Экзамен зачет учебный год 2023 / Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть by Маклаков В.В. (z-lib.org)

обстоятельства комиссии постепенно превратились в главный инструмент законодательной работы; этому способствует об- суждение проблем в узком кругу специалистов; одновременно по общему правилу в комиссиях наличествует такое же соотно- шение политических сил, какое существует на пленуме палаты или парламента. В демократических странах ни один вопрос не рассматривается на пленуме палаты или парламента, если он до этого не был рассмотрен в какой-либо комиссии (см. § 5

гл. VIII).

В большинстве зарубежных стран все парламентские комиссии делятся на постоянные и временные или комиссии ad hoc. В стра- нах, воспринявших британскую модель парламентаризма, такое де- ление является не очень четким и компетенция комиссий не всегда достаточно определенно установлена. У англичан различаются спе- циальные комитеты и комитет всей палаты. Кроме того, британ- ский парламент знает и систему постоянных комитетов (standing).

Постоянные комиссии (комитеты) по общему правилу имеют специализированный характер; каждая из них работает в опре- деленной области: финансы, иностранные дела, образование, со- циальные дела или национальная оборона. Проекты законов или другие дела, рассматриваемые парламентом или палатой, отсы- лаются в «свою» комиссию (комитет). Степень специализации за- висит от численного состава палаты, продолжительности ее сес- сии и бывает совершенно различной в разных странах. Например,

впарламенте Лихтенштейна действует одна комиссия, а в парла- менте Мексики число комиссий превышает 50. По общему пра- вилу такие комиссии назначаются на срок полномочий палаты; если же комиссии назначаются на период сессии, то их состав обычно мало меняется от сессии к сессии.

Временные комиссии образуются для рассмотрения какоголибо одного законопроекта; после подготовки доклада для пле- нума палаты и разрешения вопроса они распускаются. К времен- ным относятся и комиссии по расследованию. О них будет сказа- но ниже. В данном случае мы говорим о комиссиях, участвующих

взаконодательном процессе. Временные комиссии обычно сосу- ществуют с постоянными комиссиями; они образуются по какимлибо причинам особого рода (требование правительства или са- мой палаты, важность рассматриваемой проблемы).

595

Весьма важен вопрос о соотношении парламентских комис- сий (комитетов) с существующей структурой исполнительной власти, а точнее – со специализацией министерств. Если суще- ствует четкость в таком соотношении, то продвижение дел, рас- смотрение вопросов должно по идее проходить быстрее, опера- тивнее. В ряде государств именно такое и происходит (Канада, Испания, США, Япония и др.); во многих же других такого соотношения нет.

Назначение членов постоянных и временных комиссий вли- яет на скорость и эффективность разрешения возникающих во- просов. По общему правилу, назначение происходит на основе квалификации, знаний, опыта предшествующей работы членов, входящих в состав комиссии. Существует несколько способов наз- начения: прежде всего членов комиссий назначают руководящие органы палаты (парламента) или сама палата или специальная комиссия (комитет) палаты. Неважно, какой способ применяется, но всегда решающее влияние на состав комиссии оказывают по- литические фракции палаты (парламента); например, в Италии, Швейцарии руководящий орган палаты назначает членов комис- сий по рекомендации политических партий, представленных в палате. В Ирландии эта же функция принадлежит специаль- ной комиссии.

В большинстве зарубежных государств формирование комис- сий (постоянных и временных) основывается на принципе про- порционального представительства фракций, образованных в па- лате. Таким образом, состав комиссий зеркально соответствует политическому составу палаты (Франция, Дания и др.). Данное обстоятельство было, в частности, использовано в Италии, в ко- торой постоянным комиссиям была предоставлена возможность принимать законы (ст. 72 Конституции 1947 г.). Исключения из этого правила составляют законопроекты по вопросам кон- ституционным и избирательным, законопроекты, делегирующие законодательную власть, разрешающие ратификацию междуна- родных договоров, утверждающие бюджет и законы об исполне- нии бюджета. При их принятии применяется обычная процедура рассмотрения. Впрочем, из ведения комиссии могут быть изъяты и переданы самой палате все другие законопроекты, если того потребует или правительство, или десятая часть членов палаты,

