Экзамен зачет учебный год 2023 / Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть by Маклаков В.В. (z-lib.org)

выдвижения множественных кандидатур была запрещена накану- не выборов 1889 г. 205

После Второй мировой войны в связи с распространением смешанных и компенсационных избирательных систем в некото- рых государствах стало возможным выдвигать свою кандидатуру сразу дважды: в списке по пропорциональной системе и в одно- мандатном избирательном округе с применением мажоритарной системы. Например, на выборах в Бундестаг в ФРГ можно быть вы- двинутым по земельным спискам от политической партии (при- меняется пропорциональная система) и одновременно выставить свою кандидатуру в той же земле в одномандатном избиратель- ном округе. Если одно и то же лицо будет избрано дважды, то оно замещается кандидатом, следующим за последним избранным по партийному списку. Такая предоставляемая законом возмож- ность «играет на руку» партийным лидерам, парламентской элите

ив определенной мере затрудняет ротацию депутатского корпуса. За рубежом, однако, можно встретить и институт совместимо-

сти мандатов, когда имеется законодательное разрешение совме- щать выборный мандат (парламентский идр.) с какой-либо другой должностью или мандатом. В широком смысле слова совмещение мандатов возможно на горизонтальном, вертикальном уровне или на временной основе. Совмещение мандатов обычно разрешается в результате их получения на выборах в разные органы на различ- ных уровнях государственной организации (вертикальное совме- щение). Совмещение мандатов на одном центральном уровне (т.е. членство в двух палатах, членство в парламенте и обладание по- стом президента страны) практически везде запрещено. Временное совмещение (т.е. совмещение с точно установленным временем, на- пример, обладание мандатом парламентария и выполнение како- го-либо поручения правительства) иногда разрешается.

В зарубежном законодательстве порою разрешается верти- кальное совмещение на разных уровнях. Во Франции в соответ- ствии с законом от 30 декабря 1985 г. разрешается совмещать не более двух мандатов, получаемых путем выборов. В этой стране примерно половина парламентариев всегда являлись

495

«депутатами-мэрами», «сенаторами-мэрами». Разрешение верти- кального совмещения мандатов ведет к ряду последствий. С од- ной стороны, такое совмещение укрепляет связи между пред- ставительными учреждениями; парламентарии всегда знают по- ложение дел на местах. Очевидно, что совмещение способствует образованию политической элиты. С другой стороны, оно от- нимает у парламентариев массу времени и труда и не позволяет им целиком посвятить себя государственным делам. Обладание постом мэра нередко превращает выборы в парламент от соот- ветствующего округа в иллюзию. Пребывание в парламенте члена местного выборного органа или мэра может оказывать влияние на позицию парламентария, который оценивает рассматрива- емые вопросы с точки зрения своей территориальной едини- цы, т.е. возможен некоторый конфликт между интересами госу- дарства в целом и местными интересами.

Выдвижение кандидатов на выборные должности можно ус- ловно разделить на три способа.

1.Выдвижение избирателями, самовыдвижение или самовы- движение с поддержкой избирателей. Так, на парламент- ских выборах в Бельгии список кандидатов должен быть подписан (в различных округах по-разному) 200 избирате- лями. В Дании кандидат должен подать заявление с под- писями от 25 до 50 избирателей, проживающих в округе, где он выдвигается. Во Франции существует принцип лич- ного выдвижения – не позже чем за 21 день до дня голосо- вания кандидат в Национальное собранно подает заявле- ние в префектуру.

2.Выдвижение осуществляется политическими партиями: такой порядок соблюдается на выборах в парламент ФРГ, Австрии, Финляндии, в палату представителей Италии, в Японии, Швейцарии. Чаще всего выдвижение полити- ческими партиями предусматривается при применении пропорциональной избирательной системы.

