Экзамен зачет учебный год 2023 / Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть by Маклаков В.В. (z-lib.org)

решению юридической силы требуется получить определенное число голосов. Зарубежное законодательство предусматривает значительное разнообразие в получении числа требуемых голо- сов. Акт считается принятым, если число «да» превышает число «нет». Это самая распространенная система; она применяется в Швейцарии, во Франции, США и других странах. Такая систе- ма наиболее проста. Иногда, правда, требуется выполнение до- полнительных условий. В Швейцарии, например, на референду- ме для одобрения поправок к конституции требуется получение

иположительного ответа большинства кантонов.

ВГермании по Веймарской конституции 1919 г. (ст. 76) для внесения в нее поправок по народной инициативе требовалось, чтобы число «да» превышало половину избирательного корпу- са. Иногда требуется, чтобы число «да» было бы меньше поло- вины избирательного корпуса, но выше определенной цифры. Например, для внесения поправок в Конституцию Дании 1953 г. (§ 88) нужно, по меньшей мере, 40% голосов от общего числа изби- рателей. Два названных правила скорее содействуют сохранению существующих, чем изменению реформируемых положений.

Еще один способ – число «да» должно превышать число «нет», или, наоборот, число «нет» должно превышать число «да»; эти цифры должны быть менее половины, но достигать опреде- ленной цифры. Такое правило действует в Дании в отношении простых законов. Согласно п. 5 § 42 Конституции 1953 г. на рефе- рендуме голосование проводится «за» или «против» законопро- екта. Законопроект отклоняется большинством голосов избирате- лей, принимавших участие в голосовании, при том условии, что не менее 30% от общего числа избирателей, наделенных правом голоса, голосуют против законопроекта. Такое правило в опреде- ленной мере благоприятствует парламенту, принявшему акт. Эта же идея может быть выражена по-другому: 3/10 избирательного корпуса могут отклонить проделанный труд большинством депу- татов фолькетинга.

Наконец, известен еще один способ определения результа- тов голосования. В Италии на референдуме в форме «народного вето» (см. ниже) требуется, чтобы «да» превышало число «нет» или наоборот. При этом, однако, дополнительным условием яв- ляется то, чтобы число «да» исчислялось от половины принявших

555

участие в голосовании (абз. 4 ст. 75 Конституции 1947 г.). Это правило «наказывает» абсентеистов. При процедуре «народного вето» те избиратели, которые поддерживают парламент и кото- рые не голосуют, облегчают возможность отменить закон.

5. Референдум и парламент

Референдум как институт непосредственной демократии не мо- жет рассматриваться изолированно от представительных учреж- дений. Идея сочетания парламентаризма и референдума широко обсуждалась еще в конце 20-х гг. минувшего столетия, когда пос- ле Первой мировой войны референдум стал применяться в раз- личных формах во все возрастающем числе стран. Тогда была замечена возможность противопоставления референдума и пар- ламента 213. Эта возможность была закреплена в Конституции Веймарской Германии 1919 г. и развита после Второй мировой войны. Использование референдума в ущерб парламенту воз- можно тогда, когда право проведения такого голосования предо- ставляется исполнительным органам (например, правительству, президенту) и когда выносимый на голосование акт разрабаты- вается помимо представительного учреждения. В этом случае референдум превращается в процедуру, за рубежом нередко на- зываемую плебисцитом, т.е. в голосование формально по пово- ду какого-либо законопроекта, а фактически за доверие личности или проводимой ею политики. Иногда на таких голосованиях до- стигаются особые цели, не имеющие ничего общего с предложен- ным на рассмотрение текстом. В истории известны плебисциты по внутригосударственным вопросам.

