Экзамен зачет учебный год 2023 / Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть by Маклаков В.В. (z-lib.org)

на два последовательных президентских мандата (XXII поправка к Конституции 1787 г., ратифицированная в 1951 г.).

Важен вопрос о возможности продления самим парламентом своих полномочий. Такое действие в мирное время вряд ли приба- вило бы авторитету этого органа. Пообщему правилу такое продле- ние возможно висключительных положениях, обычно вовремя вой- ны. Например, парламент Великобритании дважды поступал таким образом во время Первой и Второй мировых войн. Конституция Италии 1947 г. (ст. 60) также установила такую же возможность продления только на основании закона и лишь в случае войны.

Досрочное прекращение деятельности представительного орга- на вполне возможно как вотношении местного, так инационально- го представительства. В отношении последнего в конституционном законодательстве парламентарных республик и монархий и в огра- ниченных монархиях имеются соответствующие нормы в случаях министерских кризисов. Роспуск осуществляется главой государст- ва. В президентских республиках такой процедуры не существует.

Более проблематичным является вопрос о самороспуске, т.е. о желании досрочно прекратить свои полномочия, выраженном самим представительным органом. Такая процедура, однако, су- ществует в Польше в соответствии со ст. 98 Конституции 1997 г. Сейм может сократить срок своих полномочий постановлением, принятым большинством не менее 2/3 голосов законного числа депутатов. Сокращение срока полномочий Сейма означает одно- временное сокращение срока полномочий Сената. Президент республики, отдавая распоряжение о сокращении срока полно- мочий Сейма, одновременно назначает выборы в эту палату и Сенат и определяет для голосования день, приходящийся на пе- риод не более 45 дней со дня распоряжения о сокращении срока полномочий Сейма. Такой самороспуск может рассматриваться как возможность в соответствии с политическими особенностями какого-либо периода в жизни страны продлить срок своих полно- мочий депутатами еще на один четырехлетний срок.

4. Избирательное право

Избирательное право понимается в двух значениях: в объективном и субъективном. В объективном смысле такое право представляет

465

собой систему правовых норм (конституционных и нижестоя- щих), регулирующих общественные отношения, связанные с вы- борами в органы государства и местного самоуправления, с реа- лизацией форм непосредственной демократии. Названные нор- мы устанавливают порядок предоставления права получения го- лоса, проведения выборов и различных форм непосредственной демократии, подсчета голосов, определения результатов выборов, обжалования результатов голосования. Избирательное право ре- гулирует избирательную систему в широком смысле слова, под которой в отечественной литературе иногда понимается совокуп- ность всех операций, относящихся к формированию выборных органов (предоставление избирательного права, организация вы- боров, подсчет голосов, определение результатов голосования). Избирательная система в узком смысле – способ определения ре- зультатов голосования, т.е. способ распределения мандатов меж- ду кандидатами на различных выборах.

Объективное избирательное право содержится в его источ- никах, число которых весьма велико и которое вполне совпадает по своим характеристикам с источниками конституционного пра- ва вообще. Другими словами, объективное избирательное право можно найти в конституции, органическом и простом законо- дательстве, в конституционных обычаях и судебных прецеден- тах. Более того, такое право может содержаться и в источниках, которые входят в другие отрасли права. Правовые нормы, сразу относящиеся к двум или нескольким отраслям права, можно на- звать поливалентными. В качестве примера, можно назвать статьи уголовного кодекса, устанавливающие состав преступления за на- рушение избирательного права, за мошенничество на выборах.

В субъективном смысле избирательное право – право гражда- нина (подданного) стать участником общественных отношений, возникающих при проведении выборов, различных форм непо- средственной демократии, реализации права отзыва депутатов

встранах, где такой отзыв предусмотрен. Избирательное право

втаком смысле включает право на участие в выборах (право го- лосовать в национальные органы власти и органы местного са- моуправления), т.е. активное право. В настоящее время практи- чески во всех странах мира оно принадлежит совершеннолетним гражданам независимо от пола, рода занятий, имущественного

466

положения, образования и других условий, но при соблюдении некоторых цензов (возрастной ценз, иногда ценз оседлости; см. ниже). По общему праву активным избирательным правом об- ладают собственные граждане страны. Это правило является ре- ализацией принципа народного суверенитета. Только собствен- ные граждане могут выбирать руководящие органы своей стра- ны. В последние годы появились, однако, некоторые исключения из этого правила (см. ниже).

