Экзамен зачет учебный год 2023 / Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть by Маклаков В.В. (z-lib.org)

политического режима оспаривание результатов голосования, как

идругих процедур, при подготовке и проведении выборов или иных голосований представляется совершенно логичным и обяза- тельным. Проверку правильности выборов можно условно клас- сифицировать. Она может быть внешней, когда проверяются за- конность применяющихся процедур и различного рода операций,

ивнутренней, когда проверяется законность результатов голосова- ния, т.е. как бы «качество» выборов; другими словами, как воле- изъявление избирательного корпуса отразилось на распределении мандатов. Такие проверки не исключают и других избирательных споров, например, в отношении составления избирательных спи- сков, внесения фамилий в эти списки, отказа от такого внесения, порядка представления кандидатур, рассмотрение нарушений при избирательной пропаганде и др. В связи с этим все избира- тельные споры можно разделить на две большие категории – пре- дизбирательные и постизбирательные. Названные термины указы- вают на время рассмотрения жалоб и вынесения решений по ним.

Предвыборные споры могут включать, помимо названных ос- нований, споры по вопросам оповещения о времени голосования, по различным аспектам избирательной кампании, ведущей к не- равенству в обеспечении средствами агитации, и другие споры, возникающие до дня голосования. По общему правилу предвы- борные споры не рассматриваются представительным учреждени- ем, которое будет выбираться. Постизбирательные споры доста- точно часто таким органом (парламентом, прежде всего) рассмат- риваются, о чем будет сказано чуть ниже. Эти споры в зарубеж- ных странах подлежат вéдению чаще всего обычных судов общей юстиции, хотя есть из этого правила и исключения. Например, в Бельгии судья административного суда рассматривает все споры

инедоразумения, касающиеся избирателей. Во Франции админи- стративный судья компетентен в отношении споров по поводу из- бирательных списков и условий избираемости кандидатов.

Что же касается органов конституционной юстиции при пред- выборных спорах, то и они иногда привлекаются. Так, при выбо- рах в Бундестаг Конституционный суд ФРГ может запрашиваться органами государственной власти при различных обстоятельствах, а также в отношении мер по применению избирательного зако- на. Кроме того, в этот суд могут обращаться граждане по поводу

505

осуществления основных прав и свобод, в частности по исполь- зованию избирательного права. Такие жалобы могут подаваться, например, на размер избирательных округов, установления кво- ты, на условия избираемости, избирательного «порога», передачи мандатов при их распределении, о финансировании политиче- ских партий. Во Франции Конституционный совет, запрошенный президентом республики по поводу решения Совета Европейских сообществ от 20 сентября 1996 г. и прилагаемого к нему акта в от- ношении избрания Европейского парламента всеобщим голосо- ванием, подтвердил свое ранее принятое решение от 30 декабря 1976 г. о том, что предлагаемые нормы не подлежат изменению французским парламентом, поскольку не содержат какой-ли- бо передачи суверенитета и не противоречат конституции. Испанский Конституционный суд может быть запрошен в связи с выдвижением кандидата в Генеральные кортесы. В Португалии Конституционный суд обязан рассматривать жалобы политиче- ских партий на решения Национальной комиссии по выборам о распределении времени для агитации на радио и телевидении. По общему правилу этот суд играет значительную роль в преди- збирательных спорах. Например, он проверяет списки кандидатов политических партий, порядок их выдвижения, символы партий, которые должны быть указаны на этих списках.

Другая группа избирательных споров возникает по оконча- нии выборов. В зарубежных странах постизбирательные споры разбираются несколькими органами 207. Наиболее «старым» спо- собом является проверка законности избрания самим парламен- том; в течение долгого времени такая проверка считалась нор- мальным полномочием этого органа даже без какого-либо иска или законодательного разрешения. В основу этой концепции по- ложена идея, согласно которой парламент является суверенным

207Любопытным представляется то, что назначение членов некоторых парламентских палат не может быть оспорено. Например, это относится к получению полномочий членами верхней палаты ФРГ Бундесрата. Они назначаются правительствами земель. В таком же положении находятся и члены Палаты лордов в Великобритании. В Бельгии дети короля являются сенаторами по праву. В Италии назначение президентом республики пожизненно пяти сенаторов не может стать предметом иска о законности такого полномочия главы государства.

