Экзамен зачет учебный год 2023 / Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть by Маклаков В.В. (z-lib.org)

5. Прямое и косвенное избирательное право

Это критерий, который не следует путать с институтом прямых или косвенных выборов, хотя эти понятия достаточно близки друг к другу. Здесь речь идет о позиции избирателя. Он может реализовывать свое право непосредственно, подавая свой голос за кандидата или список кандидатов, или он доверяет избирать от своего имени выборщику или выборщикам, т.е. избирателям второй степени, своего рода посредникам. В первом случае из- бирательное право будет прямым, во втором – косвенным. Хотя косвенное избирательное право реализуется достаточно часто, особенно при формировании верхних палат парламентов, его трудно назвать демократическим институтом. Избиратель, го- лосуя за выборщика, не знает, каким образом последний подаст свой голос за выборное лицо. В определенном смысле косвенное избирательное право является нарушением принципа всеобщно- сти. На поведение выборщиков влияет расстановка политических сил, партийная дисциплина, его личные предпочтения, которые в коллегии выборщиков могут вполне расходиться с деклариро- ванными ими ранее заявлениями и обещаниями.

§ 3. Процедура выборов

и избирательный процесс

Под процедурой выборов (или процедурой проведения референ- дума и других институтов непосредственной демократии) понима- ется последовательная, закрепленная в нормативном материале, совокупность действий, процедур принятия решений со стороны официальных органов государства, отдельных лиц (избирателей, представителей политических партий), организаций по подготов- ке, проведению выборов, референдумов и использованию других институтов непосредственной демократии. Некоторое время назад в юридической литературе этот круг проблем обозначался как ор- ганизация и порядок проведения выборов. Употребление термина «процедура выборов» подчеркивает некоторую последовательность обязательных действий для достижения результата – распределе- ния мест в представительном учреждении или выявления мнения

485

избирательного корпуса при иных голосованиях. Термин «избира- тельный процесс» указывает на фактическую сторону проведения выборов. На выборах и референдумах, которые должны проходить

врамках законодательных и других правовых предписаний, неред- ко имеется еще и фактическая сторона, не вписывающаяся в уста- новленные законодательные рамки. Например, на выборах может проводиться скрытное (тайное) финансирование избирательных кампаний, могут осуществляться таким же путем разного рода вспомоществования политическим партиям и кандидатам, исполь- зоваться «сверхнормативные» средства избирательной агитации (печатание лишних листовок, плакатов и др.).

Процедура выборов обычно регламентирована в нормативном материале, хотя приводимая ниже их очередность и соподчинен- ность есть результат главным образом доктринального обобще- ния. Впрочем, некоторые нормативные материалы содержат ука- зания на определенную последовательность закрепляемых про- цедур. Таковым, например, является мексиканский Федеральный закон о политических организациях и избирательном процессе 1977 г., в котором процедура избрания парламента излагается

вдостаточно строгом порядке; изложение избирательного права

вформе Избирательного кодекса также построено по определен- ной схеме. Из избирательных кодексов наиболее известным яв- ляется французский. Четко определенную последовательность действий и процедур содержит практически представляющий кодекс Органический закон Испании 5/1985 г. от 19 июня 1985 г.

Всамом общем виде можно указать следующую последова- тельность действий при проведении выборов и при других про- цедурах, использующих подачу голоса избирателями (она указа- на в последовательных подпунктах). Рассмотрим стадии проведе- ния выборов.

1. Назначение выборов и проведения референдума

Для такого назначения компетентный государственный орган (обычно глава государства, когда выборы проводятся в централь- ные представительные органы или назначается общенациональ- ный референдум) издает соответствующий акт. Иногда в зако- нодательстве содержатся указания на определенный период

486

проведения выборов или о дне недели, в который проводит- ся голосование. Например, в США голосования всегда прово- дятся в первый вторник ноября месяца, во Франции, Бельгии, Люксембурге – в воскресенье. В Великобритании голосование тра- диционно происходит в четверг.

