Экзамен зачет учебный год 2023 / Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть by Маклаков В.В. (z-lib.org)

решения от имени нации, имеющее в виду только один интерес, и этот интерес является интересом страны» 224.

Другими словами, депутат обладает коллективной инвести- турой. Он представляет не только избирателей своего округа, голосовавших за него, но и голосовавших против него, а также абсентеистов этого же округа, как и избирателей других избира- тельных округов. Таким образом, считается, что депутат избран в парламент не округом, а в округе. В результате деление стра- ны на избирательные округа носит технический с точки зрения представительного мандата характер. В своей деятельности депу- тат руководствуется не наказами избирателей, а лишь своей со- вестью, конституцией и законами. Считается, что при действии представительного мандата депутат не может быть отозван, хотя это правило не обладает всеобщим характером. Впервые отно- шения представительного мандата были закреплены во француз- ской Конституции 1791 г. (п. 7 отд. III разд. III): «Представители, избранные по департаментам, являются представителями не от- дельного департамента, но всей нации; избиратели не могут вы- давать им никаких наказов» 225.

Всовременном мире отношения между депутатами и изби- рателями, построенные на принципе представительного манда- та – наиболее распространены, что обычно закрепляется в кон- ституционном материале. Это делается чаще всего указанием на запрет императивного мандата, о чем уже говорилось. Иногда эти отношения формулируются упоминанием существования представительного мандата. Порою в литературе представитель- ный мандат противопоставляется императивному, содержащему, как мы видели, совершенно иные отношения между депутатами

иизбирателями.

Влитературе представительный мандат иногда называют сво- бодным или общенациональным.

Приведенные теоретические рассуждения в значительной мере расходятся с практикой поведения депутатов и избирателей. Последние обычно рассматривают парламентария, избранного

224Цит. по: Сhantebout B. Droit constitutionnel. 28-e éd. P., 2011. P. 85.

225Конституции и законодательные акты буржуазных государств. XVII–XIX в. С. 258.

605

вих округе, в качестве своего покровителя, защитника, который должен отстаивать их интересы. Нередки случаи, когда парла- ментарии ведут себя с учетом интересов своего округа: они вносят соответствующие законопроекты, голосуют, оглядываясь на свой избирательный округ. Депутаты приумножают связи с избрав- шим их округом, с проживающим в нем населением, имея в виду различные аспекты своей политической карьеры. Кроме того, не- редко в повестку дня работы парламентов включается время для работы в своем избирательном округе, для встреч со своими изби- рателями, т.е. официально обеспечиваются тесные связи депута- тов со своими избирателями с тем, чтобы в своей работе депутат мог откликаться на их запросы, на проблемы своего округа. Все это указывает на то, что некоторые фактические элементы импе- ративного мандата присутствуют и при юридически закреплен- ном представительном мандате.

Основная идея представительного мандата состоит в том, что- бы депутат юридически оставался независимым. Однако на юри- дически независимое поведение депутата накладываются элемен- ты политического характера. Отношения депутата и его полити- ческой партии практически всегда оказываются более важными для него, чем отношения с избирателями. Будучи независимым по отношению к избравшим его избирателем, депутат таковым не является по отношению к своей партии. При голосовании

впредставительном учреждении депутат должен подчиняться дисциплине своей фракции, своей партии и, порою, голосовать вопреки своим убеждениям. Думается, что связь с партией уси- ливается, если депутат избран по пропорциональной избиратель- ной системе и если списки кандидатов представляет на выборах политическая партия.

При оценке императивного и представительного мандатов, на наш взгляд, нужно избегать крайностей и не признавать отно- шения с избирателями и статус депутата при том или ином ман- дате совершенно идеальными. При императивном мандате совер- шенно очевидными являются тесные отношения представителей с избравшими их избирателями. Представительный же мандат, обеспечивая юридически депутата свободой поведения в вы- борном учреждении, выводит депутата из-под контроля избрав- ших его избирателей. Например, депутат, получивший мандат

606

по списку или по выдвижению его одной из политических пар- тий, по прибытии в парламент вступает в другую политическую фракцию, находящуюся в оппозиции с выдвинувшей его парти- ей. Юридически такое вполне возможно, и «перебежки» из фрак- ции в фракцию в зарубежных парламентах являются достаточно широко известным явлением. Однако при этом нарушается воля избравших его избирателей; депутат попросту обманывает своих избирателей. Кроме того, нередко случается, что депутат, буду- чи избранным, даже не приступает к исполнению своих обязан- ностей или участвует в работе крайне редко, манкирует своими обязанностями. Каких-либо мер к такому депутату предпринять невозможно в рамках представительного мандата.

