Экзамен зачет учебный год 2023 / Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть by Маклаков В.В. (z-lib.org)

отношении были приняты гораздо раньше. Считается, что первый шаг в этом направлении был сделан вВеликобритании в 1883 г. при установлении предельного размера избирательных расходов 155.

Названная проблема связана с возрастающим осознанием роли и значения партий в политической и государственной жиз- ни. Партии, как уже говорилось, являются генераторами идей, отражают стоящие перед обществом и государством проблемы. Финансовая поддержка партий способствует партийной деятель- ности, мобилизации народных масс, развитию партийной системы.

По общему правилу политические партии имеют две кате- гории расходов. Первая связана с повседневной деятельностью партий и включает оплату труда партийных функционеров, наем помещений, издательские расходы и некоторые другие траты. Вторая часть расходов имеет периодический, даже экстраорди- нарный характер и связана с выборами и участием в различных институтах непосредственной демократии.

До начала государственного финансирования чаще всего партии и их кандидаты на выборах «выкручивались» как могли; каждая партия имела свои источники финансирования, кото- рые представляли в их распоряжение «политические друзья». Некоторую часть доходов давали и дают членские взносы; иногда партиям завещалось и завещается имущество, поступают даре- ния; издательская деятельность также приносит некоторый доход. Другими словами, ресурсы политических партий могут быть раз- делены на внешние и внутренние, на прямые и косвенные. Вторые связаны с налоговыми льготами, предоставляемыми государствам прессе или при найме помещений.

Правовое регулирование финансирования необходимо для обеспечения формального равенства партий, а во время полити- ческих кампаний – обеспечения равенства кандидатов и их спи- сков. В XIX и начале XX в. регулировались обычно лишь вопросы, связанные с финансовым положением парламентариев и членов других выборных органов. Совершенно очевидно, что отноше- ния между финансовыми возможностями, деньгами и политикой всегда были тесными и сложными.

155 Chagnollaud D. Science politique. Éléments de sociologie politique. 4-e éd. P., 2002. P. 216.

365

Еще одной из причин регулирования финансирования по- литической жизни, а также поддержки государством партий стали изменения технологического порядка в политической жизни, а именно резкое увеличение расходов на избирательные кампании вследствие использования технических возможностей теле- и радиовещания, привлечения специалистов по опросам общественного мнения, возникновения различного рода специа- лизированных ассоциаций по «раскрутке» кандидатов и партий. Оказание прямой поддержки партиям со стороны государства чаще всего связывается именно с этой стороной деятельности этих организаций.

На необходимость регулирования повлияли и продолжают влиять многочисленные скандалы, связанные с перечислением средств на счета политических партий; воздействует и проводи- мая в странах децентрализация, в частности во Франции. Она спо- собствовала децентрализации сети финансирования, раздробле- нию денежных фондов, из которых партии получали денежные средства.

Законодательство о финансировании политической жиз- ни появилось в 1966 г. в Дании и Швеции, в 1967 г. – в ФРГ,

в1969 г. – в Финляндии, в 1974 г. – в Италии и США, в 1975 г. –

вАвстрии, в 1976 г. – в Португалии, в 1984 – в Греции, в 1985 и 1989 г. – в Бельгии, в 1985 г. – в Испании, в 1988 и 1990 гг. – во Франции. С начала 2000-х гг. осуществляется оказание фи-

нансовой помощи политическим партиям, представленным в Европейском парламенте 156. В некоторых странах регулиро- вание финансирования поднято на конституционный уровень (Конституция Греции 1978 г. – ст. 29). В большинстве же госу- дарств поддержка политических партий регулируется простым законодательством.

Несомненно, партии для своего существования требуют зна- чительных средств. Их расходы должны покрываться из каких-то источников. Особой проблемы не возникает при однопартий- ных системах, существующих в авторитарных и тоталитарных

156См.: Ihl O. Financement (communautaite des partis politiqoues) // Dictionnaire des élections européennes. Sous la direction de Yves Déloye. P., 2005. P. 311–315.