3.Процедура праймериз, известная как «первичные вы- боры», применяется в США, ЮАР и в некоторых других странах; впервые применена во Франции в октябре 2011 г. Социалистической партией. Избиратели голосуют за кан- дидатов политической партии, которые затем участвуют

496

в официальных выборах. Другими словами, праймериз – первичные выборы, имеющие целью выявить наиболее популярных кандидатов. Первый известный случай прай- мериз относится к 1842 г., когда Демократическая партия США провела подобное выдвижение кандидатов в граф- стве Крофорт (штат Пенсильвания). Юридическое закре- пление этой процедуры началось в США лишь в начале прошлого столетия. Праймериз делятся на закрытые и от- крытые. В первых участвуют только члены партии; во вто- рых для определения популярности кандидатов пригла- шаются все избиратели.

Способ выдвижения кандидатов должен оцениваться в за- висимости от конкретных условий каждой страны. Однако не- зависимо от установленного формально-юридического порядка кандидаты чаще всего выдвигаются политическими партиями (центральными или местными их организациями). Лишь опи- раясь на политическую партию, на ее поддержку, ее пропаган- дистский аппарат, организационную деятельность, финансовую помощь, можно рассчитывать на избрание. Кроме того, участию партий на этой стадии избирательного процесса способствуют

инекоторые особенности выборов, например, обязательность выдвижения кандидатов списком. Партия устанавливает очеред- ность кандидатов в списке, что при пропорциональной избира- тельной системе определения результатов голосования весьма важно. Партийные лидеры являются «хозяевами» списка кан- дидатов. При такой системе кандидаты, находящиеся в конце списка, вряд ли могут рассчитывать на избрание. В то же время нельзя не заметить и другого обстоятельства. Передача политиче- ским партиям права выдвижения кандидатов ограничивает воз- можности рядового избирателя попытаться добиться выборного мандата. В зарубежной литературе высказывается и такая точка зрения, что такое выдвижение ведет как бы к передаче суверени- тета политическим партиям. Кроме того, очевидно, что партий- ная элита всегда будет находиться во главе партийного списка,

иэто обстоятельство при преодолении избирательного барьера (если таковой установлен) ведет к появлению от выборов к выбо- рам в представительном учреждении одних и тех же лиц, правда, иногда «первой величины».

497

К стадии выдвижения кандидатур относится и внесение из- бирательного залога, т.е. установленной законодательством сум- мы денег до того, как кандидатура или их список могли быть за- регистрированы. Внесение такого залога имеет несколько целей. Прежде всего он отсекает от участия в выборах разного рода фантазеров, т.е. обеспечивает серьезность намерений кандида- тов. В определенной мере залог уменьшает расходы государства по проведению выборов. Вероятно, этот залог может «отсекать» от участия в выборах небольшие политические партии и канди- датов, не располагающих достаточными материальными средст- вами. Например, в Ирландии на парламентских выборах залог со- ставляет 100 фунтов (около 150 евро), которые возвращаются, если кандидат собрал не менее трети голосов от размера избирательно- го частного. В Великобритании на парламентских выборах залог составляет 150 фунтов стерлингов; он возвращается кандидату при получении не менее восьмой части поданных за него голосов.

6. Избирательная кампания

Иногда такая кампания называется агитационной. Она разверты- вается сразу на национальном и местном уровне, т.е. в конкрет- ных избирательных округах.

Эта стадия избирательной процедуры имеет задачей при- влечение внимания к кандидатам, к политическим партиям, уча- ствующим в выборах с тем, чтобы склонить избирателей прого- лосовать за них. Если лицо само выдвинуло свою кандидатуру, то в принципе на него должно ложится и бремя привлечения на свою сторону избирателей. Если кандидат достаточно богат, то такая проблема решаема; на свои средства кандидат может проводить агитацию через средства массовой информации, при- глашать агитаторов и т.д. Однако в таком случае встает вопрос о материальном неравенстве кандидатов между собой и по отно- шению к избирательному корпусу. Практика зарубежных стран указывает на исключительность такого положения. Основным элементом, участвующим в избирательной кампании являют- ся политические партии. Только опираясь на поддержку такой организации, рядовой кандидат может получить заветное место в выборном учреждении. Политические партии структурируют

498

избирательную кампанию, разрабатывают стратегию своей борь- бы за мандаты. Каждый конкретный кандидат – лишь часть обще- го партийного коллектива, борющегося на выборах.