Думается, что в рамках представительного мандата возмож- ность отзыва депутата в существенной мере повысила бы ответ- ственность депутата по отношению к своим избирателям. Отзыв

врамках представительного мандата известен в зарубежных стра- нах. Например, в штатах США эта процедура достаточно широко применяется (она называется recall) в отношении лиц, получив- ших свой мандат на выборах.

Кинституту императивного и представительного мандата примыкает институт лишения мандата, т.е. прекращение манда- та парламентарием по воле выборного органа, членом которого он является. Такое лишение отличается от отставки, производи- мой по желанию самого парламентария. Мотивы лишения мо- гут быть различными: невыполнение условий несовместимости должностей, утрата условий избираемости кандидата, неучастие

взаседаниях парламента, недостойное поведение, лишение граж- данских прав, признание судом виновным в совершении престу- пления (иногда лишение производится автоматически, как толь- ко становится известно о совершенном преступлении); иногда лишение мандата производится в результате исключения депу- тата из партии, от которой он избран в парламент. Например,

вАвстралии, члены палаты представителей и Сената, не при- сутствующие на заседаниях в течение последовательных двух месяцев, теряют свой мандат. В Индии и в Республике Корея парламентарии теряют свое место, если палата, в которую они входят, признает их поведение оскорбительным или недостой- ным. В Конституции 1976 г. Португалии этот институт называется

607

утратой мандата и ему посвящена специальная ст. 160, уста- навливающая широкий перечень оснований для этого: полная или частичная недееспособность или невыполнение требований несовместимости должностей, предусмотренной законом; не- участие в работе Ассамблеи Республики или превышение числа непосещений, установленного регламентом; переход в другую партию, от которой они не баллотировались на выборах; при- знание в судебном порядке виновными в преступлении, связан- ном с выполнением или своих функций, или с участием в орга- низациях, которые придерживаются фашистской идеологии. Вероятно, что при наличии основания для такой «утраты» долж- но быть решение Ассамблеи Республики. Эта «утрата» осущест- вляется в рамках представительного мандата, поскольку соглас- но п. 2 ст. 152 Конституции 1976 г. депутаты представляют всю страну, а не округа, в которых они избраны.

Процедуры лишения мандата весьма разнообразны и да- леко не идентичны в разных парламентах современного мира. Наиболее часто лишение принимается решением 2/3 членов па- латы (например, в Аргентине, США, Израиле), 5/6 – в Финляндии. Эта процедура в подавляющем большинстве стран требует раз- бирательства и рекомендации комиссий палат (иногда называ- емых комиссиями по этике, мандатными комиссиями, комис- сиями по проверке полномочий). Известны страны, где лише- ние мандата производится решением Конституционного суда. Например, в Австрии решение принимает такой Суд по реко- мендации парламента (п. “b” ст. 141 Конституции 1920 г.), в ФРГ – Конституционный суд решает, утратил ли депутат членство в Бундестаге (ст. 41 Основного закона 1949 г.). Случаи лишения мандата за рубежом нечасты, но все же случаются. В Конгрессе США палаты могут исключать членов из своего состава большин- ством 2/3 голосов (абз. 3 разд. 5 ст. 1 Конституции 1787 г.). До на- чала 90-х гг. такое произошло в отношении шести сенаторов и 35 конгрессменов.

