Экзамен зачет учебный год 2023 / Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть by Маклаков В.В. (z-lib.org)

ГЛАВА VII

Народные голосования: выборы, отзыв, референдум

Участие граждан в управлении делами государства, в осуществле- нии государственной власти – одна из характеристик демокра- тии. Такое участие может быть различным; граждане могут непо- средственно, сами принимать решения, могут поручать их при- нятие своим представителям. Данная проблема рассматривалась в гл. V. Наиболее часто используемой процедурой такого участия являются выборы, хотя есть страны, в которых непосредственное волеизъявление народа применяется столь же часто, как и из- брание представителей (Швейцария, США в штатах и на более низких уровнях). Иногда прибегают к более редким процедурам (роспуск представительного учреждения по народной инициати- ве, народный выбор).

§ 1. Выборы и отзыв

1. Понятие и социальные функции выборов

В конституционном праве под термином «выборы» в широ- ком смысле понимается процедура формирования государст- венного органа или наделения полномочиями должностного лица, осуществляемая путем голосования избирателей. Она включает всю совокупность операций – от назначения выборов до распределения мандатов и обжалования результатов голо- сования. В узком смысле «выборы» означают избрание одного или нескольких лиц (при голосовании списком) путем голосо- вания. Выборы предполагают возможность «выбора», т.е. воз- можность отдать свой голос за одного из нескольких представ- ленных кандидатов или списков кандидатов. Выборы можно рассматривать также как механизм назначения представителей и должностных лиц.

455

Посредством выборов формируются различные органы пу- бличной власти – представительные учреждения (парламенты

иорганы местного самоуправления), избираются главы госу- дарств, редко – главы правительства, иногда судебные органы. На основе этой процедуры образуются и органы общественных объединений; хотя такие выборы обычно проводятся с использо- ванием практически тех же принципов и приемов (порядок по- дачи голосов, способы определения результатов голосования), что

ипри формировании государственных органов, но эти выборы находятся за пределами конституционно-правового регулирова- ния и нами не будут рассматриваться.

Зарубежная доктрина иногда различает выборы политиче- ские и административные. Посредством первых формируются высшие органы власти, обладающие всей ее полнотой в соответ- ствии с конституцией на территории страны. К таковым относят- ся выборы парламента, главы государства. Административные выборы – выборы органов местного самоуправления. Их статус определяется административным правом. Кроме того, считает- ся, что сам факт и формы существования этих органов зависят от высших органов власти. Функции государства реализуются высшими органами государственной власти, которые осущест- вляют государственный суверенитет; местные же органы (за не- которыми исключениями) не принимают участия в выполнении таких функций. В результате возникает возможность предостав- ления избирательного права иностранцам при формировании местных органов (см. ниже).

Основной вопрос возникает при проведении выборов: за- чем нужна эта достаточно громоздкая процедура, каков смысл ее осуществления? Выборы нужны по нескольким причинам.

Основное назначение выборов – они легитимируют власть.

С их помощью народ назначает своих представителей и наделяет их мандатом на осуществление его суверенных прав. Тем самым реализуется одно из важнейших прав человека и гражданина. На международном уровне идея легитимности власти была впер- вые декларирована во Всеобщей декларации прав человека, одо- бренной Генеральной Ассамблеей ООН в 1948 г. Статья 21 (п. 3) установила: «Воля народа должна быть основой власти правитель- ства; эта воля должна находить себе выражение в периодических

456

инефальсифицированных выборах, которые должны проводить- ся при всеобщем и равном избирательном праве, путем тайно- го голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования» 191.

Правда, названная Декларация имеет лишь политическую, но не юридическую силу (если она каким-либо актом, на- пример конституцией, не «впущена» во внутригосударствен- ную правовую систему). Однако ее положения были развиты

вМеждународном пакте о гражданских и политических правах 1966 г. (ст. 25), согласно которому каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискриминации и без необосно- ванных ограничений право и возможность: а) принимать участие

введении государственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно выбранных представителей; b) голосовать

ибыть избранным на подлинных периодических выборах, про- изводимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъ- явление избирателей.

Документы регионального характера придерживаются та- кой же точки зрения. Статья 3 Дополнительного протокола № 1 к Европейской конвенции о защите прав и свобод 1950 г. обязывает участников Конвенции проводить свободные вы- боры с разумной периодичностью путем тайного голосования

втаких условиях, которые обеспечат свободное волеизъявле- ние народа в выборе законодательной власти. На американ- ском континенте существует тот же подход. Об этом говорит ст. 20 Американской декларации о правах и обязанностях чело- века 1948 г., и ст. 23 Американской конвенции о правах человека 1969 г.