366

государствах, в которых партия и государство фактически сраста- ются. В многопартийных и двухпартийных системах проблема финансирования всегда стояла и стоит весьма остро. В массовых политических партиях (коммунистических, социалистических) значительное место в партийном бюджете занимают партийные взносы членов. Иногда депутаты, избранные в представительные учреждения, отдают часть своей зарплаты в фонд своей партии. Перевод части жалованья имеет и идеологическую цель – избе- жать резкого неравенства доходов между трудящимися и депу- татами. Наиболее распространенными средствами пополнения бюджета партий являются пожертвования со стороны частных и юридических лиц. Первым аспектом регулирования, таким об- разом, является установление порядка и размеров представления таких средств. При этом различаются два источника – частные лица и юридические лица. Регулирование осуществляется глав- ным образом установлением «потолка», т.е. размера представля- емых средств. Например, в США взнос от частного лица в поль- зу политической партии не может быть свыше 25 тыс. долларов. Во Франции максимальная сумма пожертвований от частных лиц – 7500 евро и запрещено финансирование со стороны юри- дических лиц.

Второй аспект регулирования – предоставление партиям средств из государственного бюджета. Такое предоставление является отражением признания политических партий как не- обходимого элемента для нормального функционирования го- сударства и общества. По общему правилу это финансирование привязывается к результатам выборов или к участию в избира- тельных кампаниях. Практика указывает, что такая помощь по- стоянно увеличивается, например, за время существования регу- лирования она увеличилась в три раза в ФРГ, почти в три раза в Австрии. Финансирование может основываться либо на расхо- дах партий во время выборов, либо на численности полученных ими голосов (например, в ФРГ, частично в Италии), либо на чис- ленности завоеванных мандатов (Франция). Кроме того, партиям могут предоставляться возможности для бесплатной расклейки афиш и плакатов (Бельгия, Нидерланды), покрываться во вре- мя предвыборной кампании почтовые расходы (Бельгия); в этот же период могут бесплатно предоставляться государственное

367

радио и телевидение (Италия, Нидерланды, ФРГ, Франция). Еще одной стороной финансирования со стороны государства являет- ся выделение денежных средств политическим фракциям в пар- ламенте; размер средств может определяться либо в зависимости от численности фракции (Италия, Франция), либо от численно- сти фракции и числа полученных на выборах голосов (Испания, Швеция).

Зарубежное законодательство знает институт финансиро- вания независимых кандидатов, участвующих в выборах (ФРГ). Во Франции кандидаты на парламентских выборах, собравшие не менее 5% поданных голосов, избавляются от расходов на бума- гу и на печатание избирательных циркуляров и бюллетеней.

Нельзя не сказать и о том, что помимо легального за рубежом всегдаимеетместоскрытое,тайноефинансированиепартийикан- дидатов. Многочисленные скандалы, связанные с финансировани- ем в обход закона, время от время случаются в Великобритании, в Испании, во Франции. Такое финансирование может иметь весьма изощренные формы и нередко связано с использованием служебного положения различными должностными лицами.

Третьим аспектом финансирования политической жизни яв- ляется контроль за средствами и расходами партий и кандидатов на выборах. Он прежде всего заключается в обязательстве публи- ковать в официальном органе государства годовые финансовые отчеты партий обычно под угрозой непредставления средств на следующий финансовый год. Для контроля образуются спе- циальные государственные органы. Финансовый контроль пар- тий во всех аспектах их деятельности осуществляется в Венгрии, Италии, Испании, ФРГ, Франции; проверка, ограниченная только счетами партий по проведению избирательных кампаний, прово- дится в США и Великобритании.

