Экзамен зачет учебный год 2023 / Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть by Маклаков В.В. (z-lib.org)

отдельной категории и отличается от политического режима – системы приемов, методов, форм, способов осуществления поли- тической (включая государственную) власти в обществе 180 или по- рядка политических отношений, степени политической свободы, образа правления 181. Видами государственного режима называют- ся абсолютизм при абсолютной монархии, дуализм власти (огра- ниченный дуализм при дуалистической монархии и дуализм при президентской республике), в парламентарных монархиях – парламентаризм при многопартийности и министериализм при двухпартийном составе центрального представительного органа. При парламентской республике также возможны два государст- венных режима – парламентарный (например, в Эстонии) и ми- нистериальный (в Германии). Другими словами, под понятием государственного режима понимаются якобы существующие на практике отношения между высшими органами государствен- ной власти при различных формах правления с учетом домини- рования какого-либо из этих органов или политических партий в процессе принятия решений.

По нашему мнению, такой подход к определению государст- венного режима представляется искусственным; в него включают- ся понятия по различным основаниям: абсолютизм – по порядку осуществления власти (в таких монархиях отсутствует конститу- циявобычнопонимаемомзначенииэтогослова);дуализмвыделя- ется в отдельный вид по законодательно закрепленному разделе- нию исполнительной и законодательной власти; парламентаризм и министериализм стали отдельными видами государственного режима вследствие существующей в стране партийной системы. Другими словами, каждый конкретный государственный режим имеет в качестве основания для своего образования различные факторы. Эти различные факторы ведут к установлению различ- ных видов режима, называемого государственным. Думается, что государственные режимы должны определяться по какому-либо

180Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть / Отв. ред. Б.А. Страшун. 3-е изд. М.: Бек, 1999. С. 230, 342.

181Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть / Отв. ред. Б.А. Страшун. 4-е изд. М.: Норма, 2005. С. 279–283.

425

одному основанию, но при этом могут отличаться какими-либо признаками.

Кроме того, названные государственные режимы имеют раз- личные сферы действия. Абсолютизм распространяется на всей территории страны; дуализм имеет основанием только консти- туционно закрепленные отношения между законодательной

иисполнительной властью, т.е. отношения на самой верши- не государственной власти. Существование министериализма

ипарламентаризма определяются численностью политических партий в парламенте; два последних режима оказывают лишь влияние на порядок формирования правительства и его отно- шения с парламентом. Другими словами, эти режимы дейст- вуют лишь при формировании правительства и в процессе его деятельности.

По нашему мнению, государственный режим должен иметь сферу своего действия – всю территорию страны; его принципы должны применяться всеми органами государственной власти – центральной и местной. Политический режим также распро- страняется на всю территорию страны, но его принципы при- меняются не только государственными органами, но и другими элементами политической системы, такими как политические партии, СМИ и др.

Категория государственного режима основывается на фунда- ментальной роли права и, прежде всего, конституционного пра-

ва. Другими словами, государственный режим – это порядок

деятельности органов государственной власти, основанный на правовых нормах и на применении различных способов

иметодов реализации этой власти.

Вданном случае кардинальным элементом является легитим- ность существования государства, его власти, порядка и условий его деятельности; эта легитимность основывается не на принуж- дении, как источнике власти, а на свободно выраженном согласии населения. В таком случае принято говорить о легитимном госу-

дарственном режиме.

Согласие населения на существование легитимного государст- венного режима существует при различных формах правления; оно существует и при монархиях, когда большинство населе- ния согласно с принадлежностью высшей власти лицу на основе

426

династического признака или при передаче престола другими способами. В республиках такое согласие выражается наиболее активным образом, а именно путем проведения периодических выборов парламента (который избирает или участвует в избра- нии главы государства) или непосредственно главы государства. Данное утверждение не означает, однако, что поголовно все на- селение согласно на существование данного государства или дан- ной его формы и режима, но большинство населения дает на это свое согласие.

При всех обстоятельствах легитимность является скорее со- циальным показателем государства; к ней необходимо добавлять нормативное обеспечение, которое содержится прежде всего

вконституционном материале. При легитимных режимах леги- тимность и законность его нормативного обеспечения существу- ют одновременно, обеспечивая существование друг друга.

Нелегитимная государственная власть существует тогда,

когда она основывается на силе, а не на праве. Изначальная го- сударственная власть приобретается отнюдь не общепризнанны- ми демократическими способами, а вследствие государственного переворота, путча, незаконного захвата власти, т.е. при закреп- ленных правовых формах приобретения власти используются иные способы, основанные на насилии. Безусловно, пришедшие к власти лица, организации, политические силы чаще всего сразу же стремятся узаконить свою власть. В этих целях нередко прово- дятся референдумы с предложением новой конституции, новых законов или проводятся выборы с тем, чтобы в новой обстановке образовать парламент со своими сторонниками с целью легали- зации своей власти. После проведения такого рода «защитных», «комуфлирующих» мероприятий такая власть все равно не мо- жет признаваться легитимной, поскольку решающим остается вопрос о способе ее первоначального приобретения.