Если представительный или императивный мандат опре- деляют отношения депутата с избирателями, то его собствен- ное правовое положение регулируется двумя другими инсти- тутами – иммунитетом и индемнитетом. Иммунитет (от лат. immunitas (immuniis) – освобождение от чего-либо, льгота, свобода)

608

в Древнем Риме позволял ряду должностных лиц или учреж- дений получать освобождение от некоторых ограничений для успешного выполнения своих функций. Парламентский имму- нитет – одна из привилегий парламентария, позволяющая ему свободно осуществлять свои функции. Этот институт – посто- янная константа зарубежных конституций, хотя термин может прямо и не употребляться (ст. 71 Конституции Испании 1978 г., ст. 68 Конституции Италии 1947 г., ст. 46 Основного закона ФРГ 1949 г., ст. 26 Конституции Франции 1958 г., ст. 162 Конституции Швейцарии 1999 г., ст. 50 Конституции Японии 1947 г. и т.д.).

Будучи отражением принципа разделения властей, иммуни- тет включает парламентскую неответственность и неприкосновен- ность. Неответственность депутата имеет английское происхожде- ние. Билль о правах 1689 г. устанавливал: «Свобода слова, сужде- ний и актов в Парламенте не должна быть стесняема или подвер- гаема рассмотрению в каком-либо суде или месте, кроме самого Парламента» 226. Она дает возможность парламентарию свободно выступать в парламенте и вне его, высказывать свои суждения в ак- тах, представляемых им в парламент, свободно голосовать.

Никакое преследование в уголовном, административном или гражданском порядке не может быть возбуждено против парламентария по основанию его деятельности в парламенте. Неответственность защищает парламентария как члена высше- го представительного органа; она «покрывает» акты парламен- тария во время нахождения его в должности. Неответственность носит абсолютный характер и действует после окончания сро- ка его полномочий. Она не может быть «снята» палатой пар- ламента. Данное обстоятельство закрепляется в основных за- конах зарубежных стран (ст. 58 Конституции Бельгии 1994 г., ст. 61 Конституции Греции 1975 г., ст. 34 Конституции Дании 1953 г., ст. 71 Конституции Испании 1978 г., ст. 46 Конституции ФРГ 1949 г., ст. 26 Конституции Франции 1958 г. и др.).

Неприкосновенность – вторая часть иммунитета – направлена на защиту парламентария от какого-либо преследования со сто- роны судебных властей за действия, акты, совершенные им вне

609

исполнения своих функций, когда парламентарий выступает в ка- честве простого индивида. Она применяется в отношении пресле- дования в уголовном порядке в какой бы то ни было его форме. В данном случае речь идет о том, чтобы политические противни- ки парламентария не могли ему угрожать уголовным или граж- данским (в некоторых странах) преследованием.

В значительном числе стран при задержании на месте престу- пления депутат не может ссылаться на свою неприкосновенность. Такие задержания являются исключением из общего правила;

вэтом случае возможно задержание и арест. В обоснование этого принципа положена очевидность содеянного, исключающая ка- кой-либо риск ошибиться или ошибочно интерпретировать со- вершенный акт.

Продолжительность действия неприкосновенности варьи- руется от страны к стране. Условно можно выделить два случая депутатской неприкосновенности: в период сессии и вне сессии. Если неприкосновенность распространяется только на период сессии, то в это время нельзя депутата преследовать в уголов- ном или административном порядке без разрешения палаты,

вкоторую он входит, кроме случая, когда он застигнут на месте преступления. Органы правосудия могут требовать у парламен- та снятия неприкосновенности для его ареста или уголовно- го преследования. Например, такого рода нормы можно найти

вст. 59 Конституции Бельгии 1994 г., ст. 62 Конституции Греции 1975 г., ст. 57 Конституции Дании 1953 г., ст. 71 Конституции

Испании 1978 г., в ст. 46 Основного закона ФРГ 1949 г., ст. 26 Конституции Франции 1958 г., и т.д. После закрытия сес- сии (т.е. в межсессионное время) преследование может быть осуществлено в отношении депутата так же, как в отношении простого гражданина. Иногда устанавливается несколько расши- ренный срок; например, в Великобритании, Австралии, Канаде парламентарий обладает неприкосновенностью в течение сессии и 40 дней до нее и после нее. В Ирландии и в некоторых других странах неприкосновенность распространяется только на случаи, когда парламентарий находится на территории парламента или на пути в него и возвращения из него.