506

судьей в отношении своих членов. Эта традиция ведет начало из Великобритании с XVII в. Такая проверка считалась одним из основных полномочий Палаты общин. Ранее указанного вре- мени она проводилась королем и его тайным советом. Конфликт между общинами и королем Яковом I (1566–1625; был королем Шотландии в 1567–1625; королем Англии в 1603–1625) произо- шел в 1604 г., после которого это полномочие перешло к палате общин. Во Франции третье сословие 13 июня 1789 г. образовало Национальное собрание, а уже 19 июня оно приняло два прави- ла проверки полномочий своих членов. Последующие консти- туции закрепили эти полномочия (например, в ст. 5 отдела IV Конституции 1791 г., ст. 23 Конституции от 5 фруктидора III г.; ст. 10 Конституционного закона от 16 июля 1875 г. об отношениях государственных властей; ст. 8 Конституции от 27 октября 1946 г.).

Таким образом, проверка полномочий своих членов парла- ментом имеет английские и французские корни. Эти традиции были закреплены в ряде современных европейских конституций. Например, в ст. 48 Конституции Бельгии 1994 г. указано: «Каждая палата проверяет полномочия своих членов и разрешает споры, возникающие по этому поводу». Такими же полномочиями об- ладает Фолькетинг Дании (ст. 33 Конституции 1953 г.), Парламент Италии (ст. 66 Конституции Италии 1947 г.); ст. 57 Конституции Люксембурга1868г.содержиттакуюженорму.ВФРГсогласност.41 Конституции 1949 г. проверка правильности выборов принадлежит Бундестагу. Он решает также, утратил ли депутат членство в этой палате.РешениеБундестагаможетбытьобжаловановФедеральный конституционный суд. Генеральные штаты Нидерландов про- веряют полномочия своих членов (ст. 58 Конституции 1983 г.). Европейский парламент в соответствии с Актом о выборах пред- ставителей путем всеобщего и прямого голосования от 20 сентября 1976 г. в ст. 12 установил, что до вступления в силу единообразной процедуры выборов вэтот орган парламент проверяет полномочия своих представителей. Эта проверка, однако, носит ограниченный характер, поскольку он принимает к сведению результаты выборов, официально объявленных государствами – членами ЕС, и выносит решение в спорных случаях, которые при необходимости могут быть обоснованы в соответствии с положениями этого акта, за ис- ключением национальных законов, к которым он отсылает. Однако

507

по общему правилу национальное законодательство устанавлива- ет такой же порядок проверки правильности избрания евродепу- татов, как и для депутатов своих парламентов. Некоторые страны, а именно те, в которых правильность избрания проверяется пар- ламентами, установили, что национальный парламент также вы- полняет указанную задачу (Бельгия, Люксембург, Дания). В других странах этой функцией наделены суды общей юстиции (Ирландия, Великобритания); во Франции и Италии этой проблемой занима- ются административные судьи и т.д.

Идея проверки правильности избрания членов парламента (она еще называется проверка полномочий) самим парламентом стала подвергаться сомнениям еще в XIX в. Эти сомнения основы- вались на том, что если в парламенте какая-либо политическая партия получила значительное большинство мест, то она может злоупотреблять своим положением, отказывая в мандатах избран- ным депутатам от оппозиционных партий. Зарубежная история знает немало случаев на этот счет. Так, во Франции движение П. Пужада, носившее профашистский характер (Официальное название «Французский союз и братство») на выборах 1956 г. заво- евало 56 мандатов в Национальном собрании (из них 12 достались инвалидам), и они не были утверждены враждебным к движению остальным составом Собрания. В результате мандаты достались политическим противникам пужадистов. Другими словами, про- верка законности избрания самим представительным органом может легко превратиться в политическую акцию.

Зарубежное законодательство и практика знает и другие спо- собы проверки полномочий вновь избранных членов парламента. Этими способами являются – проверка судами общей юстиции (Великобритания, США), высшими судами страны (Испания). В некоторых странах решение этой проблемы поручено орга- нам конституционной юстиции (в Бельгии, Австрии, Франции, в Греции – Специальному верховному суду). Наиболее часто такие проверки проводятся по предъявленному иску или по какой-либо жалобе; это делается там, где правом на проверку обладают судеб- ные органы (обычные, административные или конституционные). Когда же проверкой занимаются сами парламенты, то иногда они это делают автоматически после каждых новых выборов (напри- мер, в Бельгии) или в случае возникшего спора (Бундестаг ФРГ).

