Экзамен зачет учебный год 2023 / Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть by Маклаков В.В. (z-lib.org)

совместные заседания для а) проведения выборов; b) разрешения споров по поводу компетенции между высшими федеральными органами власти; с) принятия решений по применению поми- лования. На таких заседаниях, конечно же, Национальный совет имеет преимущество, поскольку он более многочислен (200 депу- татов и 46 членов верхней палаты). Однако в таких случаях ре- шающую роль играет партийная принадлежность, а не членство в конкретной палате.

Неравноправный бикамерализм распространен за рубе- жом в гораздо бóльшей мере, в том числе и в федеративных государствах (ФРГ, например). При таком бикамерализме ниж- няя палата может преодолеть несогласие верхней. Примеров можно привести большое число. Например, в Испании соглас- но ст. 74 Конституции 1978 г. при отсутствии согласия между Сенатом и Конгрессом депутатов его пытаются достичь путем создания смешанной комиссии с равным числом депутатов и се- наторов. Комиссия представляет текст, который выносится на го- лосование обеих палат. Если этот выработанный текст не при- нимается, конгресс решает вопрос абсолютным большинством голосов. В Японии Палата представителей имеет заметный пере- вес по сравнению с верхней – палатой советников. Согласно ст. 59 Конституции 1947 г. принятый палатой представителей законо- проект, по которому палата советников вынесла решение, отлич- ное от решения нижней палаты, становится законом после его вторичного одобрения большинством не менее двух третей голо- сов присутствующих членов нижней палаты. Данное обстоятель- ство не запрещает палате представителей требовать, в соответст- вии с законом, созыва совместного заседания обеих палат. В этом случае нижняя палата будет иметь перевес, как более многочис- ленная по своему составу.

Иногда одной из палат предоставляются полномочия, кото- рыми не обладает другая. Например, Сенат в США дает разре- шение на ратификацию международных договоров, утверждает назначения, произведенные президентом страны, но финансовые законопроекты могут вноситься только в палату представителей.

Новая тенденция, появившаяся в последние десятилетия, от- кровенно ставит вторые палаты на службу правительству. В дан- ном случае мы имеем в виду предназначение Сената в парламенте

585

Пятой французской республики. В законодательной области Национальное собрание и Сенат равноправны (лишь финансо- вые законопроекты вносятся в нижнюю палату). При прохож- дении законопроекта «челнок» между палатами может дейст- вовать до тех пор, пока палаты не придут к соглашению, либо этот «челнок» перестанет «сновать» по желанию правительства. Правительство в последнем случае может созвать смешанную па- ритетную комиссию. Инициатива и после работы комиссии нахо- дится в руках правительства. Если компромиссный законопроект не будет выработан в паритетной комиссии или если этот проект не будет принят палатами в идентичной редакции после ново- го чтения в обеих палатах, то правительство вправе потребовать, чтобы Национальное собрание приняло окончательное решение по этому проекту (ст. 45 Конституции 1958 г.). Таким образом, Сенат нужен правительству, поскольку он тормозит принятие за- конопроектов и одновременно служит орудием проведения пра- вительством своей политики в парламенте.

Если суммировать основные направления утраты своих пол- номочий вторыми палатами как в унитарном, так и в федератив- ном государстве, то можно назвать следующие: прежде всего, пра- ва верхних палат урезаны в финансовой области; нижние палаты получают перевес в этой сфере, потому что они представляют на- логоплательщиков; по общему правилу финансовые законопро- екты вносятся в нижнюю палату. Как известно, бюджет является основным регулятором социально-экономической жизни стра- ны. Примерами могут служить резкое сокращение полномочий в этой сфере английской Палаты лордов (согласно Актам о пар- ламенте 1911 и 1949 гг. эта палата может «задержать» финансовый законопроект лишь на один месяц и в случае несогласия Палата общин может его принять).