Впринципе все кандидаты на выборные должности должны как бы противостоять друг другу, конфронтировать друг с дру- гом и при этом пользоваться одинаковыми легальными возмож- ностями для убеждения избирателей и привлечения их на свою сторону. Государство не должно вмешиваться в избирательную кампанию; оно обязано обеспечить лишь равные возможности для кандидатов и партийных списков. На практике этот идеал неосуществим. У государственных органов масса возможностей «подыграть» какой-либо политической партии или «своему чело- веку», выступающему в качестве кандидата.

Наиболее важные стороны избирательной кампании регули- руются законодательно. Денежные возможности партий и кан- дидатов часто принимают решающий характер. На вопрос о фи- нансировании избирательных кампаний зарубежное законода- тельство стало обращать внимание с 60-х гг. XX в., когда получили широкое распространение новые средства коммуникации. В на- стоящее время возможности расширяются с постепенной ком- пьютеризацией и использованием сети Интернет и т.д.

Вразных странах применяются различные способы финанси- рования избирательной кампании. О финансировании полити- ческих партий мы уже говорили. Такое финансирование в зна- чительной мере идет не только на содержание партийного ап- парата, издание партийной прессы, проведение различного рода партийных мероприятий, но и на усилия по агитации за своих кандидатов на выборах.

Можно назвать лишь самые основные направления в финанси- ровании избирательных кампаний. Прежде всего оно различается на частное и государственное. Устанавливаются пределы частно- го финансирования. Беспредельное финансирование со стороны частных лиц может привести к господству плутократии, т.е. го- сподству богачей и к управлению страной в соответствии с их ин- тересами. Государственное финансирование ставит иную про- блему, а именно – установление объективных показателей для предоставления помощи партиям и кандидатам. Если в отноше- нии кандидатов обычно применяется принцип, в основе которого

499

лежит равенство, то политические партии обладают разным влиянием, различной поддержкой со стороны избирательного корпуса. Нередко применяемая в Западной Европе финансовая помощь осуществляется на основе результатов предыдущих вы- боров, что является не всегда объективным критерием, посколь- ку влияние партии в народных массах может кардинально из- мениться со времени этого голосования; предоставление средств будет благоприятствовать этой организации.

Традиционные средства агитации, получившие распростране- ние еще в XIX в. и в первой половине XX в. (листовки, афиши, политические митинги, посещение избирателей путем обходов), использовались и используются в настоящее время, но они значи- тельно уступают по степени воздействия и охвата избирателей со- временным средствам убеждения. Радио, телевидение позволяют обратиться к гораздо большему числу избирателей, сделать это во много раз быстрее и эффективнее. С расширением избира- тельного корпуса, в который входит практически все взрослое на- селение страны, только такие средства позволяют известить всех избирателей о целях и намерениях кандидатов. Замечено также, что радио и телевидение гораздо эффективнее на националь- ных выборах и референдумах, чем при проведении голосований на местах. Прежние средства воздействия обычно более доходчи- вы именно на этих голосованиях, поскольку избиратели лучше знают своих кандидатов, свои политические партии. Практически невозможно проводить предвыборные митинги кандидату по на- циональному списку в каждом избирательном округе страны.

В принципе аудиовизуальные средства должны быть доступны для всех кандидатов с тем, чтобы гарантировать для них равные возможности в отношениях с избирательным корпусом. На прак- тике этого не происходит. И если во времена, когда право голосо- вать было предоставлено немногим, действовали многочисленные цензы, то были возможны случаи подкупа, оказания физического и морального давления (известный классический случай XIX в.: кандидат дарит каждому избирателю башмак на правую ногу, говоря: «Если я буду избран, то отдам вам и левый башмак» 206).