Пассивное избирательное право – право избираться в цен- тральные представительные органы и органы местного само- управления (т.е. право быть зарегистрированным к качестве кан- дидата, проводить избирательную кампанию, участвовать в рас- пределении мандатов, пользоваться другими правами кандидата, которые указаны в законе). По общему правилу пассивное право предоставляется с бóльшими оговорками, чем активное. Всегда, чтобы пользоваться первым, требуется обладание вторым, т.е. ак- тивным избирательным правом и еще особыми условиями: бо- лее высоким возрастным цензом, цензом оседлости, моральными цензами. Часто указываются определенные категории лиц, кото- рые вообще не могут быть избраны. Например, в Великобритании в палату общин не могут избираться пэры, представители духо- венства, послы, военнослужащие, лица, работающие в полиции. В Греции не могут выдвигать свои кандидатуры служащие во- оруженных сил и полиции, нотариусы, регистраторы закладных документов, служащие или агенты агентств или организаций с государственным участием, если эти лица не уйдут в отставку по меньшей мере за 18 дней до выдвижения их кандидатур.

5. Гражданство и избирательное право иностранцев

До недавнего времени вопрос о предоставлении иностранцам права голоса и права быть избранным в представительные органы другой страны решался однозначно: только «свои» граждане мо- гут осуществлять принадлежащий им суверенитет и от выборов отстраняются лица-неграждане. В прошлом только Конституция Франции 1793 г. (кстати, так и не вступившая в силу) в ст. 4 устанав- ливала, что иностранец, достигший 21 года, проживший в стране втечениегода,живущийвоФранциисвоимтрудом,приобретший

467

собственность или женившейся на француженке, или усыновив- ший ребенка, или принявший на иждивение старика, так же как и иностранец, имеющий, по мнению Законодательного корпуса, достаточные заслуги перед человечеством, допускается к осущест- влению прав французского гражданина 194.

В настоящее время уже нельзя говорить, что избирательное право предоставляется только «своим» гражданам. Прежние представления были серьезно поколеблены рядом международ- ных актов. К ним относится Конвенция об участии иностранцев

вобщественной жизни на местном уровне 5 февраля 1992 г. 195, выработанная Советом Европы. Согласно этому акту и на основе того, что жители-иностранцы на местном уровне обладают теми же обязанностями, что и граждане. Еще одним актом, сильно подорвавшим ранее существовавшие правовые концепции, стал Маастрихтский договор 1992 г., а затем Лиссабонский договор 2007 г. Этими актами было учреждено европейское гражданство. Каждый европейский гражданин, в какой бы стране – участнице Европейского союза он ни находился, имеет право участвовать

ввыборах местных органов самоуправления, т.е. в администра- тивных выборах, о которых уже говорилось. В п. “b” абз. 2 ст. 20 Договора о деятельности Европейского союза (одном из двух, со- держащихся в Лиссабонском договоре) установлено, что граждане Союза имеют «право голосовать и быть избранными на выборах

вЕвропейских парламент, а также на муниципальных выборах

вгосударстве-члене, в котором они проживают, при соблюдении тех же условий, что и граждане этого государства» 196. Однако к вы- борам в национальный парламент иностранцы не допускаются.

Право иностранцев – граждан государств ЕС было урегули- ровано Директивой 94/ 80/ Совета ЕС от 19 декабря 1994 г., уста- новившей условия осуществления избирательного права и пра- ва быть избранным на муниципальных выборах для граждан Европейского союза в каком-либо государстве-члене, в котором

194Конституции и законодательные акты буржуазных государств. С. 334.

195Droit de l’homme en droit international. Textes de base. P. 357–362.