Преследование вне сессий может производиться только при арестах депутата, причем арест понимается в широком

610

значении этого слова: любое лишение или ограничение свободы. Разрешение на преследование при обращении судебных властей по общему правилу дает палата, в состав которой входит парла- ментарий, а в межсессионное время – такое разрешение иногда дают руководящие органы палаты или парламента. Иногда уста- навливается квалифицированное большинство голосов для снятия неприкосновенности. Например, в Аргентине для этого требуется 2/3 голосов членов палаты, в Финляндии – 5/6 депутатов Сейма.

Несколько стран вообще не признают парламентской непри- косновенности (например, таковой не существует в Нидерландах).

Во многих странах покушение на парламентский иммунитет рассматривается как правонарушение. В большинстве случаев (Австрия, Бельгия, Дания, Исландия, Франция, ФРГ, Швеция) та- кого рода дела рассматриваются судами, а в Великобритании – са- мим парламентом.

Если парламент двухпалатный, то члены обеих палат по об- щему правилу обладают одинаковым иммунитетом. Исключение

вЕвропе составляют члены Бундесрата, фактически верхней па- латы германского парламента. По сравнению с Бундестагом у них нет ни иммунитета, ни индемнитета; они являются назначаемы- ми правительствами земель лицами.

Вторая составная часть личного статуса парламентария – его индемнитет (от лат. indemnitas (indemnitatis) – возмещение убытков, ограждение от ущерба). На протяжении длительного времени проходили дебаты о том, должен ли парламентский мандат осу- ществляться платно или бесплатно. Бесплатность вела к большей зависимости депутата от своих избирателей или политической партии, к которой принадлежал член парламента. Платность мандата не противоречит представительному характеру пар- ламентского мандата. В XIX в. установление индемнитета было одним из требований различных движений в Великобритании

иФранции. Впервые индемнитет был введен во Франции в 1789 г.

ис перерывами он действует до сих пор, в Германии – с 1906 г.,

вВеликобритании – с 1911 г., в Италии – с 1912 г. Кроме того, изменилась продолжительность работы парламентария. Раньше сессии парламента были короткими и редкими; индемнитет только предназначался для покрытия расходов, понесенных пар- ламентарием во время сессий. В настоящее время парламентарий

611

занят практически круглый год. Кроме того, изменились и усло- вия работы в связи с усложнением и увеличением рассматривае- мых парламентом проблем. Теперь парламентарию, как правило, требуется наем двух помещений (в своем избирательном округе

ив столице – месте расположения парламента), приглашение по- мощников, расходы на телефонную связь и дорожные расходы

идр. Очевидно, что введение индемнитета ведет к профессиона- лизации депутатского корпуса.

Таким образом, индемнитет – вознаграждение, получае-

мое парламентарием в целях обеспечения его материальной независимости. Депутат должен посвящать себя парламентской деятельности, а не заботится о «хлебе насущном». В понятие индемнитета входят самые различные материальные выплаты

ипреимущества. Он может иметь форму периодически выпла- чиваемой зарплаты и может включать и дополнительные выпла- ты и льготы (плата за участие в заседаниях палаты в зависимости от их числа, семейные пособия, представительские расходы, пен- сионное обеспечение). В индемнитет, кроме того, входят расхо- ды по пользованию транспортом, почтой, телеграфом для связи со своим избирательным округом, дотации для питания в парла- менте. Например, расходы на поездки являются составной частью индемнитета в Австрии, Великобритании, Греции, Нидерландах, Норвегии, ФРГ, Франции, Швейцарии, Швеции; расходы на квар- тиру предусмотрены во Франции и Швейцарии; на содержание своего секретариата в Великобритании, ФРГ, Франции.

На индемнитет указывается в конституционном матери- але как на необходимый элемент статуса парламентария: ст. 25 Конституции Франции 1958 г. говорит о вознаграждении членов парламента; п. “d” ст. 161 Основного закона Португалии 1976 г. называет индемнитет, как право и привилегию депутата Ассамблеи Республики; п. 4 ст. 71 Конституции Испании 1978 г. говорит о содержании депутатов и сенаторов, которые устанав- ливаются соответствующей палатой; ст. 63 Основного закона Греции 1975 г. определила, что депутаты имеют право на воз- награждение и на возмещение издержек по осуществлению своих функций со стороны государства. В упомянутых нормах конституций Португалии и Греции индемнитет употребляется как понятие с совершенно определенным значением.