Плебисцитом можно назвать голосование в Египте по сле- дующим вопросам: о продлении срока президентского мандата, об избрании А. Садата (1918–1981) и усилении власти полиции, о мерах против подрывных элементов, о мерах против оппози- ции – четыре референдума с 10 июня 1976 г. по 21 мая 1978 г. Широкие возможности для превращения референдума в плебис- цит предоставлены Конституцией Франции 1958 г. (ст. 11); они

556

были с успехом использованы первыми президентами страны. В условиях авторитарного правления плебисциты проводились в 1978 и 1980 гг. в Чили, в 1969, 1972 и 1980 гг. в Южной Корее.

Формально-юридически трудно различить референдум и пле- бисцит. Чаще разнятся цели, которых желают достичь при помо- щи голосования. Косвенно указание на возможность плебисцита содержат те конституции, которые предоставляют право про- ведения голосования узкому по составу органу исполнительной власти. Трудно предположить, что референдум превратится в плебисцит, если он будет проводиться по инициативе группы избирателей. Плебисцит помимо основных целей имеет косвен- ные: его успех неизмеримо увеличивает фактические полномочия инициаторов голосования по сравнению с действующими фор- мальными положениями закона, не говоря о выигрыше престиж- ного характера.

Очевидно, что референдум может использоваться в качест- ве инструмента для обхода представительного учреждения. При этом делается акцент на кажущуюся демократичность референду- ма, на возможность привлечения каждого избирателя к решению вопроса, ставящегося на голосование: представительные учреж- дения и референдумы вполне могут сосуществовать и дополнять друг друга в том случае, когда референдум проводится по реше- нию парламента и не противопоставляется ему. Впрочем, инсти- туты непосредственной демократии способны дополнять пред- ставительную форму правления. Значение парламента при этом может усиливаться, например, в случае народной инициативы.

Оценка референдума зависит от конкретных условий, от це- лей, которые ставятся на таком голосовании, от заинтересованно- сти конкретных политических сил, конкретных партий. В то же время референдум, проводимый без предварительного обсужде- ния законопроекта в парламенте и предусматривающий только голосование «за», «против» или предоставляющий возможность воздержаться, исключает достижение какого-либо компромисса между политическими силами, какой-либо учет взаимных пред- ложений. В представительном учреждении не требуется немед- ленного голосования по законопроекту; депутаты могут его об- суждать, вносить поправки, требовать отсрочки принятия и т.д. Голосование выступает как завершающий этап в этом процессе.

557

На референдуме голосование – единственный и решающий эле- мент. При таком голосовании не учитывается мнение меньшин- ства, хотя внешне референдум выглядит как очень демократиче- ский институт.

6. Другие институты непосредственной демократии

Кроме референдума законодательство и практика зарубежных стран знает и многие другие виды непосредственной демократии. Прежде всего, встречаются процедуры, очень похожие на рефе- рендумы: в частности, «народное вето», которое от референ- дума все-таки отличается. Этот институт (его можно также на- звать отменительным референдумом) – голосование избирателей с целью отмены вступившего в силу, действующего (обычно без указания срока действия) закона или какого-либо другого акта. Избиратели, высказавшись за отмену закона, запрещают, налага- ют вето на его действие. Предметом голосования здесь является уже действующий акт, причем народное голосование может быть проведано не сразу после вступления этого акта в силу. Часто срок между началом действия акта и голосованием не устанавли- вается. При применении народного вето избиратели аннулируют действующий акт, тогда как на референдуме они привлекаются к сотрудничеству в принятии этого акта. Инициаторами вето мо- гут быть как избиратели, так и административно-территориаль- ные единицы государства. Впервые «народное вето» стало при- меняться в швейцарских кантонах в первой половине XIX в. В на- стоящее время возможность такого голосования предоставляется ст. 75 Конституции Италии 1947 г. по меньшей мере пяти област- ным советам или полумиллиону избирателей для отмены, полно- стью или частично, закона или акта, имеющего силу закона.