508

§ 4. Избирательные системы

в зарубежных странах

1. Понятие и виды избирательных систем

В настоящем параграфе понятие избирательной системы употре- бляется в узком смысле, т.е. как способ определения результатов голосования, в результате которого производится распределение мандатов между кандидатами в соответствии с поданными за них или за их группы (за списки кандидатов) голосами. Существует множество избирательных систем, но, несмотря на их разноо- бразие, все они могут быть сведены к двум видам в зависимости от подходов к распределению мест после подсчета голосов из- бирателей. Исторически первой системой была мажоритарная система, в основу которой положен принцип большинства (от фр. majorité, англ. majority – большинство). Пропорциональная система характеризуется принципиально иным подходом к рас- пределению – мандаты предоставляются в пропорциональ- ном, т.е. в соразмерном отношении с поданными голосами. Пропорциональная система повлекла и иной принцип выдви- жения кандидатов; они должны быть представлены списком, и эта система не может быть униноминальной, хотя один или не- сколько списков, но не все, могут включать по одному кандидату. Помимо двух названных существуют смешанные избирательные системы, комбинирующие в различных вариантах два указанных вида или разновидности одной и той же.

Мажоритарные системы в течение долгого времени считались единственно правильными; в их пользу говорила простая и всем доступная истина: получил большинство голосов – получи и ман- дат в представительном учреждении. С течением времени, однако, стало закрадываться сомнение в правильности такого подхода, по- скольку голоса, поданные за проигравших кандидатов, пропада- ли; они не получали отражения в представительном учреждении. Распределение мест по мажоритарной системе очевидно проти- воречило господствовавшему в конце XVIII – начале XIX в. прин- ципу народного суверенитета. Пропавшие голоса избирателей также должны быть выражением этого суверенитета. Получалось, что суверенными были только голоса, поданные за победителей.

509

Первое из известных упоминаний о принципах пропорциональ- ного представительства содержится в речи члена Комитета обще- ственного спасения Л.А. Сен-Жюста (1767–1794) во французском Конвенте в 1793 г., а на практическом уровне впервые такая си- стема была введена в 1855 г. в Дании для выборов части членов Риксдага, а затем была применена в Коста-Рике в 1893 г. и австра- лийском штате Тасмания в 1896 г. Бельгия стала первой европей- ской страной, принявшей систему пропорционального предста- вительства для избрания своих депутатов (1898 г.). За ней после- довали Финляндия (1906 г.) и Швеция (1907 г.) В целом же про- порциональная избирательная система стала одним из элементов демократизации выборов. После Первой мировой войны мно- гие страны Европы стали использовать эту систему: в 1919 г. – Норвегия, Германия, Италия, Швейцария, Австрия, Люксембург и Чехословакия; в 1921 г. – Ирландия и Мальта. После Второй мировой войны она получила еще большее распространение: в Греции – в 1974 г., Португалии – в 1975 г. и Испании – в 1977 г. (т.е. во всех странах, освободившихся от фашистских режимов). В 90-е гг. она была введена в Чехословакии (1990 г.), Румынии (1990 г.), Болгарии (1991 г.), Польше (1991 г.) и частично в Венгрии

(1990 г.), Югославии (1992 г.) и Албании (1992 г.).

К началу XX в. насчитывались 152 разновидности пропорцио- нальной избирательной системы. Ряд политических деятелей, ученых внесли значительный вклад в разработку пропорциональ- ных систем; именами некоторых из них названы различные спо- собы определения результатов голосования (см. ниже). Общим направлением в разработке пропорциональных систем было же- лание создать такие способы распределения мест, которые по- зволяли бы учитывать мнения всех избирателей, а распределять мандаты таким образом, чтобы ни один голос избирателя не про- пал, а получал бы отражение в представительном учреждении. Наиболее «продвинутой» в этом отношении оказалась система передаваемых голосов (см. ниже).

