Экзамен зачет учебный год 2023 / Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть by Маклаков В.В. (z-lib.org)

по отношению к представительному учреждению. После Второй мировой войны так называемая «рационализация» власти полу- чила новый импульс. К этому времени изменился взгляд на ис- полнительную власть. Правительство стало рассматриваться не только в качестве исполнителя предписаний (т.е. законов) парламента, но как орган, определяющий политику страны и об- ладающий всеми необходимыми для этого средствами. Такое изменение было продиктовано в том числе и тем, что стали по- являться мощные и дисциплинированные политические партии, обеспечивавшие правительству поддержку парламента. В част- ности, появился такой институт как конструктивный вотум недо- верия и другие процедуры (см. гл. VIII).

Таким образом, процедуры так называемого «рационализи- рованного парламентаризма» направлены на ограничение при- менявшихся при классической парламентарной форме правле- ния (называемой также «неорганизованным парламентаризмом») механизмов взаимодействия, влекших политическую нестабиль- ность правительства. В то же время на практике процедуры «ра- ционализированного парламентаризма» иногда лишены ожи- даемой от них эффективности. «Политические обстоятельства и деятельность (lе jeu) политических партий ведут к тому, что кризисы появляются вне рационализированных парламентских процедур» 175. Другими словами, кризисы возникают не вследст- вие прописанных в конституциях юридических процедур взаимо- действия парламента и правительства, а по причинам политиче- ского характера, проявляющихся в результате деятельности по- литических партий, их требований, их оценки действительности.

Второй классической формой республики является ее пре- зидентская разновидность. По своей организации, структуре президентская республика проще чем парламентская. Впервые закрепленная в Конституции США 1787 г., эта форма правления наиболее распространена в странах Латинской Америки. В ряде государств этого континента, а также в Африке и Азии такая фор- ма республики постепенно трансформировалась в так называе- мую полупрезидентскую республику (см. ниже).

175Favoreu L., Gaïa P., Ghevontian R., Mestre J.-L., Pfersmann O., Roux A., Scoffini G. Droit constitutionnel. 11-e éd. P., 2008. P. 368.

415

Президентская республика характеризуется тем, что в ней за- конодательная и исполнительная власти не зависят друг от друга. Первая находится в руках парламента; вторая – в руках президен- та. Оба эти органа получают свою власть из рук избирательного корпуса и поэтому находятся в равном положении. В результате президентская республика иногда называется дуалистической. Название президентской республика получает потому, что гла- ве государства целиком принадлежит исполнительная власть; министры назначаются президентом и несут перед ним ответ- ственность. Термин же «дуалистическая» характеризует иной аспект республики такого рода. Он говорит о равновесии испол- нительной и законодательной властей. Такой подход, конечно, может иметь место, но тогда парламентская республика должна бы иметь еще одно какое-либо название, например, монистиче- ской республики.

В президентской республике президент и подчиненные ему министры обладают всей полнотой исполнительной власти, они не обязаны оглядываться на парламент в своей деятельности. Последний не может сместить министров, потому что они не не- сут перед ним политической ответственности и могут быть сняты со своих постов только в порядке импичмента, т.е. в результате применения парламентом своих судебных полномочий. В то же время президент не обладает правом роспуска парламента, кото- рый юридически совершенно независим от главы исполнительной власти и может вырабатывать такие законы, какие он пожелает.

Президент – единственный обладатель исполнительной влас- ти. Его невозможно сместить до конца срока полномочий или до его отстранения от должности в результате применения им- пичмента. В парламентарной же республике, если в парламенте образовалось новое большинство, выступающее против действую- щего премьер-министра, такая смена обычно является вполне ре- шаемым делом. В президентской республике и президент и пар- ламент находятся у власти в течение срока, установленного для них конституцией.

Поскольку президенту принадлежит вся исполнительная власть, то это обстоятельство делает его чрезвычайно влиятель- ным. Он назначает членов своего кабинета, хотя обычно для этого требуется согласие одной из палат парламента. Министры несут

416

ответственность перед президентом; последний может, не спра- шивая чьего-либо согласия, смещать членов кабинета по своему усмотрению. Члены кабинета не являются, таким образом, кол- легиальным и действующим солидарно органом власти, как это обычно происходит в парламентарной республике. Каждый ми- нистр отвечает только за управление своим департаментом или своим министерством. Все они обязаны проводить политику, со- ответствующую ориентирам, устанавливаемым президентом.