Получив полномочия в результате выборов, представитель- ный орган или должностное лицо осуществляет предусмотрен- ные конституцией или иным законодательным актом полномо- чия. В связи с этим возникает вопрос, на каком основании они ре- ализуются: только ли на основании выборов или в результате пе- редачи народом своих суверенных полномочий. Господствующая

457

точка зрения в отечественной литературе: суверенитет неотчуж- даем. Во время выборов избирательный корпус передает лишь право на его реализацию в пределах, очерченных законодатель- ством. Действительно, если бы народ передавал свой суверени- тет, то он не мог бы осуществлять после сформирования предста- вительных учреждений какие-либо иные процедуры, например, право народной законодательной инициативы, предлагая про- ект закона избранному парламенту, или пользоваться, когда это предусмотрено, правом отзыва депутатов и других должностных лиц. Если бы суверенитет был передан, то народ не мог бы при действующем выборном органе участвовать в голосованиях на референдумах утверждающего (ратифицирующего) характе- ра. Другими словами, на выборах передаются лишь полномочия действовать от имени народа на определенный срок, по истече- нии которого должны быть проведены новые выборы, т.е. прове- дена новая передача полномочий. В результате новый состав вы- борного органа отразит мнения, желания, существующие среди избирательного корпуса в новый временной период.

Таким образом, еще одна функция выборов – служить «ба- рометром» политической жизни. В процессе их проведения сталкиваются интересы различных политических сил, различные взгляды и платформы, выразителями которых являются партии и иные политические объединения. Результаты выборов дают объективную оценку степени их влияния, показывают настрое- ния избирателей, тенденции политической жизни.

В результате выборов может качественно быть изменен со- став выборного органа, должностные лица могут подтвердить свою политическую позицию или быть лишены постов (т.е. не быть переизбранными). Другими словами, выборы выпол-

няют функцию селекции, отбора, замены политических руководителей, дают возможность гражданам назначать лиц, которые, по их мнению, лучше будут справляться с выполне- нием государственных задач, программы которых показались им более привлекательными. Выборы помогают менять выбор- ных руководителей, которые некомпетентны, честь и достоинст- во которых «подмочены» и которым не доверяют избиратели. Как в свое время сказал Авраам Линкольн (1809–1865) – 16-й пре- зидент США: «Можно дурачить часть народа все время; можно

458

дурачить весь народ некоторое время; но нельзя дурачить все время весь народ» 192.

Сам факт проведения выборов совсем не означает, что все из- биратели будут в них участвовать и всякий раз они должны когото избирать. Такой подход в какой-то мере оправдан, когда уста- навливается обязательное голосование. Но даже в этом случае из- биратель может проголосовать незаполненным бюллетенем.

Нельзя не упомянуть и о другом подходе к передаче уполно- мочия избираемым лицам во время выборов. Как уже говорилось в гл. V, в Великобритании с XVII в. действует концепция суверени- тета парламента. В результате в этой стране до недавнего времени отсутствовала вообще какая-либо возможность проведения рефе- рендумов. Лишь на низшем уровне местного управления дейст- вуют собрания граждан. Национальные референдумы, состояв- шиеся в июне 1975 г. лейбористским правительством по вопросу о нахождении Великобритании в Общем рынке и в мае 2011 г. консерваторами о введение новой избирательной системы в пала- ту общин, имели консультативный характер, и парламент никак не был связан его результатами. Если бы такое голосование имело обязательный характер, то в государстве одновременно оказалось бы два носителя суверенитета.

Вто же время выборы нередко являются пародией на под- линную демократию. Низкий уровень политического сознания избирателей, порой отсутствие элементарной грамотности дела- ют их легкой добычей средств массовой информации, по каналам которой часто развертывается неприкрытая демагогия, оказыва- ется давление.

Вэтой части параграфа нельзя не упомянуть, что в некото- рых зарубежных парламентах небольшая часть мест оставля- ется за определенными группами населения, отличающимися своими лингвистическими, религиозными особенностями, или групп населения, находящихся в особо неблагоприятных усло- виях. При действующих в этих странах избирательных системах эти группы имели бы весьма проблематичные шансы быть пред- ставленными в выборном органе. Так, в Европе предоставляются

459

избирательные права лицам национальных меньшинств, напри- мер, в ФРГ – в землях Шлезвиг-Гольштейн, Саксония, Бранденбург и Нижняя Саксония; в провинции Больцано, находящейся в об- ласти Трентино-Альто-Адидже в Италии, – для словенцев и в не- которых других странах 193.

Известны и иные способы формирования органов государст- венной власти. Исторически самым первым было назначение. Вна- стоящее время такой способ встречается весьма редко. Вчастности, верхняя палата канадского парламента – Сенат – формируется пу- тем назначения до сих пор. Сто четыре сенатора (их число никогда неможет превышать 112) назначаются пожизненно генерал-губерна- тором из числа лиц, обладающих необходимыми квалификациями.