Еще один элемент контроля за политической жизнью – на- блюдение со стороны государства за материальным положением ряда должностных лиц государства, которые обязаны представ- лять в соответствующий орган декларацию о своем имущест- венном положении до вступления в должность и перед уходом с нее. Смысл такого контроля состоит в стремлении предотвра- тить использование служебного положения в личных целях. Соответствующий орган оценивает предоставленные сведения;

368

кроме того, ему может поступать информация и из других ис- точников. Такой институт действует в США и ФРГ, а во Франции в отношении очень большого числа лиц, избираемых на выборах, начиная с президента республики и кончая муниципальными со- ветниками больших по численности населения коммун.

7. Европейские политические партии

На уровне Европейского союза действуют свои политические партии, включающие членов партий государств-участников, ко- торые получили места в Европейском парламенте. Образование таких партий предусматривалось ст. 191 Маастрихтского догово- ра 1992 г., а в настоящее время один из двух Лиссабонских до- говоров (Договор о Европейском союзе) в п. 4 ст. 10 установил: «Политические партии на европейском уровне содействуют фор- мированию европейского политического сознания и выражают волю граждан Союза» 157.

Европейские партии – это парламентские партии, объединя- ющие представителей национальных партий, взгляды которых со- впадают или весьма похожи. Другими словами, эти партии пред- ставляют собой политические фракции в Европарламенте. Для их образования требуется 23 члена, если все они избраны от одно- го государства, 18 – если избраны в двух государствах, и только 12 –

втрех государствах. Поскольку Европарламент формируется все- общим и прямым голосованием, то эти фракции (парламентские партии) включают основные политические партийные «семьи» – социалистов, христианских демократов, либералов, консервато- ров, коммунистов. Эти «семьи» имеют свои названия. Например, социалисты объединяются в Партию европейских социалистов. Христианские демократы объединились в 1976 г. в Европейскую народную партию. Задачи этих парламентских партий такие же, как и национальных партий, но только применительно к задачам и деятельности Европейского союза. Эти партии поддерживают тесные контакты с «одноцветными» политическими партиями

вгосударствах – участнниках союза.

369

* * *

Политические партии в своей деятельности постоянно эволю- ционируют, приспосабливаются к меняющимся условиям, стре- мятся учитывать требования избирателей, изменяют свои про- граммы, приоритеты в деятельности. Это обычное явление. Если партия не будет этого делать, то она может постепенно растерять своих сторонников среди избирателей и своих членов. С конца

60гг. XX в., однако, стала заметной эволюция особого рода в пар- тийных системах. Она связана с «окружением» и внутренним со- ставом политических партий и имеет скорее социологический, чем правовой (тем более конституционный) характер. Изменения происходят на двух уровнях: в самих партиях и в их отношениях

снаселением, точнее в численном составе и в некотором сокра- щении поддержки со стороны избирателей во время политиче- ских кампаний.

Причины таких изменений коренятся в трансформации обще- ственных отношений, связанных с экономическими и политиче- скими процессами внутри государств и между ними (например, в связи с образованием наднациональных организаций) и с тех- нологическими преобразованиями в средствах массовой инфор- мации. Замечено, что во многих странах Западной Европы сокра- щается число членов в партиях и уменьшается процент голосов, получаемых ими на выборах. Так, с конца 60-х по конец 80-х гг. это явление было отмечено в Австрии, Дании, Нидерландах, Великобритании, Италии. В ряде стран оно, правда, не наблюда- ется (ФРГ, Бельгия) 158. С развитием массмедиа меняется представ- ление у населения о партиях. Большинство населения видит свое участие в политической жизни лишь в просмотре телепрограмм

ичтении газет. Программы партий отходят на второй план, на первый – выдвигается конкуренция, происходящая между лидерами партий. Возрастает личностный момент в партийной жизни. Избиратели предпочитают голосовать скорее за личность, чем за партию. Для партии становится важным иметь не столько значительное число членов, сколько доступ к средствам массовой информации, прежде всего к телевидению.