196Les traités européens après le traité de Lisbonne. Textes comparés. Р. 77.

468

они не имеют его гражданства 197. Кстати, в этой директиве пре- дусматривается возможность ограничения для занятия иностран- цами руководящих должностей в органах исполнительной власти муниципальных органов (ст. 5). Кроме того, согласно ст. 12 в от- ступление от этой Директивы государство – член ЕС может уста- новить ограничительные меры в отношении иностранцев на сво- ей территории на муниципальных выборах. Если пропорция граждан-иностранцев, обладающих гражданством ЕС и достиг- ших избирательного возраста, превышает 20%, то это государство может ввести ограничения для них. Другими словами, если пятая часть электората страны, является гражданами ЕС, но не своими гражданами, то государство может предпринять защитные меры с тем, чтобы не допустить значительного влияния в местных орга- нах власти других граждан Союза.

Нелишне здесь напомнить, что в некоторых странах избира- тельное право иностранцам было предоставлено еще до вступле- ния в силу Маастрихтского договора при соблюдении некоторых условий. Например, в Ирландии (с 1963 г.), Швеции (с 1976 г.), Дании (с 1981 г.) Норвегии (с 1982 г.), Нидерландах (с 1985 г.), в двух швейцарских кантонах (Невшатель и Юра) иностранцы го- лосовали на выборах в местные органы.

Кроме того, иностранцы, точнее каждый гражданин Европейского союза, проживающий в каком-либо государстве-члене, гражданином которого он не является, обладает избирательным правомиправомбытьизбраннымвЕвропейскийпарламентнавы- борах в государстве проживания, на тех же условиях, что и граж- дане этого государства. Предоставленное право участвовать в вы- борах Европарламента не затрагивает национального суверените- та государств-участников. Процедура избрания не служит цели назначить лиц, которые осуществляли бы национальный сувере- нитет страны, в которой иностранец находится. Европарламент имеет в качестве юридического основания не конституции госу- дарств-участников, а международные соглашения, о которых гово- рилось и которые определяют полномочия Европарламента.

197Перевод этой директивы см. в кн.: Маклаков В.В. Права и свободы человека и гражданина в Европейском союзе. М.: ИНИОН, 2005.

469

6. Отзыв

Этот институт является противоположностью выборам. В ре- зультате применения установленной в законе процедуры лицо, получившее выборный мандат, его лишается. По данному из- бирательному округу проводятся новые выборы с целью замены отозванного депутата. В отечественной юридической литерату- ре право отзыва выборного лица (депутата, члена органа мест- ного самоуправления) почти всегда связывалось с обладанием им императивным мандатом. Считалось, что при свободном (представительном) мандате, когда избранное лицо, особенно на национальном уровне, является представителем всей нации, отзыв невозможен. Отзыв – отражение тесной связи депутата со своим округом. Зарубежное законодательство и практика опровергает постановку проблемы под таким углом зрения. Действительно, отзыв – крайнее проявление императивного мандата, но этот институт существует и при наделении выбор- ного лица свободным мандатом. Законодательное закрепление права отзыва существовало в социалистических странах, где провозглашался принцип ответственности выборного лица пе- ред своими избирателями.

Безусловно, какой-либо депутат может быть не выдвинут на следующих выборах, но это другой вопрос. В данном слу- чае речь идет о лишении мандата «действующего» выборного лица. В странах с демократическим политическим режимом от- зыв выборных лиц практикуется нечасто, но он все же существу- ет. Исторически первым считается предложение М. Робеспьера (1758–1794) в Конвенте при разработке Конституции 1793 г. о праве народа отзывать своих представителей. Предложение было отвер- гнуто вследствие краткости срока полномочий Законодательного корпуса. Во время Парижской коммуны право отзыва было од- ним из главных принципов политической организации ее орга- нов. Оно не получило распространения опять-таки из-за коротко- го времени существования Коммуны.