2. Установление избирательных округов

Внутри избирательных округов создаются избирательные участ- ки. Округ – часть территории государства или вся его террито- рия, на которой проводятся выборы одного, нескольких или сра- зу всех членов какого-либо представительного учреждения либо подсчитываются голоса при проведении референдумов и других процедур с участием тайно голосующих избирателей. В округе производится распределение мандатов. В зависимости от при- меняемой избирательной системы избирательные округа могут быть одномандатными (униноминальными), многомандатными (полиноминальными), общегосударственными (национальными). Избирательный участок – более мелкая территориальная едини- ца в составе округа, создаваемая для удобства голосования, для приближения избирательной процедуры к избирателям. После подсчета голосов на избирательном участке соответствующие до- кументы направляются в избирательный орган округа.

Определение («нарезка») округов – весьма ответственная и по- литически важная задача. От честности и справедливости опре- деления границ округов, от учета факторов, обеспечивающих ра- венство участников избирательного процесса (прежде всего кан- дидатов или их списков) во многом зависят результаты выборов. Значение «нарезки» варьируется в зависимости от применяемой избирательной системы. Мажоритарные системы гораздо «чув- ствительнее» к равенству округов, чем пропорциональные.

Нередко в качестве округов используются существующие ад- министративно-территориальные единицы; особенно часто это делается при применении пропорциональной избирательной системы. Распределение причитающихся территориальной еди- нице мест осуществляется в соответствии с численностью насе- ления и обычно производится сразу же за его всеобщей перепи- сью. Избирательные округа в одних и тех же границах постоянно

487

меняются численно, что связано с перемещением населения, его демографической эволюцией.

Очевидно, что образование совершенно равных по численности населения избирательных округов, вкаждом из которых избранный депутат представляли бы равное число избирателей, – задача прак- тически невыполнимая. Установленные законом границы округов менее подвижны, чем постоянно изменяющаяся численность насе- ления. Неравенства представительства возникают тогда, когда зако- нодатель оставляет избирательные округа неизменными в течение длительного времени. Подобная инерция имеет скрытое политиче- ское значение. Лучшим историческим примером вэтом отношении служат округа в Великобритании, где между XVI–XIX вв. не произ- водилось какого-либо перераспределения мест в палату общин, несмотря на происшедшую промышленную революцию и резкий рост городов. В 1831 г. Бирмингем, Лидс и Манчестер не имели ни одного депутата в нижней палате, тогда как местечко Олд Сарум с семью избирателями посылало двух депутатов, аДанвич, наполо- вину затопленный Северным морем, насчитывавший всего одного избирателя, был представлен в Палате общин одним депутатом 203. В таких «гнилых местечках» весь электорат контролировался «па- троном». Лишь благодаря требованиям Либеральной партии и ра- бочих профсоюзов эти фиктивные округа были упразднены вполь- зу новых городов, ранее лишенных представительства.

Элементарная справедливость требует, чтобы в демократиче- скихстранахпроисходилпериодическийпересмотризбирательных округов, что происходит весьма нечасто. Например, Во Франции до1985–1986гг. оравенстве округов немогло идти иречи. Наоборот, в США, Великобритании и ФРГ названное демократическое прави- ло реализовывалось достаточно давно. В США Верховный суд в ре- шениях 1962 г. и 1964 г. обязал производить «нарезку» на равные округа; каждый из них должен иметь примерно равное число изби- рателей. В Великобритании специальная комиссия каждые 10 или 15 лет производит пересмотр границ избирательных округов повы- борам в палату общин. В период между 1970 и 1974 гг. примерно половина округов стала иметь новые границы. В ФРГ «нарезка»

488

избирательных округов осуществляется на чисто математической основе: для избрания Бундестага поодномандатной избирательной системе в один тур нарезка избирательных округов производится автоматически, когда отличия по численности населения в одном округе от другого отклоняется в большую или меньшую стороны на 25%. То же самое происходит и в Японии, в которой Верховный суд в решении от 14 апреля 1976 г. заявил, что распределение мест

впалате представителей и палате советников на выборах, проис- ходивших в тот же год, было неконституционным, поскольку на- рушался принцип конституционного равенства граждан перед за- коном. Последствием решения стало новое распределение округов на выборах членов обеих палат парламента.