Таким образом, кардинальным при определении избиратель- ной системы является применяемый подход: если действует прин- цип большинства, то наличествует мажоритарная система; если исчисляется квота или применяются делители, то – пропорцио- нальная система. Впрочем, имеются системы, которые в основе

510

имеют принцип большинства, но избирателю предоставляют- ся значительные возможности для выбора. Такие системы были предложены в то время, когда еще не получило распространения пропорциональное распределение мест. По конечным результа- там такие системы имеют сходство с пропорциональными, и в за- рубежной литературе их иногда называют предпропорциональ- ными (см. ниже).

2. Мажоритарная избирательная система

Эта система имеет несколько разновидностей в зависимости от того, какое число голосов (какое большинство) требуется по- лучить, чтобы завоевать место или места. По этому признаку си- стема может быть как униноминальной (т.е. одномандатной), ког- да от округа избирается один депутат, и полиноминальной (т.е. списком), когда от округа сразу избирается несколько депутатов. Мажоритарная система может быть абсолютного, относительного и квалифицированного большинства.

Мажоритарная система абсолютного большинства тре-

бует получение кандидатом или списком кандидатов числа голосов, превышающего половину действительных голосов, поданных от данного округа. Для обеспечения хотя бы некото- рой представительности иногда устанавливается нижний порог участия избирателей на выборах. Наиболее известной нормой, регулирующей такое участие, является ст. L. 126 французского Избирательного кодекса: «Никто не может быть избран в пер- вом туре, если он не получил: 1) абсолютного большинства по- данных голосов; 2) количества голосов, равного четвертой части от числа избирателей, внесенных в списки избирателей. Во вто- ром туре достаточно получения относительного большинства голосов. В случае равенства голосов считается избранным стар- ший по возрасту кандидат».

Мажоритарная система абсолютного большинства при ее простоте определения результатов имеет и то достоинство, что кандидат или их список представляют более половины числа из- бирателей; такое число нередко считается достаточным для обес- печения законности и представительности выборов. В то же вре- мя эта система имеет и ряд существенных недостатков. Прежде

511

всего, все же очевидна достаточно высокая непредставительность. Например, в округе, в котором было подано 100 тыс. действитель- ных бюллетеней, кандидат “A” набрал 50 002 голоса; “В” полу- чил 25 000, “C” – 15 000 и “D” – 9998. Мандат от округа получит кандидат “A”. Голоса же, поданные за трех других, проигравших кандидатов и вместе составляющие 49 998, т.е. всего на четыре меньше, чем у победителя, пропадут. Эти избиратели не будут представлены в выборном учреждении; их мнения, политические предпочтения, в каком-то смысле их надежды не будут отражены в составе представительного учреждения.

Еще одним недостатком этой системы является ее выгодность для крупных политических партий, обладающих значительной поддержкой избирателей. Небольшим партиям трудно рас- считывать на успех. Кроме того, в условиях многопартийности эта избирательная система не всегда может быть результатив- на, поскольку трудно набрать более половины голосов в первом же туре; голоса, подаваемые за различные партии «рассеивают- ся» и какому-либо кандидату или их списку трудно набрать тре- буемое большинство. В данном случае большое значение имеет поведение политических партий и кандидатов, способных сни- мать свои кандидатуры или договариваться о выдвижении обще- го кандидата или списка. Об этом будет сказано несколько ниже в рассказе о влиянии избирательных систем на позиции и пове- дение политических партий.

Нерезультативность мажоритарных избирательных систем обычно прогнозируется законодателем, и нередко предусматри- ваются возможности для ее преодоления. Наиболее простым и естественным способом явилось бы неоднократное голосование, повторяющееся до тех пор, пока какой-либо кандидат или список не получит требуемого абсолютного большинства. Такой способ, однако, в настоящее время нигде не предусмотрен законодатель- но. Кроме того, и это очевидно, он ведет к возрастанию избира- тельных расходов на проведение выборов и к росту абсентеизма. Избиратели не могут ходить на избирательные участки бесконеч- ное число раз; среди них возросла бы пассивность к процедуре, которая неизвестно когда закончится. Зарубежное законодатель- ство предлагает другие более эффективные способы устранения нерезультативности этой системы.

