Экзамен зачет учебный год 2023 / Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть by Маклаков В.В. (z-lib.org)

2. Эволюция зарубежного бикамерализма и назначение палат парламента

Эта эволюция в зарубежных парламентах может быть прослеже- на в нескольких направлениях. Речь пойдет только об изменениях в статусе вторых, верхних парламентских палат. Нижние палаты всегда избирались и избираются населением в результате пря- мых выборов. Они выражают волю всего избирательного корпуса. Этот принцип остается непоколебимым со времени утверждения первых парламентов. Эволюция происходит за счет верхних па- лат, и она влияет как на деятельность нижних палат, так и на дея- тельность парламента в целом. Изменения в статусе двухпалатных парламентов проявляются в преобразовании состава вторых па- лат, порядка их комплектования, в изменении, точнее – в сокра- щении полномочий, а иногда – в утрате этих полномочий, когда нижняя палата имеет право «пересилить» верхнюю, нуллифици- руя ее решения.

Первые по времени образования верхние палаты носили ари- стократический характер. Наиболее типичной до сих пор остается английская Палата лордов, хронологически первая в унитарном государстве. Тем не менее заметна эволюция и этого органа с на- чала XX в. Когда в 1909 г. эта палата отвергла предложенный госу- дарственный бюджет, то правительство либералов провело через парламент закон, ограничивающий полномочия Палаты лордов (Акт о парламенте 1911 г.). Акт о парламенте 1949 г. еще более ограничил эти полномочия. С тех пор еще несколько актов кон- ституционного значения коснулись этой палаты. Наиболее ради- кальная реформа Палаты лордов, проведенная в 1999 г., коснулась наследственных пэров; согласно ст. 1 Акта о Палате лордов 1999 г.: «Никто не может быть членов Палаты лордов на основании прин- ципа наследования». В результате из имевших места 788 наслед- ственных пэров только 90 и два должностных лица – обер-цере- монимейстер, глава геральдической палаты (Earl Marchal) и лорд обер-гофмейстер (лорд-камергер – Lord Great Chamberlain) отныне могут заседать в Палате. Они избираются (75 «обычных» пэров

и15 – занимающих различные должности) всеми наследственны- ми пэрами. До 1914 г. тип аристократической палаты сохраняла

ипалата магнатов в Венгрии.

575

Глава VIII Законодательная власть: парламент

Эволюция вторых палат началась еще в первый период кон- ституционного развития зарубежных государств – до Первой ми- ровой войны. Тогда еще сохранялся первый по времени принцип комплектования – принцип наследования. Часто он дополнял- ся принципом назначения, а иногда оба порядка существовали одновременно.

Структура парламента – подвижный элемент; она может трансформироваться вслед за изменением соотношения полити- ческих сил в конкретной стране. После Первой мировой войны стали заметны изменения в полномочиях палат; нижние палаты, как правило, получали в соответствии с новыми конституциями заметный перевес над верхними; преобразование выразилось в порядке комплектования вторых палат, а также в том, что не- которые конституции пошли гораздо дальше, попросту не соз- дав таких палат. Данное утверждение относится к конституциям Королевства сербов, хорватов и словенцев 1921 г., к Форме прав- ления Финляндии 1919 г. и др. Конституция Испании 1931 г. уч- редила в стране однопалатные Кортесы, или конгресс депутатов. Что же касается тех конституций, которые сохранили прежнюю структуру парламента, то вторые палаты были заметно ограниче- ны в законодательной области или был введен выборный порядок их формирования, а в ряде случаев верхние палаты были лишены некоторых почетных привилегий. Так, конституция Ирландского свободного государства 1922 г. учредила Сенат, формировавший- ся выборным путем, но в области финансового законодательства нижняя палата Долл-Эрин имела полномочия принимать реше- ния без Сената (ст. 35).