Во Франции Конституционный совет в решении от 8 авгус- та 1985 г. установил принцип «нарезки» избирательных округов

всоответствии с «главным образом на демографической основе».

Вдругом решении от 23 августа 1985 г. Совет уточнил названную формулировку. Другими словами, за точку отсчета была взята численность населения, а не численность избирательного корпу- са. Пересмотр границ избирательных округов должен быть прове- ден с учетом демографических изменений после второй всеобщей переписи населения, следующей за последним установлением границ (ст. L.125 Избирательного кодекса).

За рубежом нередко встречаются случаи, когда избирательные округа умышленно устанавливаются таким образом, чтобы дать преимущество какой-либо политической партии или кандидату. Такая «нарезка» особенно несправедлива при действии мажори- тарной системы относительного большинства. В отечественной литературе она получила название «избирательной геометрии» или «избирательной географии». Первым, применившим такой жульнический способ выкраивания избирательных округов, за- фиксированный в литературе, был губернатор штата Массачусетс Э. Джерри (1744–1814). На выборах 1812 г. при «нарезке» окру- гов один из них получил форму саламандры; по аналогии такая «нарезка» стала называться джерримендерингом: фамилия гу- бернатора получила отражение в названии термина. «Нарезка» обеспечила победу сторонников Э. Джерри на выборах в Сенат штата. Собрав 50 164 голоса, они получили 29 мест, а его про- тивники с 51 766 голосами довольствовались 11 мандатами. При

489

голосовании были «рассеяны» избиратели, предпочитавшие сде- лать свой выбор в пользу противников губернатора.

3. Создание избирательных органов

Эти органы практически организуют выборы в своем избиратель- ном округе или на центральном уровне. Их обязанности много- гранны; на них возлагаются как задачи хозяйственного, так и по- литического назначения. К первым относится подбор помеще- ния для голосования, обеспечение его необходимым инвентарем (урны, избирательные машины и др.), приглашение персонала; вторые включают регистрацию избирателей, выдачу в необходи- мых случаях избирательных документов (открепительные талоны

идр.), печатание избирательных бюллетеней, подсчет голосов

иопределение результатов голосования.

Закономерностью, присущей всем зарубежным странам, яв- ляется то, что функции избирательных органов часто возлагаются на уже существующие государственные учреждения (муниципали- теты, суды, органы министерства внутренних дел); специальные из- бирательные комиссии, формируемые общественностью являются довольно значительной редкостью. Так, в Бельгии председателем избирательной комиссии по выборам в парламент становится председатель суда первой инстанции или мировой судья, в ФРГ комиссия назначается правительством земель, в Люксембурге в комиссии председательствует судья, во Франции в состав такого же органа входит мэр и четыре асессора, выдвигаемые из числа из- бирателей, в Ирландии – государственный чиновник. В качестве примера можно привести функции председателя избирательной комиссии (returning officier) в Великобритании. В его обязанности входит объявление о выборах, регистрация кандидатов, созыв из- бирателей, получение избирательного залога, разрешение вопроса о приемлемости кандидатур, объявление о выдвинутых кандида- тах. Когда кандидатур выдвинуто больше, чем мест, подлежащих замещению, этот чиновник должен организовать голосование по почте, назначить председателей избирательных участков, вы- дать избирательные карточки голосующим, контролировать со- блюдение тайны голосования, проверять результаты подсчета бюл- летеней, их подлинность, констатировать результаты голосования.