596

или пятая часть комиссии. Аналогичное положение закреплено

ив ст. 75 Конституции Испании 1978 г. Палаты Генеральных кор- тесов могут уполномочивать постоянные законодательные комис- сии принимать законопроекты и законодательные предложения. Однако палаты могут в любой момент потребовать обсуждения

иголосования на пленарном заседании любого законопроек- та или предложения, которые явились предметом делегации. Исключением из указанного правила является конституционная реформа, международные вопросы, органические и уполномочи- вающие законы, а также государственный бюджет. В результате таких нововведений число законов, принимаемых парламентами этих стран, весьма и весьма значительно. С другой стороны, пала- ты освобождаются от рассмотрения мелких вопросов, требующих законодательного регулирования.

Небезынтересен вопрос, в каком количестве постоянных и вре- менных комиссий один и тот же депутат может одновременно участвовать. На этот вопрос зарубежная практика не дает одно- значного ответа, и в правовой литературе можно найти разные ответы на него. Впрочем, нередко случается, что парламентарий может работать только в одной комиссии, что позволяет ему со- средоточиться на каких-либо однозначных проблемах.

Способ назначения председателя комиссии влияет на опреде- ление направления ее работы, руководство комиссией. Нередко председатели комиссий входят в руководящие органы парламен- та или его палат. В большинстве зарубежных парламентов эти председатели избираются его членами, иногда они избираются самой палатой или назначаются руководящим органом парла- мента или палаты. Немаловажен вопрос, к какой партии должен принадлежать председатель: к правящей партии, т.е. к партии, обладающей большинством мест в палате, или к оппозиционной партии. Зарубежная практика опять-таки не дает однозначного ответа на этот вопрос: чаще все же председатели назначаются на пропорциональной основе в зависимости от представитель- ства партий в палате, хотя известны случаи, когда все председа- тельские места отдаются партии большинства. В некоторых стра- нах в определенных комиссиях председательствует представитель оппозиционной партии. Например, в Канаде пост председателя комиссии по государственным счетам всегда находится в руках

597

оппозиционной партии (эта комиссия наблюдает за использо- ванием кредитов, вотированных парламентом). Это же правило относится и к комитету по европейскому законодательству, обра- зуемому в палате общин Великобритании.

Постоянным и временным комиссиям в работе помогает вспомогательный аппарат парламента. На него возлагаются та- кие задачи, как консультирование председателя по процедурным вопросам, ведение протоколов заседаний комиссии, вызов свиде- телей, материальное обеспечение работы комиссии, ведение кор- респонденции комиссии, участие в подготовке докладов комис- сии, представляемых в парламент или в другие государственные органы. Комиссии палат, по общему правилу, могут на свои за- седания приглашать экспертов; сами комиссии могут назначать проведение различных исследований с целью детального изуче- ния проблем, стоящих на повестке дня.

Рассмотрение вопросов, относящихся к ведению комиссий, происходит на ее заседаниях; процедура последних нередко на- поминает заседания пленумов палаты. Палаты следят за рассмо- трением дел в комиссиях; однако в этих органах рассмотрение во- просов обычно бывает менее формализованным, чем на пленуме палаты.

Заседания комиссий чаще всего бывают в периоды, когда палата или парламент не работают. Сами заседания проходят в помещении парламента; зарубежная практика знает и много- численные случаи, когда комиссии могут собираться вне стен парламента с тем, чтобы эффективнее выполнить стоящие перед ней задачи; они рассматривают проблемы в том месте, где они наличествуют.

Важен вопрос об участии членов правительства в заседаниях парламентских комиссий. Их присутствие, по общему правилу, не является обязательным; однако в подавляющем большинстве стран комиссии могут приглашать членов правительства на свои заседания. Нередки случаи, когда в комиссиях разрешается при- сутствовать и членам палаты или парламента, не входящим в со- став комиссий. Например, такое разрешается в парламентах Франции, Дании, ФРГ, Швейцарии. Эти парламентарии могут выступать на заседаниях, но они имеют совещательный, а не ре- шающий голос при голосовании в комиссии.