Тенденция к некоторой демократизации парламентской структуры обнаруживается и после Второй мировой войны. В декабре 1950 г. Новая Зеландия приняла решение упразднить Вторую палату – Законодательный совет. С 1971 г. в Швеции от- сутствует Вторая палата; двухпалатная структура Риксдага в этой стране существовала с 1866 по 1971 г. С принятием Конституции 1953 г. в Дании учрежден однопалатный фолькетинг. Конституция Португалии 1976 г. создала однопалатное Собрание республи- ки. Греция осталась верной своим парламентским традициям и по Конституции 1952 г., сменившей действовавший в стране Основной закон 1911 г., был создан однопалатный парламент. Его

576

структура не подвергалась изменениям при режиме «черных пол- ковников». Основной закон 1975 г. предоставил законодательную власть однопалатной палате депутатов.

Введение в конституционную систему Италии избираемого Сената, формируемого почти так же, как Палата депутатов, при- вело к созданию двухпалатного парламента с равноправными палатами. Пример итальянского Сената по Конституции 1947 г. еще раз подтверждает, что если формирование Второй пала- ты осуществляется методом всеобщего и прямого голосования, то полномочия таких палат увеличиваются и бывают в этом от- ношении равными с нижними палатами. В Италии обе палаты равноправны в законодательной области (ст. 72); в области конт- роля за деятельностью правительства. Конституция Испании 1978 г. учредила Вторую палату – Сенат, образуемую на основе представительства провинций и автономных сообществ. Сенат выполняет функции, типичные для вторых палат в унитарном государстве.

Можно также утверждать, что в революционные периоды, в периоды подъема демократических движений происходят наи- большие «подвижки» в структуре парламентов. Нередко они ста- новятся однопалатными. Даже в Великобритании был непродол- жительный период (1649–1657 гг.), во время революции XVII в., когда верхняя палата исчезла с политической арены. Наиболее яркий пример в этом отношении дает Франция. Национальное собрание 1789 г., следовавший за ним Национальный конвент, представительства во Франции и в Германии во время революции 1848 г. были однопалатными. Наконец, в 1946 г. во Франции, в об- становке послевоенного революционного подъема, выработанная Первым Учредительным собранием Конституция предусматрива- ла однопалатное собрание. По свидетельству видного французско- го государствоведа М. Дюверже (р. 1917): «в целом бикамерализм защищается правыми партиями, монокамерализм – левыми пар- тиями: в самом деле, на практике цель и назначение Второй па- латы заключается в усилении представительства консервативных и в ослаблении народных элементов» 218.

577

Если же посмотреть на всю совокупность парламентов, дейст- вующих за рубежом, то оказывается, что однопалатные имеют не- которое преимущество. Правда, это преимущество складывается за счет, главным образом, молодых, сравнительно недавно образо- вавшихся государств после развала колониальной системы.

Структуру зарубежного парламента вполне можно увязать с формой территориального устройства государства. Назначение вторых палат в унитарных и федеративных государствах неодина- ково. Двухпалатность в федерациях объяснима: в их парламентах нижняя палаты представляет нацию вцелом, а верхняя – субъектов федерации. В этих парламентах имеется как бы двойная система легитимности представительства. Имея своих депутатов в верхней палате общегосударственного парламента, субъекты федерации участвуют в решении национальных проблем, что является одной из гарантий целостности зарубежных федераций (см. п.7 § 2 главы XI). Порою вконституционном материале встречаются нормы, уста- навливающие, что обе палаты представляют интересы всего народа (например, ст. 43 Конституции Японии 1947 г., ст. 32 Конституции Бельгии 1831 г., действовавшей до преобразования этой страны в федерацию в соответствии с Конституцией 1994 г.).

Первенство в организации Второй палаты в федератив- ном государстве принадлежит США. В 1787 г. на Конгрессе

вФиладельфии при разработке конституции не было достигну- то соглашения о представительстве различных по населенности штатов; небольшие штаты возражали против представительства

вконгрессевзависимостиотчисленностинаселения.Компромисс, предложенный представителями штата Коннектикут, породил двухпалатную структуру парламента; в верхней палате – Сенате штаты были представлены равным числом депутатов – по два. Такая организация стала моделью для федеративных государств, и в ряде из них придерживаются правила, установленного в США. В частности, к ним относится Национальный конгресс Бразилии,

вкотором в соответствии со ст. 46 Конституции 1988 г. каждый штат и Федеральный округ избирают по три члена в Федеральный сенат на восемь лет; аналогичное наблюдается в Швейцарии, где

вСовет кантонов и по Конституции 1874 г. и по Конституции 1999 г. входит по два депутата; кантоны, разделенные на полу- кантоны, также представлены двумя членами верхней палаты,

578

но специально в ст. 150 Конституции 1999 г. оговаривает, что они избирают по одному депутату.

