Экзамен зачет учебный год 2023 / Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть by Маклаков В.В. (z-lib.org)

К вопросу об автономии парламента относится и проблема юридической защиты от различного рода посягательств на его деятельность. Относительно преступлений в парламенте в зару- бежных странах существуют две точки зрения. В одних странах не признается особым составом совершение преступления в пар- ламенте; в других – признается. В первых – не проводится юриди- ческих различий между преступлением, совершенным в парла- менте и совершенным в других органах государственной власти. Парламент специально не защищен, но он признается частью государственного механизма. В ряде стран специально выделяют- ся преступления, совершенные в парламенте (Ирландия, Канада, Норвегия, США, Япония); парламент вводит особые нормы для своей защиты. Такие преступления обычно квалифицируются как «покушение на привилегии парламента» или «оскорбление парламента».

В странах, где отсутствуют специальные нормы о правонару- шениях, виновные наказываются общими судами, как и за всякое подобное действие. Там же, где есть специальные нормы, при- влечение к ответственности осуществляется либо самим парла- ментом, который действует в качестве суда согласно специальным правилам (например, в Великобритании, Австралии), либо общи- ми судами в соответствии с обычной процедурой (Нидерланды, ФРГ), либо парламентом и судами в зависимости от тяжести со- деянного (Индия). В большинстве стран в случаях нарушения вопрос рассматривается назначенной для этого парламентской комиссией (комитетом), которая представляет соответствующий доклад и свои предложения парламенту или палате.

2. Сессии парламента

В данном случае речь идет о собраниях парламента для осущест- вления им своих полномочий. Продолжительность работы явля- ется одним из очевидных индикаторов реального места парла- мента среди других органов государственной власти. Зарубежные парламенты можно разделить на две группы: работающие в сес- сионном порядке и постоянно работающие парламенты.

Сессия (от лат. sessio – сидение, долгое пребывание, заседа- ние) – период, в течение которого парламент или его палаты

615

могут законно проводить заседания и осуществлять свои полно- мочия. Нередко эти периоды работы устанавливаются в консти- туционном порядке.

Сессии различаются на несколько видов: очередная (иногда называется обычной) – время, в течение которого парламент (па- лата) может собираться на законном (обычно конституционном) основании. Во многих основных законах закрепляется конкретное время (называется определенный день недели какого-либо меся- ца) или устанавливаются минимальные или максимальные сроки проведения таких сессий.

Внеочередные (их иногда называют чрезвычайными) сессии – созыв парламента в период между очередными сессиями вследст- вие, как правило, серьезных обстоятельств. При созыве такой сес- сии практически всегда устанавливается, какие вопросы должен рассматривать парламент и по исчерпании повестки дня он пре- кращает работу, а депутаты уходят на каникулы. Вероятно, созыв парламента на внеочередные сессии менее оправдан встранах, в ко- торых продолжительность его обычных сессий весьма велика или он практически работает круглогодично. По общему правилу неко- торое число парламентариев имеют право требовать внеочередного созыва своего органа. Численность таких групп может быть различ- ной: например, в Израиле, Японии она составляет 1/4 часть членов, иногда это число весьма велико– в Мексике нужны подписи 2/3 чле- нов. В значительном числе стран требование о созыве может быть предъявлено менее чем половиной членов; в таких странах при со- зыве возможен учет требований оппозиционных партий и депута- тов. Например, Бундестаг ФРГ может быть созван потребованию 1/3 его членов; в Австрии Национальный совет созывается по требова- нию такого же числа депутатов, фолькетинг в Дании – 2/5 депутатов, в Италии – палаты созываются по требованию 1/3 их членов и т.д.

Еще один вид сессий – созыв парламента по собственно- му праву. В конституционном материале такое право оговари- вается после новых выборов или при введении чрезвычайного и другого подобного положения в стране. Например, соглас- но п. 1 ст. 35 Конституции Дании 1953 г. вновь избранный фольке- тинг созывается в 12 часов дня через 12 недель после проведения выборов, если король не созвал заседание депутатов фолькетинга раньше указанного срока.