От «народного вето», или отменительного референдума, от- личается отлагательный референдум – голосование по закону, принятому парламентом, но не вступившему в силу до истечения определенного времени. В течение специально оговоренного вре- мени возможно выдвижение требования о голосовании со сто- роны установленного числа избирателей или депутатов какоголибо государственного органа, какого-либо числа нижестоящих органов. На такую процедуру указывает ст. 141 Конституции

558

Швейцарии 1999 г. На референдум по требованию 50 тыс. граж- дан и гражданок, имеющих право голоса, или восьми кантонов

втечение 100 дней, считая со времени официального опублико- вания акта передаются: а) федеральные законы; b) федеральные законы, объявленные срочными, действие которых превышает один год; с) федеральные постановления, в отношении которых

всоответствии с Конституцией или законом предусматривается такое голосование; d) международные договоры, которые: 1) име- ют неопределенную продолжительность действия и не могут быть денонсированы; 2) предусматривают присоединение к междуна- родной организации; а также передаются законы, которые со- держат важные положения, устанавливающие правовые нормы, или введение в действие которых требует адаптации федеральных законов.

На возможность проведения отлагательного референдума указывает ст. 138 Конституции Италии 1947 г., но только в консти- туционной области.

Народный выбор – редко встречающаяся форма непосред- ственной демократии. Избирателям предоставляется возмож- ность выбрать один из нескольких предлагаемых законов или других актов, по мнению большинства, лучший. Этот институт появился в США, а затем «перекочевал» в Европу. В настоящее

время такая процедура существует на национальном уровне в Швейцарии. Согласно ст. 193 Конституции 1999 г. полный пере- смотр Конституции может быть предложен народом или одним из двух Советов (Национальным советом или Советом кантонов) или Федеральным собранием. Если инициатива полного пере- смотра исходит от народа или существуют разногласия между двумя Советами, то народ принимает решение, должен ли быть произведен полный пересмотр. В данном случае избирательному корпусу предлагается на голосовании сделать выбор. Следующая возможность выбора закреплена в п. 5 и 6 ст. 139-b Конституции 1999 г. при применении процедуры по голосованию по проекту по народной инициативе и по его контрпроекту. Избиратели мо- гут одобрить оба проекта сразу. Они могут указать в ответе на до- полнительный вопрос, какому из проектов они отдают предпо- чтение, если оба проекта будут одобрены. Если речь идет о кон- ституционных изменениях, которые они одобряют, то в этом

559

случае, если на дополнительный вопрос один из проектов полу- чил большинство поданных голосов, а другой – большинство го- лосов кантонов, вступает в силу проект, в отношении которого в ответах на дополнительный вопрос была зарегистрирована наи- большая сумма процентного отношения поданных голосов и го- лосов кантонов.

Народная инициатива – право, предоставляемое законом установленному числу избирателей предложить парламенту или другому представительному органу или избирательному корпусу принять, изменить или отменить конституцию, закон или какойлибо другой акт. Если предложение обращено к избирателям, то проводится петиционный референдум. Институт народной инициативы предполагает наряду с обычно существующей за- конодательной, специальную процедуру; такой порядок предо- ставляет возможность какому-либо политическому или идеоло- гическому течению, существующему в обществе, предлагать свои решения, даже если эти течения не представлены в законодатель- ных учреждениях. Такая инициатива в какой-то мере колеблет принцип представительного правления; в то же время она дает возможность реагировать на общественные потребности, по ка- ким-либо причинам не получившие отражения в деятельности выборного органа. Названный институт одновременно является и формой деятельности общественных организаций. Очевидно также, что народная инициатива может способствовать развитию интереса избирателей к государственным делам.

В то же время вполне вероятно, что институтом народной инициативы (особенно, если число требуемых подписей незна- чительно) могут воспользоваться определенные группы, обла- дающие финансовыми и организационными возможностями. Возникающий в связи с этим вопрос о законодательной процеду- ре в парламенте или ином выборном органе во многом зависит от установленных правил рассмотрения представляемого проек- та, о его соотношении с обычными проектами, передаваемыми парламенту субъектами законодательной инициативы.