Второе направление: верхние палаты по общему правилу имеют гораздо меньше возможностей для воздействия на испол- нительную власть. Они редко обладают правом назначения пра- вительства или имеют ограниченные полномочия в этой сфере. Верхние палаты не могут свергать правительство; это прерогатива нижней палаты, как непосредственно выражающая волю избира- тельного корпуса. Правда, есть небольшие исключения из общего правила. Например, Сенат Италии при назначении и свержении

586

правительства и его членов обладает равными полномочиями с палатой депутатов.

Наконец, третьим направлением «упадка» верхних палат яв- ляется весьма часто встречающееся их подчиненное положение по отношению к нижней палате при принятии законов; об этом уже говорилось выше при рассмотрении видов бикамерализма (неравноправный бикамерализм).

3. Бикамерализм и представительство социально-экономических интересов

А. Сен-Симона (1760–1825) и К. Маркса (1818–1883), считавших экономические интересы главными в общественном развитии. Эти идеи на практике были воплощены в начале и середине XX в. в различных государствах Европы. Теория о внедрении в государ- ственный механизм учреждений, представляющих социальноэкономические интересы, получила название корпоративизма (от лат. corporatio – сообщество, объединение), а государства, в кото- рых существуют учреждения такого рода стали называться кор- поративными. В самом общем смысле корпоративизм – система принятия решений посредством взаимодействия между высши- ми государственными органами и ограниченным количеством корпоративных организаций (предпринимательских организа- ций, профсоюзов и др.). При корпоративной системе государство контролирует группы интересов.

Исторически корпоративизм берет начало от средневеко- вого сословного представительства. Реализация такого порядка управления произошла в период кризиса парламентаризма пос- ле Первой мировой войны в странах, в которых были установ- лены авторитарные политические режимы (Италия, Испания, Португалия, Австрия и др.). Кроме того, идеи корпоративизма находят свое применение в теориях профсоюзного социализма, социального католицизма.

В последнее время появились иные обоснования для сущест- вования корпоративных учреждений. Например, считается, что представительство экономических и социальных групп, в которые

587

входят индивиды, обеспечивает более полное отражение его ин- тересов. Индивид, с одной стороны, выступает в качестве из- бирателя, а с другой – в качестве члена какого-либо сообщества профессионального, профсоюзного или социально-экономиче- ского характера 221. Наличие в составе парламента одной палаты, построенной на основе представительства названных интересов, можно назвать социально-экономическим бикамерализмом.

Существование такого рода палат трудно совместимо с прин- ципом народного суверенитета; кроме того, назначение предста- вителей в эти палаты всегда было произвольным и не основанным на каких-либо объективных критериях представительства. Обладая

вкаждом отдельном случае специфическими чертами, корпоратив- ные палаты имели и общие цели: они оправдывали ликвидацию всеобщего избирательного права, посягали надеятельность полити- ческих партий (если таковые существовали); кроме того, корпора- тивные учреждения использовались для замещения остатков пред- ставительной системы. В то же время очевидным является и то, что

втакой палате конкретные интересы определенных социальных групп населения представлены самым непосредственным образом.

Первая по времени корпоративная палата была создана в фа- шистской Италии Законом от 17 мая 1928 г. «О реформе поли- тического представительства». Кандидатов в члены этой палаты выдвигали «национальные конференции законно признанных синдикатов». Подробно об этой палате рассказывалось в главе VI.

ВИспании франкистская концепция провозглашала участие народа в управлении государством через семью, муниципалитеты, «вертикальные профсоюзы» и другие «органические единицы».

Онеобходимости создания палаты корпоративного характера было объявлено Ф. Франко в августе 1937 г., но она не была образо- вана. Кортесы, созданные в 1942 г., в значительной мере основыва- лись на корпоративизме. Квазипарламент при Ф. Франко включал членов – прокурадоров, принадлежавших к пяти основным кате- гориям, из которых только одна избиралась прямым голосовани- ем. Можно также указать и на существовавшую Корпоративную

221Chagnollaud D. Droit constitutionnel contemporain. 4-e éd. T. I. Théorie générale. Les régimes étrangers. 5-e éd. P., 2007. P. 206.