Вполне возможно преобразование легитимного государствен- ного в нелигитимный режим. Такое случается тогда, когда проис- ходит присвоение власти, не принадлежащей лицам или органам

всоответствии с конституцией или иными правовыми источника- ми. Легитимная власть делается как бы «трамплином» для при- своения большей власти, для ее узурпации. Такие случаи во мно- жестве известны в зарубежной истории.

427

Видами государственного режима являются демократический и авторитарный в многочисленных их проявлениях.

2. Демократический государственный режим

Этот режим тесно связан с понятием демократии в широком смысле слова (от греч. demokratia – народовластие; в свою очередь от двух других – demos – народ + kratos – власть), возникшего еще

вдревности. Понятие демократии постепенно стало приобретать несколько отличающиеся друг от друга значения; возникли раз- личные теории демократии. В целом же категория «демократия» относится к ведению политологической науки. Здесь же мы ука- жем, что в настоящее время термин «демократия» имеет несколь- ко значений. Прежде всего в конституционном праве демократия означает форму организации государства, форму реализации его власти, в основе которой лежит обязательное и широкое уча- стие народа в осуществлении власти. Также в науке конституци- онного права словом «демократия» нередко называется способы, процедура реализации власти, и такое понимание демократии дополняет и развивает первое значение. Названные значения наи- более важны для конституционного права, и именно они лежат

воснове понимания демократического государственного режима

встране; такое значение получает свое нормативное закрепление практически во всех зарубежных конституциях.

Известны несколько способов выражения воли народа. Прежде всего к ним относится непосредственная демократия, т.е. такая форма осуществления власти, при которой сам народ при- нимает решения по вопросам государственной жизни без посред- ства выборных представителей. Непосредственная демократия является прямым выражением народного суверенитета. В отече- ственном конституционном праве к формам такой демократии относят референдум, народную законодательную инициативу, «народное вето», ландсгемайнде, о которых будет сказано в гл. VI. Представительная демократия предполагает наличие представи- тельных органов, которым в результате выборов в значительной части или полностью передана реализация власти. Такая демо- кратия в определенной мере противопоставляется непосредствен- ной демократии; действующие в настоящее время зарубежные

428

конституции часто закрепляют нормы об обоих порядках реали- зации народного суверенитета. Более того, известно, и это оче- видно, что ни непосредственная, ни представительная демокра- тии никогда не существовали в «чистом» виде и независимо друг от друга; они всегда дополняли друг друга. Великобритания явля- ется почти единственной страной, в которой господствует концеп- ция суверенитета парламента и законодательно не предусмотре- но каких-либо возможностей регулярного проведения в жизнь институтов непосредственной демократии. Несколько референду- мов (на национальном уровне в 1972 и 2011 г.) были проведены каждый раз на основе специальных решений парламента и были совещательными по своим юридическим последствиям.

Науке конституционного права известен институт «плебисци- тарной демократии» (от лат. plebs – плебс, народная масса, толпа, чернь + scitum – постановление, определение, решение), под кото- рой понимается участие граждан по одобрению или отклонению проектов и предложений, предлагаемых органами государствен- ной власти, чаще всего главой государства. В результате прямого обращения к избирательному корпусу нередко устанавливается режим личной власти, позволяющий принимать важнейшие ре- шения помимо парламента, противопоставлять себя выборному учреждению, игнорировать мнения политических партий. Чаще всего в основе такой демократии лежит применение плебисцита, который, правда, иногда понимается как синоним референдума. О плебисците см. гл. VII.

Еще одно значение слова «демократия» – это идеал (в некото- ром смысле философская концепция) общественного устройства, определенного уровня общественного развития, определенного мировоззрения. В послевоенных зарубежных конституциях этот идеал также получает свое закрепление как цель существования го- сударства иногда прямо (социальная демократия, социальное госу- дарство), иногда косвенно (например, термин «либеральная демо- кратия» – этот термин прямо неупоминается, ноподразумевается).