616

Французская Конституция 1958 г. предусмотрела автоматиче- ский созыв парламента на внеочередную сессию «по собственному праву» при введении президентом республики чрезвычайного по- ложения в стране на основании ст. 16 Основного закона. По идее, такая мера должна служить препятствием для узурпации власти главой государства; парламент в таких случаях может использо- вать возможность судить президента в порядке импичмента.

Постоянно работающий парламент – парламент, не име- ющий сессий; иногда он называется постоянным парламентом. Для него существует лишь понятие «легислатура», т.е. период, на который избирается парламент. Такой орган сам определя- ет время, в течение которого он работает. Например, согласно ст. 74 Конституции Болгарии 1991 г. «Народное собрание – по- стоянно действующий орган. Оно само определяет время, в те- чение которого оно не заседает». Такая система деятельности, называемая также системой постоянных сессий, существует

вСША, ФРГ, Нидерландах. Систему «постоянного парламента» часто смешивают с системой годичных сессий, когда согласно конституции закрытие одной сессии обусловливается открыти- ем следующей сессии.

Система постоянных сессий или «постоянного парламента», теоретически делает парламент более независимым по отноше- нию к исполнительной власти и позволяет ему посвящать себя работе в течение времени, которое покажется ему необходимым. Вероятно, такая система должна улучшать качество законодатель- ной работы парламента и позволять тщательнее осуществлять контроль за деятельностью исполнительной власти. На практике же, согласно иностранной литературе, этого не происходит. Более того, нередки конфликты между парламентом и правительством из-за чрезмерного внимания первого ко второму.

Продолжительность сессий, их число в течение календарного года, или время работы «постоянного парламента» может быть различным и колеблется от страны к стране. Этот фактор весь- ма важен, поскольку характеризует степень участия парламента

вгосударственной и политической жизни страны. Этот же фак- тор может служить и некоторым указателем качества работы парламента. Можно лишь указать, что верхние палаты в двухпа- латных парламентах нередко заседают меньшее число дней, чем

617

их коллеги в нижних палатах. В бывших социалистических стра- нах парламенты заседали лишь в течение нескольких дней в году. Они подменялись органами, избранными парламентами, кото- рые осуществляли его функции с последующим утверждением принятых решений.

3. Заседания парламента

Работа парламента проходит на его заседаниях. По общему пра- вилу каждая палата или весь парламент имеет свои помещения; иногда они специально строятся с учетом требований к деятель- ности высшего представительного органа (например, парламент Великобритании, возведенный на конкурсной основе взамен сго- ревшеговсерединеXIXв.);иногдакдеятельностипарламентапри- спосабливаются иные здания, причем нередко имеющие истори- ческую и культурную ценность (например, парламент Франции располагается в двух бывших королевских дворцах – Бурбонском и Люксембургском, находящихся друг от друга на значительном расстоянии в разных районах Парижа).

Вкаждом зарубежном парламенте депутаты располагаются

вопределенном порядке; политические фракции имеют строго отведенное для них место. В ряде стран в зависимости от полити- ческой ориентации левые и правые партии занимают традицион- но принадлежащие им места.

Вдвухпалатном парламенте палаты работают раздельно. Однако конституционное законодательство стран, имеющих двухпалат- ные парламенты, нередко предусматривает совместные заседания. Прежде всего, такие заседания проводятся при различных торже- ственных церемониях (вступление напрестол нового монарха идр.), при разного рода обращениях главы государства, при принятии президентом страны присяги (в ФРГ иАвстрии), при открытии или закрытии парламентских сессий (в Австралии идр.). На совместных заседаниях палат иногда проводятся выборы главы государства, на- пример вИталии (ст.83Конституции 1947г.). Федеральное собрание Швейцарии на таких заседаниях избирает членов Федерального со- вета, канцлера Конфедерации, судей Федерального суда икоманду- ющего федеральной армии (ст.168 Конституции 1999 г.). Президент Индии избирается на совместном заседании палат парламента;

618

на нем также участвуют выборные члены законодательных собра- ний штатов (ст. 54 Конституции 1950 г.).