588

палату при Национальном собрании в Португалии во время фашистского режима А. ди Оливейра Салазара (1889–1970), об- ладавшую правами, позволявшими этой палате парализовать решения, принимаемые Собранием. Корпоративные палаты, су- ществовавшие в авторитарных государствах, самым очевидным образом дискредитировали себя.

После Второй мировой войны социально-экономические пала- ты были образованы внекоторых социалистических странах. Вчаст- ности, согласно Конституции Социалистической Федеративной Республики Югославии 1974 г. в парламенте страны – Скупщине – были созданы: вече объединенного труда– как вече делегатов трудя- щихся организаций объединенного труда и других самоуправляю- щихся организаций и содружеств труда; вече местных содружеств– как вече делегатов трудящихся и граждан в местных содружествах; общественно-политическое вече – как вече трудящихся и граждан, организованных в общественно-политические организации 222.

В настоящее время среди стран Европы только Сенат в Ирландии комплектуется преимущественно на корпоративной основе. Согласно ст. 60 Конституции 1937 г. он включает 60 чле- нов, из которых 11 назначаются премьер-министром после созыва нижней палаты парламента – палаты представителей, – и 49 из- бираются различными социальными категориями населения (Государственным университетом Ирландии, Университетом Дублина, а также палата должна представлять такие виды деятель- ности, как литературу, искусство, сельское хозяйство, рыболов- ство, организованный и неорганизованный труд, промышленность и торговлю, банковское дело, финансы, счетоводство, инженерное дело и архитектуру, государственное управление и социальные службы, включая добровольную социальную деятельность).

В ряде зарубежных государств с демократическим политиче- ским и государственным режимами идея о социально-экономи- ческом представительстве решается по-другому. Речь идет о соз- дании палат с консультативными функциями, которые работают вне парламента и высказывают свое мнение по различным вопро- сам социально-экономического характера. Кстати, такого рода

589

органы предусматривала Австрийская конституция от1 мая 1934 г. Наиболее известным органом такого рода в настоящее время явля- ется Экономический и социальный совет во Франции, или «тре- тья палата», как его называют в правовой литературе этой страны. В Совете представлены интересы различных экономических и со- циальных групп населения. Совет является консультативным орга- ном при правительстве. Совет в обязательном порядке запрашива- ется о проектах законов, о программах или планах экономического и социального характера, за исключением финансовых законопро- ектов. В факультативном порядке правительство консультируется с Советом по проектам законов, ордонансов или законодательных предложений, если оно желает знать мнение этого органа, а также по любой проблеме экономического или социального характера, «интересующей Республику». Заключение не является для прави- тельства обязательным. Кроме того, сам Совет может привлекать внимание правительства к каким-либо вопросам социального и экономического плана.

Еще один пример такого органа (ст. 99 Конституции 1947 г.) – Национальный совет экономики и труда в Италии. Согласно зако- ну от 30 декабря 1986 г. Совет включает 111 человек, назначаемых на пять лет от 11 различных сфер народного хозяйства и социаль- ной деятельности. В его задачу входит консультирование парла- мента и правительства по различным вопросам экономического и социального характера.

Кстати, на международном уровне можно наблюдать суще- ствование похожих органов: Экономический и социальный совет ООН, Экономический и социальный комитет Европейского сою- за. Последний служит для представительства интересов различ- ных социальных групп каждой из стран-участниц. Лиссабонский договор 2007 г. сохранил этот орган из 350 членов (ст. 301 и 302 Договора о деятельности Европейского союза).

Очевидно, что такие органы корпоративного характера с со- вещательными функциями свидетельствуют о возможности де- мократического решения экономических и социальных проблем и способствуют улучшению и углублению деятельности государ- ственных и международных органов; в то же время их можно рас- сматривать в качестве институционализированных на соответст- вующем уровне органов лоббизма.