598

7. Партийные фракции в парламентах (палатах)

Эти органы палаты иногда называются политическими груп- пами или просто группами. Фракция – это объединение пар- ламентариев палаты однопалатного или палаты двухпалатного парламента, принадлежащих к какой-либо политической пар- тии или включающей членов палаты одной и той же политиче- ской ориентации. Во фракцию могут входить и члены несколь- ких политических партий, избранных в палату. Такие объеди- нения, создающиеся в большинстве зарубежных парламентов, имеют задачу консолидировать усилия для достижения целей, которые ставит перед собой какая-либо партия или группи- ровка. Одной из последних тенденций конституционного раз- вития последних десятилетий стало признание существования фракций в основных законах (например, ст. 78 Конституции Испании 1978 г., ст. 154 и 160 Конституции Швейцарии 1999 г., ст. 72 Конституции Италии 1947 г., ст. 58 Конституции Бразилии 1988 г.). Фракции как важнейшая составная часть парламента почти всегда признается регламентами палат, иногда избира- тельными законами.

Чтобы какое-либо объединение парламентариев было при- знано в качестве фракции, оно должно иметь определенную чис- ленность, что подчеркивает ее значимость. Минимальное число членов обычно устанавливается регламентом палаты и оно варьи- руется от страны к стране: 1 парламентарий в Нидерландах, 5 –

внижних палатах Швейцарии и Австрии, 7 – в Ирландии, 10 –

вПалате депутатов Греции, 20 – в Палате депутатов и 10 – в Сенате Италии, по 15 – в Национальном собрании и Сенате Франции, 5% от общего числа членов – в Бундестаге ФРГ. Решение об официаль- ном признании фракции дают различные органы палаты: бюро –

вПалате депутатов Италии, Сенат – в Бельгии, палаты парламен- та – во Франции, председатель палаты в Нидерландах, Ирландии, Дании, Сенате Италии или сама палата – в Бундестаге ФРГ.

Принадлежность к фракции и само сосуществование фрак- ций порождает ряд преимуществ и последствий. Прежде всего, фракции имеют по общему правилу пропорциональное от своей численности представительство в постоянных комиссиях палаты. Такое правило существует в ФРГ, Бельгии, Финляндии, Франции,

599

Норвегии, Швейцарии, Швеции. Распределение времени во вре- мя дебатов также зависит от принадлежности к фракции и от ее численного состава. Кроме того, нередко фракции, точнее их ру- ководители, участвуют в руководящих органах палаты, в составле- нии повестки дня ее работы. Фракции нередко приглашаются для консультирования главы государства при образовании правитель- ства в парламентарных странах. Членство во фракции позволяет парламентарию более эффективно участвовать в деятельности своей палаты.

Отдельно следует остановиться на организационных основах членстваванглийскомпарламентеивпарламентах,воспринявших вестминстерскую модель парламентаризма. В Великобритании члены палат парламента разделяются на правящее большинство, формирующее правительство, и меньшинство, т.е. парламента- риев, принадлежащих к оппозиционным партиям или к оппо- зиции. Эта система также существует в Ирландии, Австралии, Люксембурге и еще примерно в двух десятках стран. Другими словами, проводится официальное различие между партиями, имеющими большинство мест в палате или в парламенте и об- разовавшими правительство, и партиями, находящимися в оппо- зиции, т.е. законодательно производится распределение членов парламента на «два лагеря». Оппозиция занимает официальное место в парламенте и составляет альтернативу действующему правительству, образуя так называемое «теневое правительство»; в последнее входят наиболее влиятельные политические деятели оппозиции, являющиеся потенциальными кандидатами на со- ответствующие министерские посты при победе этой партии на парламентских выборах. Состав теневого кабинета соответст- вует структуре кабинета, находящегося у власти. Оппозиция в та- ких парламентах признается официально; у нее есть лидер, обла- дающий некоторыми преимуществами по отношению к другим депутатам оппозиции, в частности, он получает вознаграждение из государственной казны.

При таком подходе распределения членов парламентской па- латы четко предполагается, что сегодняшняя оппозиция завтра может стать правящей партией, а лидер оппозиции – премьерминистром. Оппозиция официально участвует на всех стадиях работы парламента.