Некоторые страны практикуют совместные заседания палат парламента при осуществлении своей законодательной деятель- ности. Например, согласно ст. 108 Конституции Индии 1950 г. пре- зидент республики может собрать палаты парламента на совмест- ное заседание после того, как законопроект принят одной изпалат и передан в другую палату в случаях, когда: а) законопроект откло- нен другой палатой; или b) палаты не могут прийти к соглашению относительно подправок к законопроекту; или, с) несмотря на то, что прошло свыше шести месяцев со дня поступления законопро- екта в другую палату, она не вынесла решения по законопроекту.

Зарубежное конституционное законодательство знает слу- чаи, когда на совместных заседаниях палат парламента объявля- ется состояние войны (ст. 38 Конституции Австрии 1920 г.); мо- жет быть принято решение о предании суду главы государства (ст. 90 Конституции Италии 1947 г.). В Мексике на совместном заседании принимается отставка президента (ст. 86 Конституции

1917 г.).

Для того чтобы заседания парламента были правомочны,

аего работа законна, нужно, чтобы в них участвовало достаточ- ное число членов, т.е. чтобы был кворум (от лат. quorum (praesentia sufficit) – которых (присутствие достаточно)). Смысл установления кворума состоит в том, чтобы гарантировать достаточное боль- шинство членов для каждого принимаемого решения. Вопрос о кворуме нередко затрагивается в зарубежных конституциях при решении парламентом наиболее важных вопросов (при приня- тии резолюции порицания, при голосовании о вотуме доверия правительству, при изменении конституции и др.).

Вбольшинстве парламентов для обычной законодательной ра- боты требуется присутствие половины членов палаты, хотя име- ются и достаточно удивительные исключения. Так, в палате об- щин Великобритании – достаточно 40 депутатов из более, чем 600,

ав Палате лордов – всего «трех достопочтенных членов». Имеются

идругие исключения. Например, считается, что на заседаниях па- лат французского парламента всегда имеется кворум, кроме слу- чая, когда депутаты или сенаторы требуют проверки его наличия, т.е. абсолютного большинства от списочного состава палаты.

619

4. Установление повестки дня заседания парламента

Это важнейший элемент работы этого органа. Повестка дня должна устанавливаться перед заседаниями или иметь заранее определенную форму календаря работы. При отсутствии такой повестки работа теряет какой-либо смысл. Те органы, которые принимают повестку дня, являются «хозяевами» парламентской деятельности. В повестку вносятся вопросы о рассмотрении за- конопроектов и проведению различного рода процедур (поста- новка вопроса об ответственности правительства, о различного рода заявлениях правительства, время для вопросов правитель- ству и др.).

Теоретически считается, что парламент сам должен опреде- лять свою повестку, что в известной мере может рассматриваться как средство давления на правительство и игнорирование поже- ланий последнего. Фактически же порядок рассмотрения дел со- всем иной. С некоторой долей условности можно утверждать, что повестка дня работы зависит от установленной в стране формы правления, т.е. от существующих отношений между парламен- том и правительством.

Впрезидентских республиках палаты парламента достаточ- но свободны в установлении своего порядка работы. В США, на- пример, предложения могут исходить от одного или нескольких членов палат конгресса, которые затем передаются в специализи- рованные комитеты. Так, ежегодно в палате представителей вно- сится около шести тысяч предложений, но они не парализуют работу палаты, поскольку в окончательном виде повестка уста- навливается комитетом по процедуре («Rules Committee»). В пала- те вырабатывается шесть различных календарей работы, которые имеют цель так организовать ее работу, чтобы наиболее важные вопросы имели приоритетное значение, но в то же время и дру- гие вопросы не были бы забыты.