При президентской республике реализуется так называемая жесткая система разделения властей. Члены правительства и сам президент не обладают правом законодательной инициативы; оно принадлежит только членам парламента. Правда, на практи- ке законопроекты правительства и президента вносятся через по- средство их «друзей» – членов парламента, обычно принадлежа- щих к той же политической партии, что и президент. Данное об- стоятельство, однако, не устраняет юридического запрета прямой законодательной инициативы со стороны центральной испол- нительной власти. Кроме того, существующая несовместимость должности парламентария и постов в органах исполнительной власти, в том числе и в правительстве, также способствует разде- лению двух ветвей государственной власти. Принадлежащее пре- зиденту право обычно отлагательного вето на законы, принятые парламентом, дает ему в руки сильное оружие по проведению своей политики. Вето может преодолеваться значительным боль- шинством голосов обеих палат парламента (в США двумя третя- ми в каждой из палат).

С другой стороны, в президентской республике только пар- ламенту принадлежит право издания законов; президентские программы могут оказаться ничтожными, если парламент не вы- делит соответствующее финансирование в бюджетном законе. Парламент не может быть досрочно распущен в случаях рас- хождения его позиций с позициями президента. Таким образом, если каждая из ветвей власти – законодательная и исполнитель- ная – будут упорствовать по отношению друг к другу, демонстри- руя нежелание пойти навстречу друг другу, то может наступить паралич власти. Такая форма правления не содержит каких-либо механизмов, способов, позволявших бы разрешать такого рода конфликты. Поскольку и парламент и президент «обречены»

417

сосуществовать друг с другом на протяжении срока своих пол- номочий, то они обязаны каким-то образом сотрудничать друг с другом. Единственно возможным способом решения вопросов может быть только компромисс. Только при его достижении мо- гут решаться государственные дела. Поэтому в зарубежной лите- ратуре такая форма правления иногда называется «демократией компромисса».

Форма правления президентской республики способствует, таким образом, большей стабильности исполнительной власти перед лицом законодательной. Одновременно и парламент вы- глядит гораздо более устойчивым и значительным органом, чем его аналог при парламентарной республике.

Форма правления США теоретически является моделью для большинства государств Центральной и Латинской Америки,

внекоторых странах Африки. Однако в этих странах наблюда- ется явное удаление от американского аналога, что проявляется

вперевесе исполнительной власти во взаимоотношениях с други- ми ветвями власти. Президентам в странах Латинской Америки нередко предоставляются полномочия по роспуску парламента, полномочия в отношении принятия бюджетного законодатель- ства при оппозиции законодательной власти, а также вводятся ограничения в законодательных полномочиях парламента в поль- зу регламентарных полномочий президента, введения в стране чрезвычайного и военного положений. Другими словами, жест- кий принцип разделения властей при существовании «сильного» парламента и независимой судебной власти не проводится. Такие республики получили название суперпрезидентских (см. ниже).

Сама республиканская идея правления содержит только формальное требование выборности поста главы государства. Стоящая за ним идея состоит в желании обновления власти. Первоначально считалось, что число переизбраний может быть неограниченным. Однако постепенно стала реализовываться идея о максимальном числе переизбраний; обычно их два, как способа обеспечения сменяемости власти. Ее реализация началась с отка- за первого президента США Дж. Вашингтона (1732–1799) выдви- нуть свою кандидатуру на третий срок в 1797 г. В последнее время идея о двух сроках получает все большее закрепление как в кон- ституционном материале (п. 2 ст. 54 Основного закона ФРГ, ст. 6

418

Конституции Франции 1958 г., ст. 127 Конституции Польши 1997 г. и т.д.), так и на международном уровне. Например, Генеральный секретарь ООН – единственный в мире обладатель этой должно- сти – может переизбираться только один раз; согласно п. 5 ст. 15 Договора о Европейском союзе, входящем в состав Лиссабонского договора 2007 г., Председатель Европейского совета может быть переизбран только один раз (т.е. два срока по 2,5 года).

Однако в зарубежных конституциях встречаются нормы, го- ворящие о пожизненности главы республиканского государства. Такая норма содержалась вст. 333 Конституции Социалистической ФедеративнойРеспубликиЮгославии1974г.,указывавшаянаисто- рическую роль Иосипа Броз Тито в Народно-освободительной войне и социалистической революции, создании и развитии Социалистической Федеративной Республики Югославия и т.д. 176

В настоящее время все чаще встречаются случаи передачи поста главы государства по наследованию в формально провоз- глашенной республике. Так, в Северной Корее пост президента от Ким Ир Сена (1921–1994) перешел к его сыну Ким Чен Иру, а последний передал своему сыну – Ким Чен Ыну. Стало весьма заметным желание республиканских президентов, правящих сво- ей страной десятки лет, подготавливать для занятия этих постов своих сыновей и дочерей. На это, например, указывают случаи правления в Египте и Тунисе, в которых в результате революций в 2011 г. были свергнуты существовавшие режимы. Другими сло- вами, в этих и подобных случаях к порядку замещения президен- та добавляется наследственность. Такие формы правления, по на- шему мнению, следует характеризовать как псевдореспублики. Впрочем, менее удачным был бы термин псевдомонархии.