600

§ 3. Правовое положение парламентария

Парламентарий – это обобщенное название члена парламента. В зависимости от палаты парламента, а также от названия парла- мента парламентарий может называться по-разному. Депутатом обычно является член нижней палаты. Сенатор – чаще всего член верхней палаты даже тогда, когда эта палата не называ- ется Сенатом. Представитель – название члена нижней палаты Конгресса США; иногда они именуются конгрессменами, тогда как члены верхней палаты всегда называются сенаторами.

В юридической науке и практике принято говорить, что пар- ламентарий осуществляет свой мандат (от лат. mandatum – поруче- ние, распоряжение, приказание). В широком значении этого слова мандат – это акт, которым одно лицо предоставляет другому пол- номочия совершать какие-либо юридические действия. В консти- туционном праве мандат определяет отношения между избран- ным депутатом и избирателями. Участвуя в работе парламента, его члены реализуют полномочия, переданные им избирателями.

Продолжительность обладания мандатом определяет срок пол- номочий парламентария. В нижних палатах парламентов или вод- нопалатных парламентах этот срок чаще всего составляет четырепять лет. Пятилетний срок, например, установлен для депутатов в Великобритании, Ирландии, Италии, Люксембурге, Франции; четыре года – в ФРГ, Австрии, Дании, Испании, Финляндии, Швеции, Швейцарии, Японии и др.; члены палаты представите- лей Конгресса США избираются только на два года. Срок может быть сокращен в результате роспуска однопалатного парламента или нижней палаты в двухпалатном парламенте. Иногда может последовать прекращение полномочий по другим причинам – от- зыв или лишение мандата. Обэтих институтах будет сказано ниже.

Что же касается продолжительности мандата у членов верх- ней палаты в двухпалатных парламентах, то она обычно варьи- руется от четырех до шести лет. Иногда некоторые члены зани- мают свои посты пожизненно (члены Палаты лордов парламента Великобритании и Сената Канады, бывшие президенты респу- блики, входящие в Сенат Италии, дети короля Бельгии – сенато- ры по праву). Нередко продолжительность полномочий членов верхней и нижней палат совпадает – в Бельгии, Нидерландах,

601

Швейцарии (4 года), в Ирландии и Италии (5 лет). В этом слу- чае верхняя палата обновляется полностью, как и нижняя палата. Франция и США представляют исключение из общего правила: члены их сенатов обновляются по половинам – каждые три года.

ВФРГ и Австрии срок полномочий членов верхней палаты не со- впадает с нижней и связан с осуществлением других мандатов.

ВФРГ члены Бундесрата являются членами правительств земель

иполучают свой мандат в результате земельных выборов в ланд- таги. В Австрии члены Федерального совета избираются ландтага- ми земель на срок своих полномочий.

Немаловажен вопрос о соотношении числа депутатов в одно- палатном парламенте и палатах с численностью населения стра- ны. Демографический фактор, несомненно, оказывает влияние на количественный состав депутатского корпуса, независимо от других характеристик этого представительного учреждения. Общее правило для зарубежных парламентов таково: чем боль- ше население страны, тем многочисленнее по числу депутатов парламент. Однако, вероятно, существует нижний и верхний пределы их численности. Состав должен быть оптимальным.

Содной стороны, парламент должен обеспечивать достаточ- ную представительность избирательного корпуса, а с другой – не быть слишком многочисленным. Чрезмерный состав препят- ствует плодотворной работе. Иначе качество коллегиальности парламента превратится в свою противоположность. Недаром же постоянные комиссии в парламентах чаще всего имеют от- носительно небольшой состав именно для обеспечения качества

ипродуктивности работы.