Народная инициатива имеет две разновидности – оформ- ленная (сформированная) и неоформленная (несформирован- ная). В основе обеих лежит законопроект, по которому должно быть принято решение. Первая представляет собой постатейно

560

составленное предложение; вторая – общее пожелание, общие принципы проекта, по которому должно высказаться представи- тельное учреждение. В качестве примера оформленной инициа- тивы можно привести законопроект, вносимый в нижнюю палату парламента Австрии, в Национальный совет от имени 100 тыс. избирателей, или 1/6 граждан трех земель, обладающих правом голоса. Конституция Испании 1978 г. предусматривает возмож- ность внесения в Генеральные кортесы законопроектов в форме народной инициативы; такие инициативы должны собрать не ме- нее 500 тыс. подписей.

Трудно представить, чтобы неоформленная инициатива мог- ла стать предметом петиционного референдума. Она должна первоначально рассматриваться представительным органом. Такой институт существует в Швейцарии и, наряду с оформ- ленной, может быть предложен для частичного пересмотра фе- деральной Конституции. Согласно ст. 139 Конституции 1999 г. 100 тыс. граждан и гражданок, имеющих право голоса, в течение 18-месячного срока, считая со времени официального опубли- кования своей инициативы в виде сформулированного проекта, могут потребовать частичного пересмотра Конституции. Если ка- кая-либо народная инициатива не отвечает принципу единства формы, принципу единства предмета или императивным нор- мам международного права, то Федеральное собрание объявляет ее полностью или частично недействительной. Инициатива пере- дается на голосование народа и кантонов. Федеральное собрание рекомендует одобрить или отклонить проект, либо представить контрпроект.

Народная инициатива, заканчивающаяся петиционным рефе- рендумом, может противостоять представительному органу или дополнять его деятельность. Институт народной инициативы дает избирателям право вносить изменения в действующее законода- тельство, и притом в то время, в какое они того пожелают.

Народная инициатива в сочетании с референдумом при- ближается по своему значению к прямой демократии, хотя между ними есть различия. Инициатива предполагает суще- ствование заранее составленного документа, отвечающего тре- бованию определенного числа избирателей. На референдуме по такой инициативе участвуют все избиратели какой-либо

561

административно-территорнальной единицы. Между внесением проекта по народной инициативе и референдумом проходит бо- лее или менее продолжительный период времени. Кроме того, в проект по народной инициативе нельзя вносить поправки. Названные процедурные и технические особенности не позволя- ют отождествлять народную инициативу и референдум с прямой демократией.

От народной инициативы отличается петиция, представ- ляемая парламенту одним лицом или группой лиц. В отличие от проектов, представляемых в порядке народной инициативы, парламент не обязан высказываться по петициям. Он вправе при- нять по ним решение или передать другому органу. Так, в соот- ветствии со ст. 67 действующей Конституции Люксембурга 1868 г. Палата представителей может отослать петицию членам прави- тельства; последние по требованию палаты обязаны давать объ- яснения по петициям.

Зарубежное законодательство и практика знают институты не- посредственной демократии, при которых сами носители сувере- нитета принимают решения, подлежащие применению исполни- тельными и судебными органами. Так, в Великобритании на низ- шем уровне местного управления, в общинах, на общих сходах из- биратели принимают решения по делам своей территориальной единицы. Наибольшее же впечатление представляет специфиче- ская форма непосредственной демократии, существующая в неко- торых кантонах в Швейцарии. Она называется ландсгемайнде (от нем. land – страна, край, земля + gemeinde – самоуправление). Она представляет общий сход всех избирателей кантона. В настоящее время ландсгемайнде существует в кантоне Гларус, в обоих полу- кантонах Ундервальдена (Нидвальден и Обвальден) и обоих полу- кантонах Аппенцелль. Компетенция такого общего схода весьма широка: на нем осуществляется выбор органов исполнительной власти из семи-девяти человек, председателя этого органа, произ- водится полный или частичный пересмотр конституции кантонов и др. В некоторых единицах общие собрания действуют наравне

скантональными парламентами – Большими советами.