Вбольшинстве других зарубежных федераций принцип рав- ного представительства от субъектов не соблюдается; в зависи- мости от различных факторов субъекты имеют различное чис- ло членов верхней палаты. Например, Бундесрат ФРГ согласно

ееКонституции 1949 г. (ст. 51) состоит из членов правительств зе- мель в числе, зависящем от количества их населения: каждая зем- ля располагает не менее чем тремя голосами; земли с населением свыше 2 млн жителей имеют четыре голоса, земли с населением свыше 6 млн жителей – пять голосов, земли с населением более 7 млн – шесть голосов. При этом каждая земля может послать столько членов, сколько она имеет голосов. В Федеральном сове- те Австрии земли представлены пропорционально численности проживающих в них граждан (ст. 34 Конституции 1920 г.). В ка- надском Сенате также существует принцип неравного представи- тельства провинций – субъектов канадской федерации.

Таким образом, структуру парламента в странах с названной формой территориального устройства можно назвать федератив- ным бикамерализмом.

Вунитарном государстве назначение Второй палаты являет- ся более проблематичным. Оправданием двухпалатности может служить желание получить дополнительное представительство, которое помогло бы учитывать различного рода особенности страны, имеющееся разнообразие, например, в национальной, культурной и иных сферах. Однако такое оправдание не всегда находится. Можно выделить три различные причины организа- ции Второй палаты в унитарном государстве.

Вцелом, по нашему мнению, не утратили значения слова видного деятеля Великой французской революции Э.Ж. Сьейса (1748–1836), по предложению которого собрание представи- телей «третьего сословия» провозгласило себя 17 июня 1789 г. Национальным собранием: «...Если Вторая палата будет делать то же, что и первая, то она бесполезна, если другое – то вредна» 219.

Вторые палаты в унитарном государстве должны служить

219Цит. по: Котляревский С. Система двух палат / Конституционное государство. СПб., 1905. С. 314.

579

«умеряющим» средством, тормозящим органом по отношению к нижней палате, сдерживать ее порывы, ее обеспокоенность про- исходящими событиями. Это общее правило, хотя можно выде- лить различные основания для организации вторых палат.

Прежде всего, причиной может являться учет территориальной структуры унитарного государства. На это обстоятельство нередко указывают конституции. Например, ст. 24 Конституции Франции 1958 г. прямо отсылает к этому фактору: «Сенат избирается путем косвенного голосования. Он обеспечивает представительство тер- риториальных коллективов Республики». Согласно Конституции Испании 1978 г. (ст. 69): «Сенат является палатой территориаль- ного представительства. От каждой провинции избирается четыре сенатора путем всеобщего, свободного, равного, прямого и тайно- го голосования от ее избирателей на условиях, устанавливаемых органическим законом». Примерно такую же норму мы находим

ив Основном законе Италии 1947 г. (ст. 57): «Сенат Республики из- бирается на базе областей, за исключением мест, предназначенных для заграничного избирательного округа». В Испании каждая про- винция избирает по четыре сенатора. Такое встречаемое копиро- вание состава верхней палаты федеративного государства практи- чески не ведет к особому положению этих верхних палат, хотя оно

ивесьма похоже на представительство субъектов федерации. Второе назначение вторых палат в унитарном государстве

может быть чисто политическим: существование Второй пала- ты должно обеспечивать неторопливость в механизме принятия законодательных решений, стремление создать сдерживающий элемент по отношению к нижней палате; если Вторая палата не будет выполнять этой роли, то она бесполезна. Наиболее яр- ким примером в этом отношении является Палата лордов в пар- ламенте Великобритании. Можно указать и на Сенат Польши, специально образованный для этой цели.

