению к иным актам в дан- ном государстве, является главным полномочием зарубежного

632

парламента; оно позволяет этому органу воздействовать на все стороны государственной и общественной жизни в стране. По об- щему правилу закон должен регулировать важнейшие обще- ственные отношения и иметь нормативный характер 229. Если это требование составляет материальный признак закона, то соблю- дение особого порядка принятия такого акта образует его фор- мальный признак; закон должен приниматься надлежащим орга- ном с соблюдением надлежащей процедуры.

Компетенция зарубежных парламентов в законодательной области в различных странах сильно отличается друг от друга, и во многом эти различия объясняются историческими особен- ностями развития страны, соотношением политических сил при разработке действующей конституции, национальными особен- ностями. Несомненно, на компетенцию влияют формы правле- ния и территориального устройства каждой страны. По объему компетенции зарубежные парламенты можно разделить на три большие категории.

Парламенты с точно определенной компетенцией об-

ладают четко установленными в конституции полномочиями, конкретно указываются те вопросы, по которым они могут за- конодательствовать. Эти парламенты не могут переступать очер- ченные границы своей компетенции под угрозой признания этих актов недействительными. В качестве примера можно ука- зать на полномочия Конгресса США. В разд. 8 ст. 1 Конституции 1787 г. перечисляются его права, а в разд. 9 – указываются обла- сти, в которых он не может законодательствовать. Этому приме- ру следуют и Конституции Бразилии 1967 и 1988 гг. Последний акт в ст. 48 указывает области, в которых Национальный конгресс имеет право принимать решения, а именно по всем вопросам

633

икомпетенции, относящимся к сфере Союза. Статья 51 содержит точный перечень исключительных полномочий Палаты депу- татов, а ст. 52 – Федерального сената. Еще одним ярким приме- ром такого же органа является французский парламент. Статья 34 Конституции 1958 г. перечислила области, в которых этот ор- ган может законодательствовать.

Вторую группу парламентов составляют обладающие абсо-

лютно неопределенной компетенцией, т.е. органы, могущие рассматривать любой вопрос. К их числу относятся парламенты Великобритании, Новой Зеландии, т.е. парламенты стран со сме- шанными по форме конституциями. В эту группу входят парла- мент Японии по Конституции 1947 г.

Наконец, третью группу образуют парламенты с относитель-

но-определенной компетенцией. Объем их полномочий точно не определен в законе, существует подвижная граница, в пределах которой парламент осуществляет свои функции. Наиболее яр- кий пример подобного разграничения дает Конституция Индии 1950 г. Она устанавливает исключительную компетенцию Союза, штатов и конкурирующую компетенцию штатов и Союза с ука- занием на приоритет федеральных актов при коллизии законов (ст. 251). То же самое относится к компетенции Бундестага ФРГ

илегислатур ее земель. Статьи 70–72 Конституции 1949 г. указы- вают исключительную компетенцию Союза, земель и сферу кон- курирующей компетенции.

Законодательная процедура в зарубежных парламен-

тах. Как уже говорилось в главе об источниках конституцион- ного права, законы, принимаемые парламентом, бывают не- скольких категорий. Они отличаются друг от друга различной юридической силой, некоторые из них находятся в определен- ном соподчинении и, как результат, принимаются с соблюде- нием отличающейся в некоторых элементах парламентской процедуры. Ниже мы укажем особенности принятия консти- туционных, органических, финансовых и простых законов. Другими словами, законы принимаются в соответствии с осо- бой законодательной процедурой, под которой понимается совокупность правил, установленных конституцией, органиче- скими законами, регламентами палат и правовыми обычаями, регулирующими все стороны работы парламента по принятию

634