Экзамен зачет учебный год 2023 / Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть by Маклаков В.В. (z-lib.org)

правительство теряет поддержку большинства депутатов в парла- менте (чаще всего в нижней палате), то оно должно уйти в отстав- ку. Впрочем, подробнее об этом будет рассказано в гл. VI.

Оппозиционные партии (от лат. oppositio – противоположение, противопоставление, возражение) – при демократических режи- мах партии и группы, находящиеся в разногласиях с правительст- вом по поводу проводимой ими политики или сполитическим ре- жимом. Оппозиция – это всегда организованное объединение, объ- единяющее лиц, выступающих с критикой существующих полити- ческих, экономических и других отношений. Одно лицо не может признаваться оппозицией; критикуя существующие порядки, оно лишь реализует свое право на свободу слова и выражения.

По отношению к представительным учреждениям оппозици- онные партии могут быть парламентскими и внепарламентски- ми. Первые участвует в парламентах с критикой правительства и поддерживающего его большинства депутатов; вторые – пред- принимает меры, основанные на провозглашенных в конститу- ции и законах правах и свободах, вне стен парламента, организуя митинги, демонстрации, забастовки и т.д. По отношению к суще- ствующему режиму оппозиционные партии можно классифици- ровать на внутрирежимные и внережимные. Первые принимают существующий политический режим и институты, но не соглас- ны с политикой находящегося у власти правительства. Вторые – выступают за слом, коренные преобразования существующего строя. Признается особый тип – антисистемная оппозиция, на- ходящаяся на максимально диаметрально противоположной иде- ологической дистанции от правящих партий 153.

Оппозиционные партии нередко обозначаются кратким термином «оппозиция»; впрочем, в состав оппозиции в широ- ком значении этого слова могут входить и другие объединения (профсоюзы и др.). В зарубежных странах нередко официально устанавливается статус оппозиции. В настоящее время почти в 30 зарубежных странах (например, в Австралии, Ирландии, Великобритании, Люксембурге и др.) проводится официаль- ное различие между партиями, имеющими большинство мест

355

в палате парламента или в парламенте и образовавшими пра- вительство, и партиями, находящимися в оппозиции. Другими словами, законодательно производится распределение членов парламента на «два лагеря». Оппозиция занимает официальное место в парламенте и других государственных институтах. При таком подходе четко предполагается, что сегодняшняя оппози- ция завтра может стать правящей партией, а лидер оппозиции – премьер-министром. Оппозиция официально участвует на всех стадиях работы парламента. В качестве лидера оппозиции член парламента получает специальные официальные льготы (возна- граждение и др.). Такое признание оппозиции и существование «теневого» кабинета облегчает смену политической власти в стра- не, когда правящая партия терпит поражение на выборах, а по- беждает оппозиция.

В странах, где официальное признание оппозиции отсут- ствует, она, тем не менее, может влиять на работу парламента. Оппозиционными признаются партии, не поддерживающие правительственный курс, выступающие против него. Этому слу- жит, например, принцип комплектования органов парламента на основе пропорционального представительства от полити- ческих фракций, организация дебатов с таким расчетом, чтобы даже самые небольшие фракции могли быть выслушаны в те- чение минимального времени, отводимого для всех фракций (большие по численности фракции получают и больше време- ни), установленная возможность задавать вопросы членам прави- тельства, введение небольшого или достаточно небольшого числа подписей депутатов для внесения на рассмотрение палаты резо- люций порицания, интерпелляций, не говоря уже о праве пар- ламентариев представлять свои законопроекты на рассмотрение парламента. Одним из способов защиты прав оппозиции явля- ется введение в конституционное законодательство права групп парламентариев запрашивать орган конституционного контроля о соответствии Основному закону принятого центральным пред- ставительным учреждением акта. Например, таким правом об- ладают 50 членов Конгресса депутатов и 50 сенаторов в Испании (ст. 162 Конституции 1978 г.), 60 депутатов Национального собра- ния или 60 сенаторов парламента Франции (ст. 61 Конституции 1958 г.). В Дании третья часть членов Фолькетинга в течение трех

356

дней со дня окончательного принятия закона может направить председателю парламента письменное требование о том, чтобы законопроект был вынесен на референдум, т.е. решение боль- шинства членов Фолькетинга ставится под контроль референдума по требованию меньшинства депутатов. Референдум в таком слу- чае имеет отлагательный характер.

Оппозиционные партии могут действовать на различных уровнях государственного управления. Поэтому можно их разде- лить на национальные (в парламентах), региональные или мест- ные (в местных представительных органах).

Политические партии могут быть разнесены по группам ипорядудругихпризнаков.Сточкизренияихорганизацииможно выделить кадровые, массовые и парламентские партии. Кадровые партии, первые по времени возникновения, обычно не очень мно- гочисленные по составу, представляют организации, вкоторые вхо- дят деятели, нередко имеющие значительный политический «вес». Эти партии не ставят своей целью привлечение многочисленных сторонников в свои ряды. У них нет строгой внутренней органи- зации и достаточно отчетливых иерархических уровней, которые имеются у массовых политических партий. У такого рода партий предоставляется большая автономия на местном уровне.