Встранах с парламентской формой правления парламент бо- лее зависим от исполнительной власти, поскольку правительство опирается на большинство членов парламента (обычно нижней палаты). Порядок установления повестки дня колеблется от стра- ны к стране, и отсутствуют унифицированные правила на этот счет. Можно только указать, что в некоторых странах повестка

620

определяется председателем палаты (в Нидерландах, например) или руководящим органом палаты. Иногда повестка утвержда- ется на конференции председателей, в которую входят предсе- датель палаты, его вице-председатели, председатели фракций и председатели постоянных комиссий (в палатах французского парламента). В Бундестаге ФРГ повестка устанавливается советом старейшин, включающим председателя палаты, его вице-предсе- дателей, а также делегатов от фракций в зависимости от их чис- ленности. В парламенте Италии порядок работы должен быть утвержден конференцией председателей фракций, причем это должно быть сделано единогласно. В противном случае повестку определяет председатель палаты депутатов (или Сената).

Установление повестки дня правительством – одна из по- следних тенденций в развитии парламентарной формы прав- ления, одно из проявлений концепции «рационализированно- го парламентаризма». В палате общин Великобритании время

с14 часов 30 минут до 22 часов 30 минут отводится для рас- смотрения публичных биллей правительства и даже для про- ектов «заднескамеечников» (“backbenchers”), т.е. рядовых членов фракции. Приоритет при рассмотрении проектов последних дается только в случае, когда они подписаны 20 членами па- латы и внесены в начале сессии. Впрочем, такие проекты ред- ко принимаются палатой (в числе 10% от внесенных, тогда как правительственные проекты – 90%). Тенденция приоритетности правительственных законопроектов и проектов парламентари- ев, одобренных правительством, стала особенно заметной пос- ле Второй мировой войны. Конституционное законодательство зарубежных стран стало содержать специальные нормы на этот счет. Об этом говорят, например, ст. 89 Конституции Испании 1978 г., ст. 179 Конституции Португалии 1976 г., и ряд других. По первоначальной версии считалось, что проекты правитель- ства «не покроют» все парламентское время и от последнего останется какая-то часть для обсуждения проектов депутатов. На практике же оказалось, что проекты правительства целиком поглотили время работы парламента. Впрочем, в парламентах

сприоритетной повесткой в отношении законопроектов прави- тельства не исключается рассмотрение законодательных предло- жений, внесенных депутатами правительственного большинства.

621

в повестку дня законопроектов и предложений от оппозиции. Такое положение закреплено в регламентах палат парламентов Австралии, Канады, Нидерландов, Швейцарии и некоторых дру- гих стран, что является одним из признаний права оппозиции и независимых парламентариев на влияние на дела палаты. В па- лате общин Великобритании формально третья часть времени га- рантируется для использования оппозицией (регламентом пала- ты и традицией), т.е. предложения оппозиции также могут быть теоретически допущены к обсуждению. Чаще же всего влияние оппозиции ограничивается участием в органах, определяющих повестку дня. Впрочем, в последнее время имеются и некоторые «подвижки» в этом отношении. После конституционных реформ 4 августа 1995 г. и 23 июля 2008 г. в палатах французского парла- мента сначала одно заседание, а затем две недели в месяц стали резервироваться для приоритетного рассмотрения повестки дня, устанавливаемой каждой палатой.

5. Обсуждения и голосование в парламенте

Обсуждение также еще называется дебатами (от фр. débat – об- суждение, дискуссия, спор). Обсуждения представляют дискус- сию в палате парламента или ином представительном учреж- дении, завершающуюся или не завершающуюся голосованием. Председатель (спикер) палаты во время дискуссии предоставляет слово ее членам – депутатам или членам правительства при пар- ламентской форме правления страны. Существуют два основных способа предоставления слова. Первый: парламентарии и члены правительства заранее, до обсуждения, извещают о своем желании выступить. Второй: парламентариям и министрам или их предста- вителям разрешается выступать во время заседания. Иногда при- меняются оба метода. При первом способе выступающему обычно не хватает спонтанности, экспромта, но часто на первый план вы- ходит подготовленность, аргументированность и основательность речи. В зарубежных странах существует детальная регламентация длительности выступлений. О процедуре обсуждения при при- нятии законов будет сказано ниже при рассмотрении соответству- ющих полномочий парламента. Обсуждения, по общему правилу,

622

организуются заранее; устанавливается время для выступления отдельных ораторов и представителей политических фракций, представителей правительства. Иногда обсуждения проводятся в сокращенном виде, что ускоряет принятие решений. Такие об- суждения наиболее часто применяются при ратификации между- народных договоров и соглашений; ратификация названных актов проводится очень коротким законом без внесения поправок в сам текст договора. Внесение поправок означало бы, что на данной ста- дии договор требует согласования с его другими сторонами путем соответствующих переговоров правительства.