158Chagnollaud D. Science politique. Éléments de sociologie politique. P. 220–221.

370

В современных условиях, кроме того, изменились представ- ления людей о целях политических партий. Партии учитывают эти обстоятельства и отныне «во главу угла ставятся не задачи построения идеального общества, а сегодняшние интересы лю- дей, общества, государства, те проблемы, которые надо решать здесь и сейчас. Идеология вытесняется на периферию политиче- ского процесса, по сути, превращается в декоративный элемент. Конкуренция идей уступает конкуренции партий, в которой глав- ной становится не привлекательность высокой Идеи, а способ- ность партии, будучи у власти, эффективно решать вполне кон- кретные проблемы общественного бытия» 159.

С возникновением новой модели политической партии их значение в механизме государственной власти совсем не умень- шается. Партии остаются тем институтом, который участвует в борьбе за власть. Политическая работа в партиях поднимается на новый уровень. Внутри партий создаются профессиональные группы политтехнологов, разрабатывающих конкретные способы борьбы за власть. Еще одним следствием происходящих измене- ний является, вероятно, укрепление связей политических партий с государством. Находящиеся у власти партии используют так на- зываемый административный ресурс для укрепления своего по- ложения с помощью государственного аппарата, огромных источ- ников информации и других возможностей.

§ 4. Социально-экономические

и иные объединения граждан

Партии представляют только один из аспектов политической жизни. Они, безусловно, являются главными «актерами» поли- тической сцены. Однако наравне с ними в каждой демократиче- ской стране действует огромное число других организаций само- го разнообразного характера. Они объединяют граждан на ос- нове каких-либо целей или общих задач. Более того, в странах, где отсутствуют специальные законы о политических партиях,

371

такие организации и различного рода объединения образуют- ся и функционируют на основе одних и тех же правовых норм. Принципиальное отличие политических партий от других объ- единений состоит в их функциях. В зарубежной литературе раз- личного рода объединения граждан иногда называются группами интересов или при использовании американской политической терминологии, «группами давления».

Объединения граждан стали создаваться гораздо раньше, чем политические партии, и они имеются в обществах различного ха- рактера и уровня развития. Все объединения граждан обладают тремя основными характеристиками – они выражают какие-либо интересы, обладают собственной организацией и их деятельность подчинена достижению определенных целей. Образование объ- единений позволяет обществу структуризироваться, разделиться на ячейки, деятельность которых подчинена достижению опреде- ленных задач. Право на объединение – международно-признанное право. В гл. III об этом упоминалось. Внутри государства объеди- нения граждан обычно действуют на основе конституционного права на объединение граждан. Например, согласно Конституции Японии 1947 г. «гарантируется свобода собраний и объединений» (ст. 21); в Италии граждане имеют право, без особого разрешения, объединяться в организации в целях, не запрещенных отдельным лицам уголовным законом (ст. 18 Конституции 1947 г.; конститу- ции иногда достаточно подробно для такого уровня регулирова- ния устанавливают правовой статус организаций – профсоюзов (ст. 23 Конституции Греции 1975 г., ст. 39 Конституции Италии, ст. 28 Конституции Японии 1947 г. и др.); союзов предпринимате- лей (§ 17 гл. 2 Формы правления Швеции 1974 г.).

Объединения могут быть классифицированы примерно по тем же основаниям, что и политические партии. Прежде все- го их можно разделить по социальному признаку (подробнее см. ниже). Вполне возможно выделить объединения на массовой основе и кадровые организации. К первым, например, относят- ся профсоюзы, включающие значительное число членов; ко вто- рым – небольшие специфические объединения, имеющие очень ограниченные цели (например, объединение выпускников како- го-либо университета или обладателей какой-либо специфиче- ской собственности).