Наконец, наиболее отчетливо названная функция в обеспе- чении «противовеса» нижней палате со стороны верхней про- является в ряде северных стран Европы, в которых существует так называемый функциональный бикамерализм 220. Он состоит

580

в том, что парламент, избранный путем всеобщего голосования, выделяет из своей среды членов, которые образуют Вторую пала- ту. В Норвегии на основании § 73 Конституции 1814 г. Стортинг избирает четвертую часть своих членов, которые образуют верх- нюю палату (Лагтинг), а три четверти оставшихся – нижнюю (Одельстинг). Нижняя палата имеет, однако, перевес в законода- тельном процессе, поскольку при разногласиях палат спорный вопрос решается на их совместном заседании большинством го- лосов, составляющим две трети (§ 76). В Финляндии монокамера- лизм «умеряется» путем образования большой комиссии Сейма (Эдускунте). Внутри этого органа комиссия выполняет примерно такую же роль, как и Вторая палата. Этот порядок существовал, когда действовала в качестве одного из основных законов Форма правления Финляндии 1919 г., и существует по действующему Основному закону 1999 г. В Исландии функциональный бикаме- рализм был конституционно предусмотрен до 1991 г. До этого года избиравшийся путем прямых выборов Альтинг разделялся на две палаты – верхнюю (Eefri Deild; треть членов), а оставшиеся члены составляли нижнюю палату (Nedri Deild).

За двухпалатной структурой парламента, как в унитарных, так и федеративных государствах, следует признать весьма важ- ную функцию – улучшение качества законодательной работы. Законопроект, прошедший сначала через одну палату, затем через вторую, а в случае их несогласия – через согласительную процедуру, несомненно выигрывает качественно. С другой сторо- ны, прохождение через две палаты и согласительную процедуру сильно замедляет принятие законодательных актов, порою весьма срочных и необходимых. Однако во всех случаях наличие Второй палаты в унитарном государстве ведет к посягательству на права нижней палаты. Вторая палата должна выполнять консерватив- ную роль, иначе ее существование вряд ли оправданно.

Правящие круги конкретной страны при двухпалатной струк- туре парламента получают возможность политического маневри- рования, могут противопоставлять палаты друг другу. В опреде- ленной мере такая структура «играет на руку» правительству.

В зарубежных унитарных государствах существуют и иные механизмы сдерживания в отношении нижней палаты, кроме верхней палаты. Любопытный пример в этом отношении дает

581

Дания. Ее Конституция 1953 г. предусмотрела несколько видов референдумов, одним из которых стал законодательный. Он был включен в Конституцию вместо упраздненной верхней палаты парламента – Ландстинга.

Конституция Дании 1953 г. учредила однопалатный Фолькетинг. Согласно § 42 Основного закона, после принятия парламентом законопроекта третья его часть может в течение трех рабочих дней со дня окончательного принятия проекта на- править председателю парламента письменное требование о том, чтобы законопроект был поставлен на народное голосование. Таким образом, решение большинства членов фолькетинга ста- вится под контроль референдума по требованию меньшинства депутатов. Референдум в данном случае имеет отлагательный ха- рактер. Когда требование о проведении референдума заявлено, то фолькетинг в течение трех рабочих дней со дня окончатель- ного принятия спорного законопроекта может вынести реше- ние о его отклонении. В этом случае референдум не проводится, и первоначально принятый проект отзывается. Следовательно, возможность проведения референдума должна заставлять фоль- кетинг действовать с оглядкой, стремиться вырабатывать законы, пользующиеся поддержкой возможно большего числа депутатов, а не только простого большинства. Поэтому референдум, прово- димый при названных условиях, действует подобно второй пар- ламентской палате.

Для того чтобы верхняя палата в унитарном государстве вы- полняла тормозящую роль, проявляла свою сдерживающую функцию по отношению к нижней, «народной палате», нужно чтобы она имела иное политическое «лицо», т.е. иной политиче- ский состав, чем нижняя палата. Если это правило не будет вы- полнено, то смысл существования Второй палаты в унитарном государстве станет под вопрос.