Массовые политические партии возникли в конце XIX в. Ими прежде всего были социалистические партии. Помимо партий- ного костяка в них входит большое число рядовых членов. Они имеют строгую иерархическую структуру, несколько уровней партийного управления, часто привязанного к территориальной организации государства и предназначенного для участия в вы- борах соответствующих представительных учреждений в каждой территориальной единице. Для такого рода партий характерна интенсивная внутренняя жизнь, проявляющаяся в проводимых собраниях, конференциях, съездах на каждом уровне организа- ции. Помимо партийных кадров (часто оплачиваемых из пар- тийного бюджета), в ее состав входят члены, уплачивающие пар- тийные взносы, а за пределами такой партии обычно образуется круг сторонников, которые собираются в разного рода партийных клубах и на организуемых массовых мероприятиях. Лучшим при- мером таких организаций являются коммунистические партии, а также фашистские партии.

357

За рубежом встречаются парламентские политические пар- тии. В них нет рядовых членов. Они объединяют парламентариев какой-либо ориентации. Сами объединившиеся в такую партию члены нередко являются заметными политическими деятелями. Вне парламента нет каких-либо постоянных организаций, прово- дивших бы в жизнь идеи таких партий. Указанные организации образуются накануне очередных выборов с целью проведения своих кандидатур в парламент. Примером такой организации является французская Партия радикалов, основанная в 1901 г. (официальное название Республиканская партия радикал-со- циалистов). С 1958 г. она потеряла много голосов избирателей на выборах, сместилась в политическом спектре с левого центра на правый центр. В марте 1978 г. она стала одним из основателей Союза за французскую демократию.

4. Партийные системы

В основу классификации партийных систем положены систем- ные основные признаки: число партий, их размер и возможности прихода к власти. Партийные системы по общему правилу не яв- ляются предметом конституционно-правового регулирования. Исключение могут составлять лишь такие системы (чаще всего однопартийные, но иногда и с бóльшим числом партий), кото- рые образуются при авторитарных политических режимах, когда законодательно устанавливается число партий.

Число партий и их численный состав, а стало быть, в опреде- ленной мере и влияние партий на различных частях государствен- ной территории, есть результат множества факторов, присущих конкретным странам. К их числу относятся исторические при- чины, социальная дифференциация населения, национальный состав, влияние религиозного состава населения. Некоторое воз- действие на партийные системы могут оказывать применяемые избирательные системы (см. в гл. VII).

На существование конкретной партийной системы в стране оказывают обычно влияние оба фактора – и число партий и чис- ленность их состава. Различаются несколько видов партийных систем – многопартийные системы, имеющие несколько разно- видностей, двухпартийные и однопартийные системы. Основным

358

показателем партийных систем является не вообще численность партий в стране, а возможность их участия в формировании го- сударственных органов, прежде всего правительства, а также возможность влияния на осуществление политического курса

встране. В последнем случае речь идет о небольших политиче- ских партиях, могущих быть привлекаемыми в правительствен- ные коалиции.

Определение партийной системы в конкретных странах не яв- ляется чисто доктринальным занятием, а имеет практическую основу. В зависимости от установившейся партийной системы

взначительной мере можно заранее прогнозировать развитие по- литической ситуации в стране, проведение определенной поли- тики, поведение государства на международной арене.

Политические партии по своему размеру могут крупными, средними и мелкими, причем достаточно трудно установить кри- терий такого разделения. Прежде всего в основу определения по величине партии можно положить численность ее членов. Например, в Лейбористской партии в Великобритании насчиты- вается около семи миллионов членов, причем 85% из них являют- ся «косвенными» членами, поскольку они состоят в профсоюзах, составляющих основу партии, что значительно превышает чис- ленность Консервативной партии (около одного миллиона чле- нов). Еще одним критерием может служить получаемое на выбо- рах число голосов избирателей. Наиболее, вероятно, верным кри- терием является численность парламентских мандатов, завоеван- ных партией на выборах; этот критерий должен быть дополнен числом полученных голосов на прямых выборах главы государст- ва в президентских и смешанных республиках. При этом, видимо, следует учитывать, что размер фракции в парламенте не всегда может отражать истинную поддержку избирателей, поскольку получаемое число мандатов сильно зависит от применяемых из- бирательных систем. Размер парламентской фракции сопоставим с реальным влиянием партии в обществе только при применении на выборах пропорциональных избирательных систем (особенно при полной пропорциональной системе). При мажоритарных системах соотношение между численностью партии, ее влиянием

встране и численным составом парламентской фракции по об- щему правилу не соответствует друг другу.