Еще один способ формирования – кооптация, т.е. введение но- вых членов в выборный коллегиальный орган по его решению или решению какого-либо лица (например, руководителя этого органа) без проведения дополнительных выборов. Кооптация противопо- ставляется получению полномочий путем избрания. Такая процеду- ра ничего общего неимеет с выборами; она отстраняет избирателей от участия в формировании органа, способствует переходу власти к какой-либо определенной группе единомышленников, поощря- ет олигархию. Типичный пример – формирование охранительного Сената во времена Консулата во Франции, когда назначение сенато- ров осуществлялось самим Сенатом изчисла трех кандидатов (ст.16 Конституции от 22 фримера VIII г., т.е. 13 декабря 1799 г.).

До сих пор, правда очень редко, встречается способ предо- ставления места в связи каким-либо заранее установленным при- знаком, когда основная процедура не дала результата. Например, во втором туре на выборах во французское Национальное собра- ние, когда несколько кандидатов получили равное число голосов, избранным считается старший по возрасту кандидат.

2. Виды выборов

В зависимости от того, участвуют ли избиратели в избрании са- мих представителей или это доверяют избирать лицам, которых

460

они выбирают, выборы бывают прямые и косвенные. В первом случае вопрос об избрании решается самими избирателями, они сами избирают, а не доверяют это делать кому-то еще. Прямыми выборами формируются всегда нижние или единственные пала- ты парламентов (иногда и верхние), президенты в президентских и смешанных республиках.

При косвенных выборах процесс избрания предполагает су- ществование нескольких стадий. Вопрос об избрании решают не граждане, а избранные ими лица. Такие выборы могут быть реа- лизованы несколькими способами. Избрание может осуществлять- ся специально выбираемыми выборщиками (например, выборы президента США). «Посредниками» на таких выборах могут быть и лица, уже получившие свой мандат на выборах, состоявшихся ранее. Например, сенаторы Франции избираются в коллегиях, в которые входят депутаты, региональные и генеральные советни- ки, представители муниципальных советов. Число ступеней при этом может быть разным: некоторая часть выборщиков избирает- ся двухстепенными выборами, бóльшая часть – трехстепенными.

Косвенные выборы менее демократичны, чем прямые. В ре- зультате таких выборов, однако, проходит отбор лиц, получаю- щих места в коллегиях. В них попадают лица, обладающие опре- деленным политическим весом, влияние которых непропорцио- нально их численности. В численно меньших коллегиях заметно возрастает и дисциплинирующая роль политических партий. Кроме того, очевидно, чем большее число ступеней будет приме- нено, тем сильнее возрастают возможности деформации перво- начальной воли избирательного корпуса. Косвенными выборами часто избираются верхние палаты парламентов, иногда президен- ты, правительства, судьи и др.

Выборы можно подразделить на политические и социальные. К первым относятся процедуры, посредством которых формиру- ются органы политической власти. Социальные выборы – выбо- ры, в которых участвует гражданин в соответствии со своей при- надлежностью к какой-либо социальной или профессиональной категории. Эти выборы иногда имеют конституционно-правовое значение. Они проводятся, например, в профсоюзных объедине- ниях, в предпринимательских организациях и других организаци- ях социального и экономического характера при формировании

461

таких конституционных органов, как Экономический и социаль- ный совет во Франции по Конституции 1958 г., Национальный со- вет экономики и труда в Италии по Конституции 1947 г.

Выборы бывают всеобщими и частичными. Первые происхо- дят в случаях, когда в них призваны участвовать все избиратели страны; если на таких выборах избираются члены представитель- ного органа, то обычно обновляется весь его состав или какая-либо регулярно переизбираемая часть (например, треть Сената США, половина состава Палаты советников в Японии). Всеобщие выбо- ры могут проводиться по истечении срока полномочий выборного органа или после его роспуска или досрочного прекращения пол- номочий каким-либо должностным лицом, например, в результа- те смерти или досрочного ухода в отставку президента страны).

Частичные (дополнительные) выборы – процедура по замеще- нию мест, ставших вакантными до окончания срока полномочий выборного органа. Они чаще всего проводятся, когда выборный орган формируется по мажоритарной избирательной системе; при применении пропорциональной системы вакантное место замещается кандидатом, стоящим в списке после последнего, по- лучившего место. Иногда частичные выборы называются проме- жуточными. Такое название они получили из-за того, что прово- дятся в промежутке между всеобщими выборами. Частичные вы- боры важны с политической точки зрения, поскольку позволяют проследить за эволюцией настроений избирателей.

По территории, на которых проводятся выборы, последние могут быть разделены на национальные – они проводятся по всей стране, и местные (региональные, локальные), посредством кото- рых избираются органы местного самоуправления.