Для формирования в верхних палатах состава, отличающего- ся от состава нижней палаты, применяется ряд способов. До сих пор еще существует палата, члены которой занимают свои места по наследству, хотя с 1999 г. и не в столь большом числе, а также назначаемые пожизненно пэры (Палата лордов Великобритании); в определенной мере английскую двухпалатность можно назвать аристократическим бикамерализмом. Известны палаты, члены

582

которых целиком назначаются главой государства (например, Сенат в Канаде). В некоторых странах лишь небольшое число чле- нов выдвигается главой государства (в Италии президент респу- блики может назначить пожизненно сенаторами пять граждан, прославивших Родину выдающимися достижениями в социаль- ной, научной, художественной и литературной областях, и, кро- ме того, все бывшие президенты страны становятся сенаторами пожизненно, если они сами от этого не откажутся); в Ирландии премьер-министром назначаются 11 из 60 сенаторов с их предва- рительного согласия; в Индии президент назначает в Совет шта- тов 12 членов из числа лиц, имеющих специальные знания или практический опыт в таких областях, как литература, наука, ис- кусство и общественная деятельность.

Вторым палатам, образуемым выборным путем, искусствен- но стараются придать роль тормоза, противовеса по отношению к нижней палате путем создания в них иного политического со- става, чем в нижних палатах. Для этого применяется непрямое голосование, при котором члены Второй палаты избираются вы- борной коллегией, составляемой с помощью муниципальных, де- партаментских и региональных советников (во Франции). Когда Бельгия была унитарным государством по Конституции 1831 г., то часть Сената формировалась провинциальными советниками. После того как Бельгия была преобразована в федерацию соглас- но Конституции 1994 г., то ее Сенат частично стал также фор- мироваться косвенным путем, а именно советами Французского, Фламандского и Германоязычного сообществ, а также самими сенаторами (всего 10). В Испании 44 сенатора из 252 назначают- ся законодательными собраниями автономных сообществ. Вторая палата Генеральных штатов Нидерландов избирается прямым, всеобщим голосованием, а первая (т.е. верхняя) формируется де- путатами советов провинций.

В коллегиях, избирающих членов верхней палаты, происхо- дит их фильтрация, и в палату попадают люди с более умерен- ными взглядами. Когда Вторая палата формируется путем пря- мых выборов, то той же цели пытаются достичь введением более высокого ценза пассивного избирательного права и применением иной избирательной системы, чем при формировании нижней палаты. Например, право быть избранным во Вторую палату

583

Глава VIII Законодательная власть: парламент

в США и Японии предоставляется с 30 лет (с 25 – в нижнюю пала- ту), в Сенат Бельгии по Конституции 1831 г. – с 40 лет (в нижнюю палату этой страны – уже с 25). Конституция этой страны 1994 г. уравняла возраст пассивного избирательного права при фор- мировании палаты представителей и Сената (25 лет). В Польше по Конституции 1997 г. пассивное избирательное право на выбо- рах в Сейм наступает с 21 года, а в Сенат – с 30 лет.

В Испании по Конституции 1978 г. формирование Конгресса депутатов Генеральных кортесов и выборной части Сената (208 членов) проходят по разным избирательным системам.

Иногда более консервативный состав Второй палаты достигает- ся созданием неравенства представительства от различных частей страны: устанавливается более многочисленное представительство от сельских районов в ущерб городскому, чьи избиратели име- ют более передовые идеологические взгляды (Совет республики Франции после 1948 г., Сенат Пятой республики). Вторые палаты парламента обычно меньше по численности, чем нижние палаты; они имеют бóльшую продолжительность полномочий; обновля- ются по частям. Эти качества способствуют возникновению устой- чивого характера традиций в палате, сглаживанию резких антаго- низмов между членами различных партийных фракций.

Между нижней и верхней палатами конституционно устанав- ливаются определенные отношения в решении государственных вопросов – при осуществлении законодательной власти (равные или неравные полномочия), в сфере контроля за деятельностью правительства (главным образом при вынесении вотума доверия или недоверия, при принятии резолюции порицания). С точки зрения соотношения полномочий нижних и верхних палат в за- рубежных парламентах можно выделить две категории бикаме-

рализма: равноправный и неравноправный. Такое деление от-

носится как к федеративным, так и к унитарным государствам. При равноправном бикамерализме обе палаты равноправны в своих полномочиях. Примерами могут служить Палата депу- татов и Сенат в Италии по Конституции 1947 г. (равноправны не только в законодательной области, но в сфере контроля за дея- тельность правительства); а также Национальный совет и Совет кантонов Федерального собрания Швейцарии по Конституции 1999 г. Правда, согласно ст. 157 Конституции могут проводиться

584