Инициаторами отзыва чаще всего выступают группы изби- рателей установленной в законе численности. Наиболее часто это право закреплено в законодательных актах штатов США и на уровне кантонов в Швейцарии. На практическом уровне

470

отзыв выборных должностных лиц впервые был применен в ЛосАнджелесе в 1903 г., а штат Орегон оказался первым, включив- шим в 1906 г. этот институт в свою Конституцию 1887 г. В насто- ящее время отзыв выборных должностных лиц (recall) предусмот- рен в законодательстве более трети штатов США, федерального округа Колумбия и некоторых островных территорий (всего 18 единиц). Из названного числа в шести штатах возможен отзыв всех выборных должностных лиц, в шести – всех должностных лиц, за исключением лиц, входящих в судебную власть; в Южной Дакоте и Орегоне – всех должностных лиц, за исключением чле- нов Конгресса США. Для применения процедуры отзыва требу- ется разное число подписей: например, 25% от числа поданных голосов на последних выборах соответствующего должностно- го лица (Аляска, Алабама, Колорадо, Вашингтон, Висконсин), либо 12% (Калифорния). Требуется 40% в штате Канзасе, 25% – в Мичигане и Миннесоте, но от числа поданных голосов на по- следних выборах губернатора штата. Отзыв применяется в США нечасто из-за процедурных трудностей (подписи необходимо собрать в короткий срок в нотариально удостоверенной форме), а также из-за того, что в случае отклонения избирателями пред- ложения об отзыве на инициаторов голосования возлагается воз- мещение расходов по его проведению.

В Исландии (ст. 11 Конституции 1944 г.) президент слагает свои полномочия досрочно, если такое решение будет принято на референдуме, проведенном согласно резолюции, принятой тремя четвертями членов альтинга. Однако в случае отклонения указанной резолюции альтинг немедленно распускается и про- водятся новые выборы. Указанное противостояние главы госу- дарства и парламента предполагает весьма умеренное и осто- рожное поведение при применении процедуры отзыва главы государства.

Зарубежное законодательство знавало в прошлом и знает сейчас институт отзыва главы государства, избираемого путем прямого голосования. Этот институт никак нельзя связать с осо- бенностями получаемого этим лицом мандата. Отзыв прези- дента республики предусматривался Веймарской конституцией Германии 1919 г. В настоящее время посредством народного го- лосования возможен отзыв федерального президента Австрии,

471

но по требованию не избирателей, а Федерального собрания, т.е. парламента страны.

Досрочный отзыв должностных лиц дает возможность из- бавляться от некомпетентных, безответственных, нечестных слу- жащих, не прибегая к громоздкой процедуре импичмента там, где она предусмотрена. Вместо отзыва часто применяется огра- ничение численности периодов пребывания в должности. Отзыв должностных лиц вполне может стать инструментом политиче- ской борьбы. В целом это право не может быть оценено только отрицательно, хотя его реализация влияет на политическую ста- бильность в стране и вызывать состояние неустойчивости собст- венного положения у должностных лиц. На наш взгляд, отзыв вполне применим ко всем выборным должностным лицам, за ис- ключением лиц судейского корпуса. Осуществление такого права в отношении судей влияет на фундаментальный принцип орга- низации судебной власти – независимость судей.

Кроме того, отзыв депутатов может сказаться на представи- тельности выборного органа, поскольку угрожает депутатам не- больших политических партий быть отозванными в результате кампании, устроенной на законном основании более крупными политическими формированиями. Право отзыва вполне согласу- ется с униноминальной мажоритарной избирательной системой и трудно совместимо с пропорциональной системой избрания де- путатов (см. ниже).

К праву отзыва примыкает другой институт, похожий на него – право роспуска какого-либо выборного органа по тре- бованию установленного числа избирателей путем голосования. В данном случае можно говорить и об одновременном отзыве всех представителей выборного органа. В мировой практике про- цедура не нашла широкого применения, однако в ряде стран существует. После роспуска назначаются новые выборы в распу- щенный орган.