Рассмотрение вопросов на заседаниях проводится в соответст- вии с повесткой дня; на заседаниях должна обеспечиваться дисци- плина парламентариев, т.е. они должны вести себя в соответствии с установленными правилами поведения. Последние определя- ются иногда конституцией и всегда – регламентом палаты. В них устанавливается, например, порядок предоставления слова, про- должительность выступлений, порядок голосования и т.д.

Нарушения на заседаниях могут быть связаны и с проведени- ем различных обструкций со стороны отдельных депутатов или их групп. Обструкции могут быть внешне вполне законными тог- да, когда депутаты, оппозиционно настроенные к рассматриваемо- му вопросу, требуют на основе регламента проведения каких-либо процедур, ведущих к затяжке рассмотрения вопроса (требование возврата законопроекта в постоянную или специальную комиссию, внесение массы преюдициальных – предварительных вопросов (см. ниже), требований проверки кворума на заседании, требований голосования по каждой части или каждой статье, предложений об объявлении перерыва или закрытия заседания ит.д.). Чаще всего эти искусственные затруднения могут быть преодолены на основе того же регламента путем постановки соответствующего требования о голосовании или объявления председательствующим о неприем- лемости какого-либо предложения. Палата может принять реше- ние, ограничивающее время обсуждения вкакой-либо его фазе.

Нарушение порядка, личные выпады против других членов палаты, ненадлежащее (шумное, оскорбительное, хулиганское) поведение и другие нарушения пресекаются председательствую- щим. Регламенты устанавливают санкции в отношении наруши- теля. Например, если в Бундесрате ФРГ санкций за нарушение

623

порядка не предусмотрено, то в нижней палате – Бундестаге – возможны призыв к порядку, лишение слова, исключение из па- латы до конца заседания, исключение из палаты до 30 заседаний;

вслучае серьезных нарушений возможно прекращение заседа- ния палаты. Санкции налагаются президентом палаты. В обеих палатах Генеральных кортесов Испании за нарушение порядка их члены могут подвергаться следующим наказаниям: исключе- ние на одно или два заседания (применяется председателем пала- ты), штраф или временное прекращение некоторых прав (бюро палаты), временное прекращение статуса парламентария (право палаты на пленарном заседании).

Наиболее известным и в то же время в некотором роде экзо- тическим нарушением, придуманным в США, является так назы- ваемое «флибустьерство» (от фр. flibustier – флибустьер, морской разбойник, пират, обманщик, плут, вор и текстуально совпадает с названием пиратства). Флибустьеры (обычно французского или английского происхождения) в XVII в. грабили главным обра- зом Испанию и ее колонии. В парламентской практике термин применяется в аллегорическом значении. Флибустьерство в на- званном, иносказательном смысле применялось (и до сих пор имеется возможность его применения) преимущественно в зако- нодательной практике Сената США. Оно выражается в обструк- циях со стороны депутатов, несогласных с рассматриваемым за- конопроектом: постановке множества вопросов, огромного числа голосований с целью оттянуть принятие решения. Наиболее ча- сто флибустьерство выражалось и выражается в монополизации свободы слова в палате, что ведет к простой затяжке времени, а порою в состязательности по многословию и фольклористике.

Например, сенатор У. Морис (Wayne Morse, 1900–1964) в 1953 г.

говорила 22 часа и 26 минут по поводу законопроекта о добы- че нефти на прибрежных пространствах, а С. Термонд (Strem Thurmond, 1902–2003) стал победителем в этом виде «спорта»

в1957 г., разглагольствуя по поводу законопроекта о гражданских правах 24 часа и 18 минут 227.

227Mény Y., Surel Y. Politique comparéе. Les démocraties. Allemagne, États-Unies, France, Grande-Brеtagne, Italie. 8-е éd. P., 2009. P. 268.

624