4. Нетипичные формы правления

В эту группу объединяются формы правления, прямо не подпа- дающие под указанные выше классические модели; нетипичные формы правления содержат элементы названных моделей в раз- личных сочетаниях. Они носят название смешанных. Смешение

419

различных элементов может быть как при монархических, так и республиканских формах правления.

Считается, что первой, закрепившей смешанную форму прав- ления, была Конституция Финляндии 1919 г. Согласно § 23 Формы правления Финляндии 1919 г. президент страны избирался по- мимо парламента – Сейма (признак президентской республики). президент подбирал членов Государственного совета (правитель- ства) из числа граждан Финляндии, известных своей честностью и способностями (также признак президентской республики). Одновременно существовал пост премьер-министра и члены Государственного совета согласно § 43 были ответственны за веде- ниеимиделпередСеймом(признакпарламентарнойреспублики).

О смешанной форме правления можно, однако, говорить ив су- ществовавших еще ранее монархиях. Например, вВеликобритании

вXVIII в. правительство несло ответственность сразу перед парла- ментом и перед королем. В данном случае двойная ответственность говорила о признаках одновременно ограниченной и парламен- тарной монархии.

После Второй мировой войны стали появляться монархии, использовавшие некоторые республиканские элементы. Мы гово- рим о выборных монархиях. При такой форме правления престо- лонаследие осуществляется путем избрания монарха либо наро- дом, либо специально созданной для этого коллегией, либо мо- нархами из числа лиц, обладающих соответствующим титулом. Такие формы правления существуют в Малайзии, Объединенных Арабских Эмиратах. Например, во главе Федерации Малайзия находится лицо, избираемое на пять лет Советом правителей,

всостав которого входят гл. 13 монархических штатов (ст. 32 Конституции Малайзии 1994 г.).

Нетипичные республиканские формы правления имеют разно- образный характер. Они появились после Первой, ноособенно пос- ле Второй мировой войны. Смешанную республиканскую форму правления закрепила австрийская Конституция 1920г., измененная

в1929 г. и в послевоенные годы, Конституция Ирландии 1937 г., Конституция Исландии 1944 г., Конституция Португалии 1976 г.

Смешанные республиканские формы правления в разных странах весьма непохожи друга на друга. Можно говорить о та- ких формах правления пропрезидентского и пропарламентского

420

типа (см. ниже). Классической смешанной пропрезидентской республикой считается форма правления Франции в соответст- вии с Конституцией 1958 г. с поправками 1962 г., установивши- ми избрание президента страны путем прямого голосования. Признаками этой формы правления являются указанный спо- соб замещения поста главы государства, т.е. внепарламентский, порядок назначения членов правительства, обязательная несо- вместимость поста члена правительства с парламентским манда- том и постепенно установившийся обычай ответственности пра- вительства перед президентом в периоды, когда правительство

иглава государства однопартийны. К признакам парламентарной республики относятся ответственность правительства перед ниж- ней палатой парламента – Национальным собранием – и воз- можность роспуска этой палаты президентом республики. Такая конструкция центральной государственной власти во Франции направлена на усиление власти президента; она в значитель- ной мере «склоняет» классический принцип разделения властей в сторону исполнительной власти.

В90-е гг. XX в. форма смешанных республик получила ши- рокое распространение в постсоциалистических и других госу- дарствах, имевших в прошлом тоталитарные или авторитар- ные режимы. К ним относятся Польша (Конституция 1997 г.), Болгария (Конституция 1992 г.), Словения (Конституция 1991 г.)

инекоторые другие. Эти страны в качестве признака президент- ской республики ввели выборность главы государства путем пря- мого голосования, но с ответственностью правительства перед парламентом.

От президентской постепенно отпочковалась форма супер- президентской республики. Она характеризуется сосредоточе- нием фактически всей полноты государственной власти в одних руках – в руках президента; последний занимает посты главы государства и лидера правящей партии. Эти признаки совмеща- ются с правом неограниченного роспуска парламента, введения по усмотрению президента чрезвычайного и военного положе- ний, издания имеющих силу закона актов, единоличного назна- чения и смещения должностных лиц высших и местных органов исполнительной власти, судей и т.д. При такой форме правления трудно говорить о реализации принципа разделения властей,

421

поскольку президенту не противополагается какая-либо другая власть, которой по общему правилу должен быть бы парламент. Форма суперпрезидентской республики, как уже говорилось, по- лучила распространение в ряде стран Латинской Америки, а так- же в некоторых государствах Азии и Африки.