В Швейцарии институт отзыва существует в полудюжине кан- тонов по отношению к кантональному парламенту. В Берне от- зыв может быть организован по инициативе, по меньшей мере, 12 000 избирателей, в кантоне Ури – по инициативе 3000 избира- телей, в Золотурне – 4000, в Базеле (сельском) – 1500 избирателей, в Шафхаузене – требуется 1000 подписей под петицией об отзыве,

472

в Тургау – 1/5 часть избирательного корпуса кантона. В нескольких кантонах возможен отзыв его правительства. Например, в кан- тонах Ури и в Шафхаузене голосования по поводу отзыва могут требовать 1000 избирателей, поставивших свои подписи под со- ответствующей петицией. Такой же отзыв возможен и в кантонах Тургау и Тессине (Тичино). Сама же федеральная Конституция 1999 г. не содержит норм об отзыве национальных органов госу- дарственной власти. Роспуск кантонального парламента, т.е. од- новременный отзыв его всех членов, производится при действии конституционных норм о существовании свободного, а не импе- ративного мандата.

Можно предположить слияние права отзыва и права роспу- ска в случае, когда речь идет об органе, образуемом одним лицом. Такое сочетание существует в Австрии: если избиратели не отзы- вают президента по требованию Федерального собрания, то за этим следует роспуск нижней палаты парламента. Похожий ин- ститут существовал в Веймарской Германии.

Роспуск парламента в результате всеобщего голосования предусмотрен в нескольких землях ФРГ. Иногда в этом процес- се участвует правительство. Так, Конституция земли Северный Рейн-Вестфалия 1950 г. в ст. 68 установила, что в случае откло- нения проекта закона парламентом правительство может пере- дать его на референдум. Если проект принимается, то прави- тельство имеет право распустить ландтаг; в противном случае оно должно уйти в отставку. Согласно Основному закону земли Баден-Вюртемберг 1953 г. ландтаг распускается правительством, когда по требованию 200 тыс. избирателей в шестинедельный срок проводится референдум и большинство избирателей вы- сказываются за роспуск. Такой способ роспуска был использован лишь однажды – в 1971 г. Результат по ряду причин оказался не- гативным. Подобная процедура существует в Баварии (п. 3 ст. 18 Конституции 1946 г.). Предложение должно исходить от 1 млн избирателей.

Закрепление в конституционном материале права роспуска представительного учреждения по народной инициативе, безу- словно, влияет на поведение этого органа, заставляет его дейст- вовать с учетом подобной возможности и в определенной мере влияет на его монополию в законодательной сфере.

473

§ 2. Принципы избирательного права

1. Понятие принципов избирательного права

Принципы избирательного права – руководящие идеи, основ- ные правила применения этого права. Они являются фундамен- том избирательного права, лежат в основе остальных его правил. Они придают стройность, завершенность системе этого права. Принципы служит также основой определения законности, в ши- роком смысле – справедливости норм избирательного права. Они находятся в постоянном развитии. При рассмотрении отдельных принципов мы будем давать небольшие исторические ссылки для того, чтобы показать, как развивалось и развивается избиратель- ное право. Рассмотрение эволюции принципов дает возможность проследить основные направления развития всего этого права.

Основными принципами избирательного права являются всеобщность, равенство и тайна голосования. В последнее время к ним стали добавлять свободу реализации этого права, хотя обя- зательность голосования, практикуемая во многих странах, осно- вывается на признаваемых в этих странах теориях национального суверенитета. Все принципы относятся к субъективному избира- тельному праву. Они закрепляются в источниках избирательного права. Рассмотрим каждый из названных принципов.

2. Всеобщность

Под этим принципом понимается признание права голосовать за всеми (за некоторыми небольшими исключениями, о кото- рых будет сказано чуть ниже) взрослыми гражданами независи- мо от социального положения, имущественного состояния, пола, оседлости, уровня образования, национальности и других крите- риев. Введение всеобщего избирательного права необходимо для того, чтобы позволить всем гражданам, равным в правах, выра- жать свою волю по основным направлениям национальной по- литики, предлагаемым кандидатами и политическими партиями на выборах, и при применении различных форм непосредствен- ной демократии. Всеобщность совсем не означает, что в выборах могут принимать участие все граждане данной страны, начиная

474