Как уже говорилось, депутатский мандат прежде всего пред- полагает существование отношений между депутатом и изби- рателями. В настоящее время эти отношения рассматриваются с точки зрения представления интересов избирателей: представ- ляет депутат интересы только своего избирательного округа или интересы всех избирателей страны. Считается, что первой была разработана теория императивного мандата, отражающая пред- ставительство депутатом интересов округа, его избравшего. Она опирается на идеи Ж.Ж. Руссо, высказанные им в работе «Об об- щественном договоре или принципы политического права»: «Суверенитет не может быть представляем по той же причине,

602

по которой он не может быть отчуждаем. Он заключается, в сущ- ности, в общей воле, а воля никак не может быть представляема; или это она, или это другая воля, среднего не бывает. Депутаты народа, следовательно, не являются и не могут являться его пред- ставителями; они лишь его уполномоченные; они ничего не мо- гут постановить окончательно. Всякий закон, если народ не ут- вердил его непосредственно сам, недействителен; это вообще не закон» 223. Отсюда вытекает: получая власть от народа, пред- ставители должны следовать его воле. Поэтому они должны вы- полнять наказы избирателей и могут быть отозваны. Эта идея использовалась еще до Ж.Ж. Руссо при формировании сословнопредставительных учреждений; впоследствии эта идея была под- хвачена марксистско-ленинской доктриной. Идея императивного мандата была четко закреплена в социалистических конститу- циях. При таком юридически закрепленном мандате избранные представители попадали в бóльшую зависимость от правящей одной политической партии в стране – коммунистической пар- тии, и лучше ею контролировались.

Отзыв депутата при императивном мандате – его составная часть. Отзыв осуществляется избирателями, доверившими ман- дат депутату. В бывших социалистических странах отзыв депу- тата нередко предусматривался в конституционном материале. Например, согласно ст. 7 Конституции Болгарии 1971 г. депута- ты Народного собрания и народных советов были ответственны перед своими избирателями и подотчетны им. Они могли быть отозваны раньше срока, на который они были избраны в установ- ленном законом порядке. В законодательстве указывалось, что отзыв мог производиться по предложению государственной ор- ганизации, выдвинувшей кандидата в депутаты или, по меньшей мере, пятой частью избирателей соответствующего избиратель- ного округа.

В ряде конституций современных зарубежных государств содержатся специальные положения о запрете императивно- го мандата. В частности, ст. 38 Основного закона ФРГ 1949 г., не называя прямо императивный мандат, говорит о том, что

603

депутаты Бундестага являются представителями всего народа

ине связаны наказами и указаниями и подчиняются лишь сво- ей совести; о несвязанности императивным мандатом указыва- ется в ст. 56 Конституции Дании 1953 г., п. 2 ст. 67 Конституции Испании 1978 г.; о недействительности императивного мандата – ст. 27 Основного закона Франции 1958 г.; Конституция Италии 1947 г. (ст. 67) устанавливает, что каждый член парламента пред- ставляет нацию и выполняет свои функции без императивного мандата. В то же время в Бундесрате ФРГ закреплен императив- ный мандат (члены этой палаты формируются не путем прямых выборов, а правительствами земель): члены палаты обязаны про- водить в жизнь инструкции своих правительств. Ниже мы назо- вем и случаи отзыва депутатов своими избирателями.

Указанные выше конституционные нормы, отвергая импе- ративный мандат, утверждают, таким образом, существование свободного или представительного мандата. Считается, что обо- снование такого мандата впервые было выдвинуто Э. Берком (Edmunde Burke, 1729–1797) – английским государственным де- ятелем и теоретиком права; он утверждал, что депутат, будучи избранным в округе, должен заботиться о своих избирателях, но в то же время он должен заботиться и о делах всего народа, представителем которого он является. Тормозом от произвола такого депутата должна быть его совесть, никто не может его ото- звать и он не обязан следовать чьим-либо указаниям. Избиратели, недовольные своим депутатом, могут его не избрать в парламент на следующих выборах. В благодарственном письме своим изби- рателям в 1774 г. Берк писал: «Конечно, является счастьем и че- стью быть представителем, чтобы жить в наиболее тесном един- стве, в наиболее тесном согласии со своими конституантами...

Но свои мнения, свои размышляющие суждения, свою просве- щенную совесть он не должен приносить в жертву ни вам, ни ка- кому-либо лицу, ни никакой группе лиц.... Императивные нака- зы, поручаемые наказы (mandats), которым депутат принуждается слепо повиноваться во время своих голосований и выступлений, являются вещью абсолютно неизвестной в законах этой страны,

иона не может быть представлена в нормах нашей Конституции. Парламент не является конгрессом представителей различных

ивраждебных друг другу интересов; это собрание, принимающее

604