490

4. Регистрация избирателей

Эта стадия не обязательно должна быть четвертой по своей по- следовательности в избирательной процедуре. Если существуют постоянные, периодически дополняющиеся списки избирателей, то такая стадия может и отсутствовать. От точности регистрации, охвата ею избирателей во многом зависят результаты выборов, представительность избранного органа, убедительность голосо- вания на референдуме и применения иных процедур непосред- ственной демократии. Регистрация всегда должна проводить- ся до голосования с тем, чтобы предотвратить мошенничества на выборах, не дать возможности одному и тому же избирателю голосовать по несколько раз. «Назначение регистрации избира- телей – установить личность имеющего право голоса раньше вы- боров таким образом, чтобы только этот человек мог подавать из- бирательный бюллетень» 204.

Регистрация избирателей заключается во включении их фа- милий в список. В зависимости от того, на ком лежит бремя проведения этой процедуры, все системы подразделяются на си- стемы государственной и личной регистрации. Первая – систе- ма автоматической регистрации – применяется в ФРГ, Швеции и Швейцарии, где ведется учет перемещения населения и в рас- поряжении государственных органов имеются сведения о прожи- вающих на их территориях лицах. В Великобритании и Канаде, где отсутствует принудительная регистрация перемещения насе- ления, применяется иной метод регистрации. В Канаде подсчет избирателей осуществляется официальным должностным лицом, обходящим отведенный ему участок «от двери к двери». В этой стране регистрация производится перед каждыми парламентски- ми выборами; в Англии – регистрация ежегодная, списки в стра- не закрываются 15 февраля. После закрытия списков новой ре- гистрации не ведется, но граждане, сменившие местожительство, могут голосовать там, где проживали раньше.

Избирательные списки во Франции являются постоян- ными; они составляются в каждом бюро для голосования

491

и пересматриваются в течение довольно длительного времени – с первого сентября до последнего дня февраля. В течение года, следующего за закрытием списка, выборы проводятся по пере- смотренному списку. Каждое избирательное бюро в этой стра- не действует в определенном географическом пространстве. Им чаще всего является коммуна или часть коммуны. Список составляется для каждого избирательного бюро административ- ной избирательной комиссией, в состав которой входят мэр или его представитель, уполномоченный администрации, назнача- емый префектом или супрефектом, и один член, назначаемый председателем трибунала большой инстанции. После 28 (29) февраля список действует для всех выборов до последнего дня февраля следующего года. Каждому, кто будет голосовать, вы- дается карточка избирателя, которая им предъявляется при го- лосовании и проштамповывается. Каждый избиратель, каждый кандидат и любая партия или политическое объединение может получать сведения и копию избирательного списка. Могут быть внесены в списки вне периода их пересмотра некоторые лица, точно указанные в законе. К ним, например, относятся уволен- ные в запас военнослужащие после окончания пересмотра изби- рательных списков, а также лица, поменявшие местожительство сразу же после демобилизации; французы и француженки, до- стигшие избирательного возраста после окончания срока внесе- ния в списки, и др.

Очевидно, что система обязательной регистрации более эф- фективна, а система личной регистрации далеко не всегда охваты- вает всех избирателей. Она основывается, прежде всего, на жела- нии избирателя быть включенным в список. Избиратель должен явиться в государственный орган и зарегистрироваться, предъ- явив соответствующие документы.

5. Выдвижение кандидатов

В принципе каждый избиратель должен иметь возможность вы- двинуть свою кандидатуру на выборах в округе, в котором он яв- ляется избирателем. Это вполне логично, поскольку при демо- кратических режимах лицо, избирающее органы государствен- ной власти, должно иметь право стать ее частью, т.е. депутатом

492

и т.д. Данное умозаключение является идеальным; на практике устанавливается целая серия ограничений, которые препятству- ют значительному числу лиц становиться кандидатами. Прежде всего в законодательстве всегда определяются условия избираемо- сти, т.е. юридические возможности быть избранным. К ним отно- сятся избирательные цензы: ценз оседлости, возраста, отсутствия судимости, моральные цензы, к которым добавляются ограниче- ния чисто специфического свойства. Например, возрастной ценз пассивного права для кандидатов в парламент почти всегда выше, чем ценз активного избирательного права. При этом исходят из предположения, что более взрослые лица обладают бóльшими знаниями, жизненным опытом, кругозором.