В последнее время в зарубежной юридической литературе появился термин «республиканская монархия» для обозначе- ния внутреннего смысла какого-либо государственного строя, республиканского и демократического по форме, но с особенно- стями статуса у главы государства. Этот доктринальный, но не официальный термин впервые был употреблен в 1944 г. одним из создателей Конституции Франции 1958 г. и будущим пре- мьер-министром М. Дебре, когда намечалось в освободившейся после немецкой оккупации стране учредить пост президента со сроком полномочий в 12 лет. Такой срок полномочий напо- минал статус монарха в абсолютной монархии. Идея «республи- канской монархии» была развита основателем Пятой республи- ки во Франции Ш. де Голлем на пресс-конференции 31 января 1964 г.: «Очевидно и само собой разумеется, что нераздельная власть государства должна быть целиком доверена народом пре- зиденту, который им избирается, и никто другой, кроме него, не осуществляет министерской, гражданской, военной, судеб- ной власти, которые были бы ему дарованы и принадлежали бы ему» 177.

Что же касается смешанных республик пропарламентского типа, то в них существует один и тот же признак, а именно избра- ние президента помимо парламента путем прямого голосования, что демонстрирует признак президентской республики. Деление зависит от объема полномочий главы государства; к числу таких республик относится Болгария, в которой президент обладает полномочиями парламентской республики.

Часто возникает вопрос, какая же форма правления являет- ся лучше. При этом обычно не спрашивается, с какой точки зре- ния оценивается это качество. В советской науке государственно- го права чаще всего лучшей, но с точки зрения рабочего класса,

422

признавалась парламентская форма правления, поскольку она позволяла партиям этого класса в наибольшей мере воздейство- вать на правительство. Это утверждение основывалось на мне- нии Ф. Энгельса, высказанном им еще в конце XIX в. 178

Если же отойти от классовой оценки форм правления, то можно утверждать, что почти каждая форма правления имеет как достоинства, так и недостатки. Мы уже говорили о предпо- чтительности республиканской формы правления; число респу- блик медленно, но неуклонно растет в современном мире. Что же касается самой формы правления республики, то и у пар- ламентской, и у президентской ее разновидности имеются как положительные, так и отрицательные черты. Президентской республике присуща бóльшая стабильность; парламентской – бóльшая гибкость и подвижность. Если в президентской респу- блике четко прослеживается реализация принципа разделения властей, то для парламентской, как нам кажется, характерна не- которая алогичность. Действительно, премьер-министр и часто остальные члены правительства являются выходцами из парла- мента или, занимая министерские посты, остаются парламен- тариями. В случае возникновения разногласий между этими лидерами парламента, входящими в правительство, и остальны- ми парламентариями первые имеют право обратиться к прези- денту республики (он являлся членом парламента, или лицом, получившим власть от парламента или собрания с участием парламента) с требованием распустить парламент и назначить новые выборы в этот орган. Такое разделение властей в зарубеж- ной литературе называется «гибким». Баланс властей (законо- дательной и исполнительной) осуществляется на основе одного органа – парламента.

По нашему мнению, достаточно большое разнообразие суще- ствующих форм правления говорит об отсутствии какого-либо идеального решения, какого-либо одного стандарта. Если бы та- кой стандарт существовал, то страны, в которых давно сущест- вует демократический режим, унифицировали бы свои формы правления. Этого, однако, не происходит. Видимо, для каждой

423

страны подходит какая-либо собственная модель. Эти модели могут быть объединены в несколько более общих групп (госу- дарства-республики, государства-монархии в различных их фор- мах). В то же время каждая парламентская или президентская республика, каждая монархия, по внешним признакам похожие друг на друга, в конкретных странах отличаются друг от друга. Юридически закрепленная форма правления в каждой стране имеет в своей основе глубинные причины – правовые традиции, исторические причины, своеобразные внутренние особенности и потребностей. Очевидно также, что при конституировании но- вых государств (т.е. при принятии конституций) безусловное зна- чение имеет расстановка политических сил и в стране, и в пред- ставительных (учредительных) органах. В результате их столкно- вения или в результате компромисса всякий раз «рождается» конкретная форма правления, имеющая уникальный набор ин- дивидуальных черт.

§ 2. Государственные режимы

1. Понятие государственного режима

Названное понятие является относительно новой категорией

внауке отечественного конституционного права. В настоящее время заметно два основных подхода к этому институту. Первый: государственный режим – часть политического более широкого, более емкого по объему режима 179. Этот режим подразделяется на легитимный и на нелегитимный. Причем легитимные режимы

взависимости от степени реализации принципа народного суве- ренитета делятся на демократические и авторитарные.

Второй подход в определении категории государственного ре- жима состоит в установлении существующей, реальной модели отношений между соответствующими высшими государственны- ми органами. Причем такой режим рассматривается в качестве

424