512

В принципе эта мажоритарная система может быть одноту- ровой с применением некоторых правил обеспечения результа- тивности; она может быть и двухтуровой как униноминальной, так полиноминальной (списком). Здесь уместно сказать, что при полиноминальных мажоритарных системах возможно примене- ние панаширования, при котором избиратель включает в список, за который он голосует, кандидатов из других списков или пред- лагает своих кандидатов. Напротив, применение преференциро- ванного голосования исключено, поскольку избирается сразу весь список.

Наиболее известным способом однотурового голосования при названной системе является альтернативное голосование, по- зволяющее совместить в одном туре возможности двух-, трехту- рового и т.д. голосования. Избиратель в бюллетене указывает свои предпочтения, согласно которым он хотел бы видеть избранны- ми представленных кандидатов. Сначала подсчитываются голоса по первому предпочтению. Если какой-либо кандидат получил абсолютное большинство голосов, то альтернативное голосование не применяется, поскольку результат ясен. Затем производится подсчет предпочтений по второй преференции у кандидата или списка, получившего наименьшее число голосов по первому пред- почтению; этот кандидат или список устраняются от распределе- ния мест и голоса передаются кандидатам в соответствии с этими предпочтениями; так продолжается до тех пор, пока место или места не будут распределены. В принципе на последней стадии подсчета должны оставаться два кандидата или списка кандида- тов, если место не будет передано на более ранних стадиях.

Приведем пример подсчета мажоритарной системы абсолют- ного большинства с применением альтернативного голосования:

Поданные голоса: 57 835; (абсолютное большинство – 28 918) Кандидат “A” – 25 783 голоса

Кандидат “B” – 12 365 Кандидат “C” – 11 677

Кандидат “D” – 8010

Поскольку ни один из кандидатов не получил абсолютно- го большинства, то берется 8010 бюллетеней кандидата “D”, как получившего наименьшее число голосов, и они распределяются между остальными кандидатами по второй преференции, в этих

513

8010 бюллетенях содержащихся. Предположим, что это распре- деление было следующим: к кандидату “А” «отошло» 1253, к кан- дидату “В” – 1584 и к кандидату “С” – 5173. В результате кандидат

“А” получает 25 783 + 1253 = 27 036; “В”: 12 365 + 1584 = 13 948; “С”: 11 677 + 5173 = 16 850. Поскольку опять-таки ни один из кандидатов не получил требуемого абсолютного большинства, то устраняется от распределения кандидат “В” и его бюллетени распределятся среди оставшихся кандидатов “А” и “С”. «Собственные» бюллете- ни “С” (т.е. бюллетени, на которых “В” имеет первую преферен- цию) распределяются по второй преференции, а перешедшие к “В” бюллетени от кандидата “D” – по третьей или по следую- щей нераспределенной преференции. Получивший абсолютное большинство кандидат “А” или “С” получает мандат от данного избирательного округа.

Альтернативное голосование, таким образом, обеспечивает результативность мажоритарной системы абсолютного боль- шинства. Оно является более демократичным, чем голосование в один тур, потому что позволяет учитывать голоса, поданные за «слабых» в избирательном отношении кандидатов, и обеспе- чивает бóльшую представительность для получившего мандат от избирательного округа. В то же время такое голосование влия- ет на выбор избирателей. Далеко не все избиратели могут поже- лать поставить преференции у всех кандидатов; некоторых из них избиратели могут вообще не воспринимать или относиться к ним враждебно. Таким образом, не во всех бюллетенях могут стоять все четыре преференции (как в нашем примере). Следовательно, при распределении бюллетеней некоторые из них могут снимать- ся, поскольку в бюллетене имеется неполное число преференций. Такие бюллетени будут приниматься в расчет до числа преферен- ций, в них обозначенных.

Альтернативное голосование может влиять и на поведение политических партий, и прежде всего на мелкие партии. Эти партии могут влиять на результаты выборов, призывая своих избирателей, поставивших их партию на первое место, ставить определенным образом вторые и следующие предпочтения.

Альтернативное голосование с 1919 г. (с тех пор как оно за- менило униноминальное голосование в один тур) и по насто- ящее время используется в Австралии на выборах в палату

514