В связи с появлением надгосударственных выборных органов всеобщие выборы могут подразделяться нанациональные имежду- народные. Первые проходят в рамках одной страны, вторые – од- новременно в разных странах. Например, Европейский парламент избирается всеобщими одновременно проходящими один раз в пять лет выборами в 27 государствах – членах Европейского сою- за. От каждой страны избирается заранее установленное число де- путатов (см. гл. VIII).

Выборы бывают очередные и внеочередные. Первые прово- дятся либо в сроки, указанные в законе, либо назначаются в связи

462

с истечением срока полномочий выборного органа. Очередные выборы чаще всего ассоциируются с понятием всеобщих выборов, хотя последние не всегда могут быть очередными. Внеочередные выборыназначаютсявслучаедосрочногороспускапарламентаили палаты. В отношении таких выборов нередко указываются сроки их проведения в Конституции или в законе (ст. 12 Конституции Франции 1958 г., ст. 54 Конституции Японии 1947 г.). Известны также повторные выборы, т.е. когда предыдущие были признаны несостоявшимися. Например, такое может случиться, когда для участия в голосовании явилось число избирателей, менее требую- щегося по закону. Повторные выборы могут проводиться и в слу- чае, когда результаты голосования были аннулированы компе- тентным органом вследствие серьезных нарушений.

Взависимости от того, сколько раз проводится голосование

иподсчет голосов, т.е. сколько проводится степеней или туров, выборы могут быть однотуровые, двухтуровые и т.д. Два и более туров проводятся тогда, когда условия предыдущего тура не обе- спечивают распределения мандата или мандатов. Двухтуровое

имноготуровое голосование наиболее часто применяется при действии мажоритарных избирательных систем (см. ниже).

3. Периодичность выборов

Выборное представительное учреждение или должностное лицо получает свои полномочия на установленный Конституцией или законом срок, по истечении которого должны быть проведены новые выборы этого учреждения или лица. Такая периодичность необходима для того, чтобы состав органов и должностных лиц об- новлялся. Их политические взгляды должны соответствовать жела- ниям избирательного корпуса. В то же время обязательность но- вых выборов влияет на поведение самих избранных лиц и полити- ческих партий и организаций. Избранные лица должны считаться с настроениями своих избирателей, выполнять свои предвыбор- ные программы и обещания. Отказ от своих программ, нежелание поддерживать связь со своими избирателями влияет на имидж выборного лица, может использоваться оппозиционными силами на следующих выборах в качестве доказательства непредсказуемо- сти, моральной и политической нечистоплотности названных лиц.

463

Продолжительность полномочий выборного органа имеет важ- ное значение; от нее зависит политическая стабильность в стране. Новые выборы ведут к возможным переменам, появлению новых ориентиров. Зарубежное конституционное законодательство обыч- но определяет срок полномочий парламентов и местных пред- ставительных учреждений в 4–5 лет. Президенты, главы исполни- тельной власти, избираемые на выборах, чаще всего избираются на 4–7 лет. Небольшой срок полномочий позволяет точнее отра- жать пожелания избирательного корпуса; другая сторона такого срока – возникающие трудности для выборных лиц. У них мало времени для того, чтобы проявить себя. Например, срок полно- мочий Палаты представителей Конгресса США – всего два года. В американской юридической литературе неоднократно указыва- лось на его недостаточность. Правда, американская практика про- демонстрировала и возможности компенсации этого недостатка. Непродолжительность срока уравновешивается значительным уровнем переизбрания, превышающим 80% на следующих выбо- рах. Этим фактором обеспечивается значительное постоянство со- става Палаты представителей. Срок втри года установлен для ниж- них парламентских палат вАвстралии, Новой Зеландии иШвеции.

Чрезмерно длительный срок полномочий также имеет свои недостатки. В связи с происходящей эволюцией общественного мнения, настроений избирателей выборные органы могут ото- рваться от их потребностей и условий, диктуемых жизнью. В об- ществе может сформироваться мнение, что эти органы никого не представляют, возникнет неприязнь к ним.

С проблемой длительности полномочий какого-либо выборно- го органа связан вопрос и о возобновлении мандата на очередных выборах, т.е. о возможности выдвинуть свою кандидатуру на сле- дующий срок. Запрещение выдвигать повторно свою кандидатуру на непосредственно следующий срок нередко содержится в южно- американских конституциях в отношении президентов этих стран. Это сделано для того, чтобы помешать находящимся у власти гла- вам государств использовать свое служебное положение и тем са- мым обеспечить равенство в отношении других кандидатов на пре- зидентский пост. В США после четырех последовательных сроков пребывания Ф.Д. Рузвельта (1882–1945, победил на выборах 1932, 1936, 1940 и 1944 гг.) установлено право претендовать не более чем

464