Существуют и другие понятия демократии, также связанные с осуществлением государственной власти, носкорее характеризую- щие связь между народом, как источником власти, иорганами или лицами, осуществляющими эту власть. К таким понятиям отно- сится идентитарная демократия (от лат. identitas – тождественность,

429

идентичность), при которой воля народа и действия власти долж- ны совпадать. Такое состояние возможно лишь в случае однород- ности народа, как источника власти, т.е. когда все члены общества обладают едиными взглядами, едиными стремлениями иих власть осуществляется непосредственно. В основе идентитарной демокра- тии лежат воззрения Ж.-Ж. Руссо, считавшего народ коллективным целым, выражающим волю самостоятельно, а не через избранных представителей и при этом: «...каждый, соединяясь со всеми, под- чиняется, однако, только самому себе и остается столь же свобод- ным, как и прежде» 182. Идеи идентитарной демократии в неко- торой мере были использованы в концепции социалистической демократии. Кроме того, существуют понятия тоталитарной демо- кратии (неограниченная власть меньшинства над большинством); элитарной демократии (в основе имеющей правление конкуриру- ющих между собой элит, а не народа); консоциативной демокра- тии (от англ. consociation – объединение, товарищество, общество, ассоциация), существующей в странах с многочисленными разно- родными элементами, прослойками, группами людей по идеоло- гическим, политическим, социальным, религиозным, лингвисти- ческим и другим основаниям; в результате правление может осу- ществляться только на основе сложной игры компромиссов между институтами, представляющими различные течения в стране.

В основе демократического государственного режима лежит, как уже говорилось, непременное участие народа в управлении делами государства. Конституционное законодательство практи- чески всех зарубежных государств закрепляет принадлежность государственной власти народу или нации (о различиях между ними см. гл. V). Для иллюстрации приведем несколько приме- ров. Например, ст. 3 Конституции Франции 1958 г. установила, что «национальный суверенитет принадлежит народу, который осуществляет его через своих представителей и посредством ре- ферендума. Никакая часть народа, никакая отдельная личность не могут присвоить себе его осуществление». Примерно о том же говорит и Основной закон ФРГ 1949 г., в п. 2 ст. 20: «Вся государ- ственная власть исходит от народа. Она осуществляется народом

430

путем выборов и голосований и через посредство специальных органов законодательства, исполнительной власти и правосудия».

В этих приведенных конституционных нормах закреплены оба порядка, обе процедуры осуществления власти – посредством выборов (представительная демократия) и прямого принятия ре- шений (непосредственная демократия).

Одного упоминания народовластия в конституциях совершен- но недостаточно для реального его осуществления. Обязательным условием демократического государственного режима является провозглашение и гарантирование прав и свобод. Права и свобо- ды имеют первоначальное и основное значение; в результате каж- дый человек получает возможности для своего самовыражения

исвоего развития. Наличие прав и свобод позволяет выражать свои политические взгляды, объединяться в организации для до- стижения своих целей. Другими словами, права и свободы созда- ют основу для образования и деятельности партий – одних из ос- новных актеров политический сцены. Демократический режим, таким образом, обеспечивает легальные возможности партиям

ииным объединениям для достижения ими своих целей, для политической борьбы и завоевания государственной власти или воздействия на нее. В стране наравне с правящими имеют право на легальное и обязательное существование оппозиционные пар- тии и другие объединения (профсоюзы, различные общественное организации), не разделяющие политику стоящих у власти по- литических сил. Этот режим предоставляет возможности и для отдельных лиц реализовывать свои права и свободы (заниматься предпринимательской деятельностью, например).

Очевидным также является и то, что далеко не все граждане обязаны одобрять деятельность лиц и партий, стоящих у власти. Плюралистическая демократия может существовать только при демократическом государственном режиме.

При демократическом государственном режиме принципа- ми построения государственного механизма, т.е. системы органов

иучреждений, с помощью которой осуществляется власть, яв- ляются представительное правление и разделение властей (хотя иногда реализуется принцип правления собрания, о котором говорилось). Государственная власть делится на три ветви – за- конодательную, исполнительную и судебную. Их взаимодействие

431

может быть различным, поскольку демократический режим может существовать при различных формах правления. Важно лишь, чтобы названные выше признаки признавались на консти- туционном уровне и реально взаимодействовали на практике.

С точки зрения подходов в реализации принципов демокра- тии и ее содержания, за рубежом сложились главным образом две концепции, воплощенные в двух разновидностях демократическо- го государственного режима: режиме либеральной (от лат. liberalis – касающийся свободы, достойный свободного человека, доста- точный, обильный) демократии и режиме экономической и со- циальной демократии. Термин «либеральная демократия», таким образом, может иметь синоним «свободная демократия», что в не- которой мере больше отвечает ее существу, поскольку фундамен- том при такой демократии признаются права и свободы человека.