500

При нынешних размерах избирательного корпуса оказание тако- го воздействия трудно себе представить. В настоящее время из- менились средства давления на избирателя. Оно оказывается кос- венно, но оно вездесуще: застает человека в кино, на улице, осу- ществляется по радио, телевидению, в прессе. Средства массовой информации являются мощным фактором, с помощью которого политические партии добиваются поддержки среди населения. Радио и телевидение благодаря таким своим качествам, как мас- совость распространения, широта охвата аудитории, мобильность передающих и принимающих устройств, прочно обосновались на первом месте в зарубежных странах по степени воздействия на население, обогнав периодическую печать и другие традици- онные средства агитации.

Возможности кандидатов и партий зависят прежде всего от того, кому в государстве принадлежат радио- и телевизионные передающие станции. Если они находится в частных руках, то воз- можности кандидатов ограничиваются их финансовыми средст- вами и законодательным регулированием. Например, в США запрещено расходовать на использование радио и телевидение более 60% допускаемых по закону средств на избирательную кам- панию. В странах, где радио и телевидение находится в руках го- сударства, регулирование осуществляется нормативными актами, предусматривающими их использование или использование в за- висимости от каких-либо факторов.

Во время избирательных кампаний всегда используются опро- сы общественного мнения, которые позволяют выявить проб- лемы, волнующие избирателей, наиболее удачные и уязвимые пункты программ и стороны деятельности как противников, так и собственной партии.

За рубежом нередко встречаются запрещающие нормы для проведения агитации на выборах или на референдумах. Наиболее часты временные ограничения, когда за определенное время до начала голосования не могут проводиться агитационные меро- приятия. Такое запрещение имеет цель дать возможность избира- телю подумать, определиться в своих отношениях к кандидатам и партиям и не находиться под воздействием средств пропаган- ды до самого момента голосования. Нередко также регламенти- руется количество плакатов и других печатных изданий, которые

501

могут быть вывешены в специально отведенных местах. Иногда встречаются и запрещения, касающиеся методов агитации.

7. Голосование

Это важнейшая стадия избирательного процесса, во время кото- рой принимается решение в отношении избрания конкретного лица, замещения мандата или в отношении какого-либо акта. В результате голосования выявляется мнение большинства участ- вующих в этом процессе.

Голосование должно быть свободным, что предполагает необхо- димость выдвижения нескольких кандидатов, партийных списков, отражающих различные политические течения. Принцип свобод- ного голосования закреплен в пп. 1 и 3 ст. 21 Всеобщей деклара- ции прав человека 1948 г. и в ст. 25 Международного пакта о граж- данских и политических правах 1966 г.; согласно последней норме каждый гражданин должен иметь без какой быто ни было дискри- минации и без необоснованных ограничений право и возможность принимать участие в ведении государственных дел как непосредст- венно, так и через посредство свободно выбранных представителей.

Голосование должно обладать качеством личного акта, вы- ражающего доверие избирателя к кандидату, списку кандида- тов или к какому-либо законопроекту. Этот акт имеет широкий спектр отношений: избиратель может проголосовать за кандида- та или их список, может воздержаться от голосования, т.е. не го- лосовать ни за одного из них, или вообще не участвовать в голосо- вании, т.е. стать абсентеистом.

Голосование осуществляется подачей бюллетеня, который из- готавливается избирательной комиссией, кандидатом или поли- тической партией. В ряде государств с начала ХХ в. стал употре- бляться конверт, в который избиратель, находясь в избирательной кабине, вкладывает свой бюллетень. Значение конверта состоит в том, что избиратель не показывает содержимого конверта при публичном опускании конверта в урну. Избиратель может вообще не вложить в конверт бюллетеней; это его право и характеризует его отношение к кандидатам. Данное поведение называется голо- сованием «чистыми» или «незаполненными» бюллетенями и та- ких бюллетеней нередко насчитывается довольно высокий процент

502

по отношению ко всем проголосовавшим. Избиратель, проголосо- вавший таким бюллетенем, не является абсентеистом; он пришел на избирательный участок, зарегистрировал свою явку и выразил названным поведением свою политическую позицию. Значение такого поведения выявляется при определении результатов голо- сования при мажоритарной системе, требующей определенного большинства голосов по отношению ко всем проголосовавшим.