372

Объединения можно разделить на публичные и частного ха- рактера. Например, профсоюзы, действующие на частных пред- приятиях, скорее, относятся ко вторым, а профсоюзы работников государственных учреждений – к первым (например, в «недрах» министерства образования действуют профсоюзы учителей, ока- зывающих давление на руководство ведомства). К публичным организациям могут быть отнесены и объединения специальных органов, например, органы местного самоуправления, имеющие свои ассоциации, постоянно выступают с требованиями к орга- нам центральной власти.

С точки зрения конституционного права рассмотрение объ- единений граждан и других объединений имеет очень важный аспект – рассмотрение их взаимодействия с государственной властью, влияние на нее. Остальные аспекты деятельности таких объединений относятся скорее к ведению других общественных дисциплин.

Влияние некоторых организаций на государство может быть глубоким и многоаспектным. К таковым относятся социальноэкономические организации, представляющие интересы наемных работников и предпринимателей. Как уже говорилось, политиче- ские партии также являются особыми общественными организа- циями и занимают специальную политическую и идеологическую «нишу». Впрочем, идеологическими могут быть иразличного рода научные и просветительские общества (философские и др.).

По общему правилу социально-экономические и другие орга- низации (культурно-просветительские, например) не имеют цели извлечения прибыли. Если они и занимаются предприниматель- ской деятельностью, то только для обеспечения выполнения своих основных задач. Уже говорилось, что основные цели объединений могут быть самыми различными. Они имеют свою организацию, в которую входят ее члены, свои органы управления; они действу- ют на основе устава.

Помимо организаций за рубежом время от времени возни- кают общественные движения, по своей структуре отличающи- еся от объединений; в движение входят отдельные организации, индивидуальные члены, иногда известные общественные деяте- ли; такие движения чаще всего носят временный характер, ими управляют представители вошедших в движение организаций.

373

В социалистических странах, например, такими движениями были национальные, отечественные фронты, в которые входило много различных организаций. Руководство такими фронтами осущест- вляли коммунистические партии. Целями фронтов было укрепле- ние существовавшего политического и экономического статус-кво, обеспечение широкой поддержки государственному строю.

Наиболее влиятельными организациями в промышленно раз- витых зарубежных странах являются социально-экономические организации, обладающие массовым характером. Прежде всего это профсоюзы (от лат. professio – изъявление, выражение, про- фессия) – объединения, призванные защищать интересы главным образом наемных работников. Эти организации прошли длин- ный путь своего становления. В период промышленной револю- ции в Великобритании наемные работники оказались разоружен- ными перед лицом своих хозяев и не находили лучших способов борьбы с ними как разрушать машины, лишавшие их работы. Реакция против разрушителей была жестокой, и в 1769 г. бри- танский парламент принял закон, наказывавший разрушителей смертной казнью. Ассоциации работников часто запрещались и разгонялись. Во Франции декретом Р.Ж.Л. Алларда (1752–1809) от 17 марта 1791 г. разрешалось свободное осуществление профес- сий, а законом Ж.Р. Ле Шапелье (1754–1794) от 14–17 июня 1791 г. устанавливалось, что любые формы ассоциации между рабочими рассматривались как посягательство на свободу и Декларацию прав человека и гражданина 1789 г.

В современном понимании профсоюзы стали появлять- ся в Европе начиная с 1840 г.; в этот год, например, в Германии была образована Германская ассоциация рабочего просвещения. В Великобритании первый профсоюз – Объединенное общество машинистов – был создан в 1850 г; а после 1860 г. рабочее движение распространилось по всей Европе.

В настоящее время право на объединение в профсоюз явля- ется предметом конституционного регулирования, которое со- держит различные его аспекты. Например, Основной закон ФРГ 1949 г. в ст. 9 указывает цели профсоюзов, которые создаются «для охраны и улучшения условий труда и экономических условий».

Профсоюзы образуются для защиты социально-экономи- ческих интересов рабочих и служащих. По общему правилу,

374