Исторически первым был либеральный режим. Он возник в результате революций в XVIII–XIX вв. Основой такого режима являлся и является принцип главенства прав человека в отноше- ниях с государством. Индивид – центр тяжести общества. Такой подход проистекает из представлений греческой философии, со- гласно которым человек есть мера всего, и из христианских воззре- ний о том, что человек есть подобие Бога. Права человека облада- ют верховенством по отношению к законам государства. Примат человеческой личности дополняется идеей, что все члены общест- ва равны по своей сути. Равенство, присущее самой человеческой природе, порождает и равенство в юридических правах; правда, такой подход оставляет в стороне рассмотрение фактического ра- венства и неравенства людей. Считается, что государство должно способствовать развитию человеческой личности. Либеральная концепция положения личности в наиболее полном виде была выражена во французской Декларации прав человека и гражда- нина 1789 г.: «Люди рождаются и остаются свободными и равны- ми в правах» (ст. 1); «Все, что не запрещено законом, то дозволено; никто не может быть принужден к исполнению того, что не пред- писано законом» (ст. 5).

Либеральная демократия враждебно относится к любому однообразию, любым стандартам во всех областях обществен- ной жизни. В результате при либеральном режиме процветает многопартийность, существует множество профсоюзов и других

432

объединений и ассоциаций; осуждается и законодательно запре- щается монополия на распространение взглядов и мнений (на- пример, запрещение иметь в одних руках более определенно- го количества средств массовой информации). В либеральном обществе решения принимаются только после конфронтации, столкновений мнений, взглядов, представлений, выраженных различными людьми, их группами и объединениями. Решения принимаются посредством большинства; люди, имеющие дру- гие взгляды и представления, должны соглашаться, подчиняться большинству. В результате должна существовать оппозиция, ко- торая при изменении настроений, взглядов, появления недоволь- ства в обществе может стать у руля государственной машины пос- ле следующих выборов. Данные рассуждения имеют не только научный характер, но иногда получают и нормативное закрепле- ние. Так, в решении от 23 октября 1952 г. Конституционный суд ФРГ о запрете неофашистской партии констатировал, что демо- кратический строй представляет такой порядок, в котором власть государства носит правовой характер, она основана на самоопре- делении народа в соответствии с волей большинства, на свободе

иравенстве и этим отличается от какой-либо иной чрезмерной

ипроизвольной власти 183.

Режим либеральной демократии не является совершенным. Установленные принципы равенства людей, равенства возможно- стей в достижении целей, участия в осуществлении государствен- ной власти на практике оказываются только теоретическими. В ре- зультате конкуренции, обладания разными стартовыми возмож- ностями (различный уровень образования, материальные возмож- ности, различие в способностях и др.) возникают отчетливые нера- венства между людьми, и, прежде всего, неравенства в экономиче- ской сфере, в общественном статусе. Граждане государства живут в различных условиях, весьма отличающихся друг от друга. В сво- их стремлениях они движутся «с разной скоростью». Достижение идеалов, ради которых была создана либеральная демократия, яв- ляется для большинства утопическими. Олигархические группи- ровки, обладающие экономическими, политическими и другими

183 Lauvaux Ph. Les grandes démocraties contemporaines. 3-е éd. P., 2004. P. 167.

433

возможностями, оказывают нередко решающее влияние на дея- тельность государства. Они спонсируют свои политические пар- тии, которые получают преимущества в политический борьбе, во время выборов, обеспечивают своим партиям идеологическую поддержку через средства массовой информации и т.д. Правда,

вразвитых западных странах эту тенденцию пытаются приостано- вить с помощью правовых ограничений при расходовании средств

визбирательных кампаниях, в финансировании политических партий; партии получают государственные финансирование с тем, чтобы предоставить всем спектрам общественного мнения быть представленными на политической арене.

Экономическое развитие, все меньше и меньше признающее государственные границы, распространяющаяся глобализация приводят к образованию огромных транснациональных кампа- ний, способных путем перемещения капиталов из страны в стра- ну парализовать экономическую и политическую жизнь в стра- нах, практикующих либеральные подходы в экономике. Такие монополии оказывают давление на национальные государствен- ные органы, финансируют избирательные кампании по выборам

впарламент, оказывают воздействие на законно учрежденные ор- ганы, при этом игнорируется политическая воля народа, им вы- раженная при голосованиях. В результате применения либераль- ных подходов нарушаются принципы равенства, свободной кон- куренции. Положение простых людей, всех равных в правах меж- ду собой и с богатыми, становится далеко не равным. Возникает широкая дифференциация в различных сферах общественной жизни. Уровень жизни больших групп людей далеко не отвеча- ет принципам и нормам, ради которых либеральные воззрения были созданы и стали претворяться в жизнь.

Следует сказать, что либеральной демократии, о принципах которой говорилось выше, в чистом виде в развитых зарубежных странах не существует. В послевоенные годы были предприняты усилия для поддержания идеалов этой демократии. Возникли так называемые теории неолиберализма, которые частично видоизме- няют принципы классического либерализма в соответствии с реа- лиями XX в. Наиболее важным в новых подходах стало изменение роли государства в экономической жизни, его вмешательство в эти отношения, а также вторжение государства в самые различные

434