612

§ 4. Организация работы

в зарубежных парламентах

1. Автономия парламента

Зарубежные парламенты обладают организационной и финансо- вой самостоятельностью по отношению к другим ветвям государ- ственной власти. Если иммунитет и индемнитет относятся к каж- дому конкретному парламентарию, то сам парламент в качест- ве коллегиального органа также обладает некоторыми правами и привилегиями, которые весьма важны перед лицом централь- ной исполнительной власти, обладающей мощными рычагами воздействия на парламент.

Прежде всего, автономия парламента или палаты проявля- ется в том, что эти органы принимают свои регламенты (от фр. réglement – приведение в порядок, устав, правила процедуры;

всвою очередь от лат. regula – правило, норма, критерий, прин- цип), т.е. свои уставы, определяющие их внутреннюю организа- цию, условия и порядок деятельности.

Врегламентах также всегда развиваются и конкретизируются конституционные полномочия парламента, устанавливаются ме- тоды работы (подготовка и проведение заседаний и обсуждений), подробно говорится об отношениях между палатами, отношени- ях между парламентом в целом и исполнительной властью, о по- рядке назначения органов палат, о дисциплине парламентариев, созыве палат на заседания и о голосовании членов палат, о зако- нодательной процедуре и др. По общему правилу регламенты принимаются и изменяются самим парламентом или палатами

вдвухпалатных парламентах.

Как уже говорилось, во многих странах основы внутрен- ней жизни парламента закрепляются в конституциях (Австрия, Испания, Нидерланды, Норвегия, Франция). В большинстве случаев для принятия регламента требуется простое большин- ство голосов членов палаты, но иногда устанавливаются и более жесткие требования (например, абсолютное большинство голо- сов в Италии и Испании; две трети – в Австрии). Разработкой регламента занимается либо комиссия или комиссии палаты (Норвегия, Финляндия, Франция, Швеция, Швейцария) или спе- циальные комиссии по регламенту (Австрия, Бельгия, ФРГ).

613

Важный момент при разработке и внесении поправок в ре- гламент – нужна ли проверка этого акта о его соответствии Основному закону страны. Такая проверка стала вводиться толь- ко после Второй мировой войны и направлена на то, чтобы сам парламент не переступал границы полномочий, отведенных ему Основным законом, не расширял бы эти полномочия. Наиболее известна в этом отношении норма ст. 61 Конституции Франции 1958 г., согласно которой все органические законы до их промуль- гации и регламенты палат парламента до их применения должны быть представлены Конституционному совету, который выносит решение об их соответствии конституции. В Австрии и ФРГ воз- можен запрос конституционных судов в отношении регламентов палат парламентов, когда имеются сомнения об их соответствии Основному закону страны.

Вторым элементом, обеспечивающим автономность парла- мента, является его финансовая независимость. В большинстве зарубежных государств эта автономность обеспечивается тем, что сами парламенты принимают свои бюджеты, которые позволя- ют им покрывать расходы по их деятельности. Из этих бюдже- тов выплачивается индемнитет членам парламента. Например,

встранах Европейского союза до его расширения до 27 членов (кроме парламента Ирландии, где бюджет разрабатывается ми- нистерством финансов) все бюджеты составляются и принимают- ся самими парламентами. Конкретная разработка отдается в рас- поряжение разных органов. В Дании, Италии и Норвегии сами палаты принимают бюджет; он автоматически включается в го- сударственный бюджет. Исполнительная власть не имеет права вносить изменения в предлагаемые доходы и расходы парламен- та. Известны случаи, когда бюджет разрабатывается руководящи- ми органами парламента и одобряется самими палатами; ино- гда эта задача возлагается на квесторов, например, это делается

вБельгии, Греции, Франции.

Что же касается проверки финансовой деятельности парла- ментов, то она по общему правилу осуществляется комиссия- ми самого парламента, что усиливает его финансовую автоно- мию; иногда к этим проверкам подключаются финансовые ор- ганы контроля (счетные палаты и другие органы, независимые от правительства).

614