Вопределенной мере к институтам непосредственной демо- кратии можно отнести и выборы, на которых непосредственно выбирается должностное лицо, осуществляющее государственную

562

власть. Такие выборные лица существуют и действуют одновре- менно с представительными учреждениями. В некоторых стра- нах осуществляются прямые выборы президента республики или – весьма редко – главы правительства, судей. Например, вы- боры главы государства избирательным корпусом осуществляют- ся в Австрии, Болгарии, Бразилии, Венгрии, Мексике, Польше, Португалии, Франции, Финляндии.

Избрание должностных лиц путем прямых выборов гаран- тирует им определенную независимость при осуществлении функций. Прямые выборы главы государства выглядят весьма де- мократично, поскольку в избрании высшего должностного лица государства участвует каждый. Однако этот внешний демокра- тизм имеет обратную сторону: президент, получив власть из рук избирательного корпуса, т.е. из того же источника, что и парла- мент, может противопоставлять себя этому органу. Такие выборы создают предпосылки для формирования режима личной власти. Президент осуществляет свою власть единолично, тогда как пар- ламентарии могут действовать только коллегиально.

7. Правовые последствия применения референдума и других институтов непосредственной демократии

Эти последствия могут иметь различный характер в зависи- мости от формы непосредственной демократии. Реализация внесенного законопроекта в порядке народной инициативы практически не отличается от процедуры принятия закона. Законопроект в постатейном варианте или в форме общих по- желаний (неоформленная инициатива) вносится в соответству- ющее представительное учреждение, которое его рассматрива- ет. Обычно такая инициатива особыми преимуществами не об- ладает, поскольку каждый депутат представляет определенное число избирателей, иногда даже большее, чем требуется под- писей для внесения законопроекта в соответствии с народной инициативой.

Результатом референдума является принятие или отклонение предложенного акта. Референдум проводится ради получения только одного ответа – «да» или «нет» – по какому-либо вопро- су; в этом отношении он резко контрастирует с выборами. Для

563

достижения успеха на референдуме прибегают и к техническим особенностям проведения этой процедуры. Например, заблаго- временно создаются нужные условия для проведения голосо- вания; при этом учитывается фактор времени. При постановке вопроса применяется прием блокирования, когда один вопрос подразумевает второй или когда два вопроса связаны между со- бой так, что предмет голосования теряет четкость. Сами вопросы часто бывают сложными.

Иногда по своему значению референдум совпадает с ролью, отводимой верхним палатам парламента. Так, в конце 70-х гг. ис- следовательский департамент Консервативной партии в Англии рекомендовал введение референдума в государственный меха- низм страны. «Мы верим, что референдум может быть использо- ван как важный конституционный гарант» 214. Весьма показательно упразднение в 1953 г. верхней палаты в парламенте Дании и одно- временное введение института референдума. В Швейцарии, где референдум постоянно практикуется на всех уровнях, этот инсти- тут носит консервативный характер.

К вопросу о правовых последствиях решений, принимае- мых на референдуме, при осуществлении процедур народного выбора и «народного вето» примыкает проблема соотношения юридической силы этих институтов и юридической силы реше- ний, исходящих от представительного органа – парламента, уч- редительного собрания или другого выборного органа. Особенно рельефно эта проблема выступает при принятии и изменении конституции. Кажется несомненным, что если конституция при- нята на референдуме, то ее нормы должны быть изменены по- добным же образом; если этот акт одобрен представительным органом, то право внесения в нее поправок должно быть предо- ставлено только парламенту. Конституционное законодательст- во зарубежных стран и практика внесения поправок в основные законы совсем не следует этим логическим построениям, и име- ются различные точки зрения на этот счет. Например, француз- ская Конституция 1958 г. была принята на референдуме, а рати- фикация поправок может быть проведена как на референдуме,

564