590

4. Монокамерализм

Монокамерализм, иногда называемый монокамеризмом (от греч. monos – один и лат. camera – свод, комната), означает одно- палатность парламента. Последний включает только одну палату, формируемую всеобщим, прямым и тайным голосованием и осу- ществляющую все полномочия парламента. Социалистическая концепция парламента признавала для унитарных государств только такой парламент и считала, что вторые палаты усложняют его работу, затягивают процесс законодательства и влекут допол- нительные расходы. Эта концепция считала допустимым двухпа- латный парламент только в федеративных государствах.

Монокамерализм более всего распространен в маленьких или относительно небольших странах. В Северной Европе государства имеют небольшое население и заметную социальную однород- ность. Учреждение однопалатного парламента нередко объяс- няется причинами политического плана, как в Португалии, где Собрание Республики было создано на волне «революции гвоз- дик», или, как в Греции, – историческими традициями. В послед- ней, в Учредительном собрании, выработавшем Конституцию 1975 г., даже не поднимался вопрос об учреждении Второй па- латы. О появлении однопалатных парламентов в революционные эпохи говорилось выше.

Система однопалатного парламента также широко распро- странилась в странах, получивших независимость после круше- ния колониальной системы.

5. Руководящие органы парламента

Для нормального функционирования, упорядочения деятель- ности зарубежных парламентов образуются специальные руко- водящие органы. Если парламент двухпалатный, то соответст- вующие органы создаются в каждой из них, и не обязательно, чтобы они были совершенно одинаковыми. Руководители палат относятся к высшим должностным лицам государства и занима- ют порою второе-третье место в иерархии после главы государ- ства. Нередко руководители палат замещают главу государства при его уходе в отставку или смерти. Во Франции, например,

591

втаком случае временным президентом становится председа- тель Сената.

Основные требование к руководящим органам парламента – это обеспечение их внепартийности и беспристрастности в ру- ководстве, что не всегда можно выполнить. Руководящие органы следят за соблюдением регламента палаты, поддерживают поря- док во время работы. Нередко на эти органы возлагаются и дру- гие задачи, например, руководство вспомогательным аппаратом парламента; иногда на руководящие органы возлагается толкова- ние некоторых процедурных правил, если они четко не прописа- ны в регламенте.

Руководящие органы палаты могут быть двух видов – индиви- дуальные и коллегиальные. Первый вид обязан своим происхож- дением английской палате общин; считается, что должность спи- кера (от англ. speaker – оратор, выступающий, лектор, докладчик)

вней появилась в 1376 г. Помимо Великобритании, спикер суще- ствует в парламентах стран, воспринявших вестминстерскую мо- дель парламентаризма – в Австралии, Канаде, Новой Зеландии, Ирландии, Индии и др.; спикером является и председатель пала- ты представителей Конгресса США и одной из палат легислатур многих штатах этой страны. Вся компетенция по руководству па- латой сосредоточивается в руках этого должностного лица.

Вбольшинстве зарубежных стран для руководства палатами или однопалатным парламентом образуется коллегия лиц, по- могающих председателю палаты или парламента в выполнении вышеназванных функций. Эта коллегия бывает разной по числен- ности (от нескольких человек до более десятка) и может иметь различные названия: бюро палаты, президиум палаты, конферен- ция. В этот орган помимо председателя входят вице-председате- ли, замещающие председателя в его отсутствие (такие должности имеются в парламентах Дании, Норвегии, Нидерландов, Франции и др.). В составе коллегиального органа находятся также секре- тари, по общему правилу следящие за поддержанием порядка

впалате, обеспечивающие ведение протокола заседаний, под- считывающих голоса при голосованиях, ведущие запись ораторов для выступления. Еще одно должностное лицо палаты – квестор (в Греции он называется дуайен) (от лат. quaestor – должностное лицо в Древнем Риме, занимавшееся главным образом надзором

592

за государственной казной). Квесторы избираются в парламентах Франции, Бельгии, Греции, Италии и отвечают за функциониро- вание финансовых и административных служб палаты.