Иногда вводятся особые ограничения, направленные на то, чтобы кандидат не мог воспользоваться своим служебным поло- жением для продвижения своей кандидатуры. Такого рода неиз- бираемость может быть двух видов: абсолютной – лицо не может быть избрано ни в одном округе страны (например, такая неизби- раемость распространяется на иностранцев) – и относительной, при которой лицо не может быть избрано только в некоторых избирательных округах (например, в течение установленного в за- коне времени не могут избираться ряд должностных лиц государ- ства, чиновников в округах, в которых до выборов они осущест- вляли свои функции).

Если кандидат получил выборный мандат, но при этом были нарушены условия избираемости, то такое лицо должно быть лишено названного мандата органом, наблюдающим за пра- вильностью выборов. В зарубежных странах такие случаи рас- сматриваются обычно судами. Получение поста путем народного волеизъявления не может покрывать нарушений действующего законодательства.

С проблемой избираемости связана другая проблема – не- совместимости должностей, т.е. невозможности для избранного лица обладать мандатом. Никакое обстоятельство не может по- мешать избранному лицу работать в представительном органе, если его иная деятельность находится в «примиримых» с законо- дательной точки зрения отношениях с его работой в органе влас- ти. Несовместимость обычно устанавливается для видов деятель- ности на службе государства или связанных с ним или в частном

493

секторе. Введение этого института преследует несколько целей: соблюдение принципа разделения властей – не допустить, что- бы парламент или иное представительное учреждение включало лиц, подчиненных правительству или экономически от него за- висящих; гарантия избирателям свободы на выборах без позво- ления кандидатам использовать свое служебное положение для оказания давления; обеспечение независимости парламентариев и других выборных лиц пор отношению к частным интересам.

Несовместимость обязывает избранное лицо выбрать одну из своих должностей; государственные чиновники иногда име- ют право уйти в длительный отпуск. Чаще всего устанавливается конкретный срок, в течение которого лицо должно произвести указанный выбор. Так, согласно ст. L.О. 146 Избирательного ко- декса Франции несовместимы с парламентским мандатом долж- ности руководителя предприятия, председателя администра- тивного совета, председателя или члена правления, председате- ля наблюдательного совета, уполномоченного администратора, генерального директора, заместителя генерального директора или управляющего делами в целом ряде обществ, предприятий

иучреждений.

Синститутом избираемости связана и проблема выдвиже- ния одной кандидатуры в нескольких или многих избирательных округах на одних и тех же выборах. Данная проблема также назы- вается множественностью кандидатур. Выдвижение кандидатуры сразу в нескольких округах и избрания в некоторых из них весьма неудобно, так как кандидат должен выбрать один из округов, ко- торый он будет представлять. В результате в остальных округах, где он получил мандат, должны состояться частичные выборы. Запрещение выдвижения множественных кандидатур в зару- бежных странах стало результатом обширной практики злоупо- треблений. Например, во Франции на выборах, состоявшихся в прериале V г. (т.е. в девятом месяце года – с 20 мая по 18 июня 1797 г.), выигранных монархистами, один из их лидеров граф Буасси д’Англа (Boissy d’Anglas) (1756–1826) был избран в 77 де-

партаментах из 100, тогда как самый популярный из сторонников Директории получил мандат только в 30 департаментах. Во время выборов 2 февраля 1871 г. А. Тьер (1797–1877) был избран в 26 де- партаментах, а Л.-М. Гамбетта (1838–1882) – в девяти. Эта практика

494