Политические партии, их лидеры, сами кандидаты понима- ют, что их судьба на выборах зависит именно от акта голосования. Давным-давно были изобретены самые различные способы мо- шенничества на выборах: для этого применяются урны с двойным дном; урны, в которые уже были вложены бюллетени; подмена урн; помеченные бюллетени. Часто мошеннические операции осуществляются в момент вскрытия урн и разборки бюллетеней. Поэтому зарубежное законодательство стало содержать нормы, разрешающие при избирательных операциях (в том числе и при вскрытии урн и подсчете бюллетеней) присутствовать представи- телям и политических партий, и кандидатов наравне с членами избирательных комиссий. Уже говорилось о том, что законода- тельно ограничивается возможность для избирателей голосовать по почте, как способ, сильно подверженный злоупотреблениям.

Возможности мошенничеств заставили искать иные способы подсчета голосов. Одним из таких приспособлений стали машины для голосования, представляющие собой электронное или меха- ническое приспособление, с помощью которого избиратель имеет возможность выразить свою волю посредством нажатия кнопок, передвижения рычажков или иным образом. Машины для голо- сования делают бесполезными применение бюллетеней и конвер- тов для голосования. Установление в избирательных участках та- ких машин имеет цель обеспечить «честность» выборов, устранить возможные махинации при подаче бюллетеней и при осущест- влении иных избирательных операций. Также очевидно, что ма- шины для голосования облегчают и убыстряют подсчет голосов.

8. Подсчет голосов и установление результатов голосования

Эта стадия избирательной процедуры тесно связана с предыду- щей. Раз голоса были поданы, то их нужно подсчитать и на основе

503

полученных цифр и правил применяемой избирательной си- стемы установить результаты голосования, т.е. определить, кто из кандидатов получил мандаты.

После вскрытия урн или осмотра счетчиков избирательных машин составляются соответствующие документы. Прежде всего указывается число включенных в списки избирателей, число про- голосовавших, число обнаруженных в урне бюллетеней, число по- данных голосов, число голосов, полученных каждым кандидатом или списком кандидатов. Должны быть также учтены результаты голосования «незаполненными» бюллетенями.

Поданные бюллетени классифицируются, т.е. признаются действительными или недействительными, о чем составляются соответствующие акты. Зарубежное законодательство обычно чет- ко прописывает, какие бюллетени должны считаться действитель- ными или недействительными. Например, в соответствии с прин- ципом равного избирательного права каждый избиратель должен обладать одинаковым числом голосов; поэтому если в конверте оказывается не один, а несколько бюллетеней или, во всяком слу- чае, их число превышает требуемое, то все бюллетени, находящие- ся в конверте, считаются недействительными. Обычно таковыми признаются и бюллетени, отличающиеся по форме от стандарт- ных, утвержденных избирательными органами. Очевидно, что должен считаться недействительным и бюллетень, содержащий фамилию лица, которое не было выдвинуто в качестве кандидата.

Результаты подсчета голосов в избирательных участках на- правляются в орган избирательного округа, имеющего право сум- мировать голоса и устанавливать результаты голосования. Если результаты определяются на национальном уровне, то нижесто- ящие избирательные органы направляют свои документы о ре- зультатах выборов в соответствующий национальный орган.

9. Контроль за проведением выборов. Избирательные споры

Это последняя и весьма важная стадия избирательной процеду- ры и процесса. Только после ее проведения результаты выборов, применения каких-либо процедур непосредственной демокра- тии становятся окончательными. В условиях демократического

504