Весьма важен вопрос, каким образом формируются руко- водящие органы и учитывается ли при этом принадлежность входящих в них лиц к политическим фракциям (см. ниже) па- латы, т.е. учитывается ли расстановка политических сил в пала- те. По общему правилу, эти органы избираются самой палатой; ее председатель, таким образом, принадлежит к партии или коа- лиции, обладающей большинством мест. Что же касается других членов руководящего органа, то их партийная принадлежность чаще всего соответствует расстановке политических сил в зави- симости от политического «веса» и на основе соглашения между лидерами политических групп или фракций. Правда, известны некоторые исключения. Например, спикер канадского Сената на- значается генерал-губернатором по предложению премьер-ми- нистра страны. Спикер английской Палаты общин после своего избрания Палатой должен быть утвержден монархом; последнее правило является полной формальностью, но юридически суще- ствует; лорд-канцлер – должностное лицо, возглавляющее Палату лордов, назначается монархом Великобритании по предложению премьер-министра. В Австрии председатель верхней палаты – Федерального совета (Бундесрата) назначается в соответствии с ал- фавитным порядком земель из числа членов, ими предлагаемых.

Наиболее часто руководящие органы палат или парламента назначаются на весь срок их полномочий, хотя могут быть ис- ключения. На одну сессию формируются руководящие органы в Бельгии, Португалии, на один год – в Швейцарии.

Руководитель палаты или парламента – это очень заметное лицо в государственной и политической жизни страны, облада- ющее значительным авторитетом. Поэтому весьма важен вопрос о его участии в обсуждениях, проводимых в руководимом им ор- гане; другими словами, может ли это лицо выступать по сущест- ву рассматриваемых вопросов и голосовать. Эта проблема связа- на с беспристрастностью и внепартийностью этого лица. Единых правил на этот счет нет, и проблема решается по-разному в раз- ных странах. Например, в Финляндии, Франции, Ирландии, Италии председатель палаты не может выступать по существу

593

обсуждаемого вопроса. В Австрии, ФРГ, Дании, Нидерландах председатель палаты может взять слово, только когда он оставля- ет свое кресло председательствующего и выступает как простой депутат. В это время обязанности председательствующего выпол- няет один из вице-председателей. В Бельгии, Норвегии и Греции не существует никаких ограничений на этот счет. Что же касается голосования председательствующего, то оно полностью исключе- но в Финляндии, Австрии, Франции, Италии, Швеции; ограниче- но только случаем, когда голоса членов палаты распределились поровну – в Швейцарии, Великобритании, Ирландии, Канаде; не существует каких-либо ограничений в Бельгии, в Бундестаге ФРГ, в Дании, Нидерландах и Норвегии.

Очень редко в парламентах зарубежных стран встречают- ся должности, которые носят скорее моральный, чем юриди- ческий характер. Наличие таких лиц связано с исторически- ми традициями конкретного парламента. Так, в Палате общин Великобритании признается «отец» палаты (Father of the House) – чисто английский термин, означающий старейшего по времени пребывания депутата в этой палате. Например, в 1998 г. им был Эдвард Хит (Edward Heath) (1916–2005) – бывший премьер-ми-

нистром в 1970–1974 гг. Он впервые был избран в Палату общин в 1950 г. и стал ее «отцом» в 1992 г. Единственным правом этого лица является председательствование в палате общин при избра- нии нового спикера. Во многих других зарубежных парламентах на первом заседании после выборов председательствует старей- ший по возрасту депутат до избрания нового председателя.

6. Парламентские комиссии (комитеты)

Все зарубежные парламенты знают систему комиссий (комите- тов). Их образование диктуется простыми и очевидными при- чинами: парламент или его палаты слишком многочисленны, чтобы продуктивно и оперативно рассматривать проблемы, сто- ящие на повестке дня. В комиссиях, кроме того, заседают пред- ставляемые фракциями члены парламента, обычно обладающие специальными знаниями, опытом по профилю комиссии (ко- митета). Специализация комиссий способствует качественной работе самого парламента. Более того, вследствие указанного

594