359

Многопартийные системы существуют в тех странах, где к фор- мированию правительства привлекается сразу несколько полити- ческих партий; правительства нередко бывают коалиционными. Сами многопартийные системы могут быть подразделены на си- стемы с доминирующей партией, когда вместе с одной крупной партией к власти привлекаются одна или несколько мелких или средних партий, и на системы без доминирующей партии. Если

впервом случае происходит группирование партий вокруг од- ной – крупной, то во втором случае – в борьбе за власть участвуют несколько примерно одинаковых по силе партий. Формирование правительства в этом случае происходит всегда с большими труд- ностями, оно связно с компромиссами между лидерами партий, с «торговлей» за места в правительстве. Примером многопартий- ной системы с доминирующей партией является система в по- слевоенной Японии, в которой почти на протяжении сорока лет Либерально-демократическая партия была основной на полити- ческой арене. Примером партийной системы без доминирующей партии является система в Четвертой французской республике или партийная система в Италии в послевоенное время.

Двухпартийные системы характеризуются тем, что на полити- ческой арене преобладают только две крупные партии, которые и формируют правительство, нередко сменяя друг друга после очередных или внеочередных выборов. В отличие от многопар- тийной, при двухпартийной системе практически всегда наблю- дается стабильность правительства, что нельзя не признать поло- жительной стороной такой системы. Однако эта система имеет и некоторые недостатки. Она препятствует деятельности третьих партий. Избиратель, участвуя в выборах, предпочитает голосо- вать за одну из двух крупных партий, осознавая, что его голос, по- данный за третьи партии, пропадет. Такое рационализированное поведение увеличивает значение двух главных партий в стране. Двухпартийная система, таким образом, ограничивает возможно- сти выбора для избирателей. Двухпартийные системы действуют

вВеликобритании и США.

Двухпартийная система совсем не означает, что существуют только две партии в стране. В ней действует и много других пар- тий, но только две из них вследствие своей политической «силы» участвуют в формировании правительства.

360

В многопартийных системах значение отдельных партий может быть совершенно различным. Некоторые партии, даже весьма крупные, могут вообще не привлекаться к участию в пра- вительстве. Например, после Второй мировой войны в Италии и Франции коммунистические партии на выборах получали до четверти всех подаваемых голосов и при применявшихся

вто время пропорциональных избирательных системах имели парламентские фракции такого же размера. В то же время мел- кие партии нередко оказываются в составе правительств. В зару- бежной политологической литературе широко распространен термин партия-шарнир (от нем. Scharnier и фр. charnière – шар- нир, место соединения, стык), т.е. партия или фракция в пред- ставительном учреждении, обладающая некоторым числом мандатов, которых, однако, недостаточно для самостоятельного влияния на деятельность выборного органа, но которых вполне хватает, чтобы быть ощутимой «добавкой» к голосам, мандатам другой партии, фракции. Такая «добавка» позволяет получить большее влияние на дела или большинство голосов в предста- вительном учреждении при принятии решений. Значение таких партий, фракций практически значительно выше, чем оно долж- но было бы быть исходя из численности их мандатов. Обычно

вкачестве шарнира выступают партии, фракции, занимающие центристские позиции. Наиболее ярким примером таких пар- тий могут служить Свободная демократическая партия в ФРГ

в70–80-е гг. и с 1998 г. – партия зеленых, которая в 1998 г. получи- ла на выборах в Бундестаг 6,5% голосов и вошла в правительство вместе с Социал-демократической партией. Партийные системы,

вкоторых небольшие партии оказывают влияние на формирова- ние правительств, входят в их состав, иногда называют двухспо- ловинными партийными системами.

Таким образом, число мандатов партии в парламенте в стра- нах с парламентарными формами правления не всегда имеет решающее значение. Важно, чтобы эти места были завоеваны на выборах и этих мест было бы побольше. Главное состоит в воз- можности политических партий найти точки соприкосновения

впрограммах, иметь общие взгляды, позволившие бы парти- ям составить одну «команду», т.е. правительство, опиравшееся на большинство мест в парламенте (чаще всего в нижней палате).

361

Однопартийные системы предполагают существование на по- литической сцене только одной партии. Она является правящей и формирует правительство. Значение выборов выхолащивается, поскольку в округах (всегда применяется мажоритарная избира- тельная система) выдвигается только один кандидат. При такой системе происходит сращивание партийного и государственного аппарата, и принятие важнейших решений первоначально при- надлежит партийному руководству. Правда, эти решения впослед- ствии проштамповываются государственными органами. При одно- партийной системе решающее значение придается идеологической работе; господствующая идеология вторгается во все сферы обще- ственной и государственной жизни. Существование какой-либо оп- позиции невозможно. В уголовном законодательстве устанавлива- ются нормы, влекущие наказание за какую-либо оппозиционную деятельность или вообще занесогласие с официальной идеологией.

Однопартийные системы характерны в странах с авторитарны- ми и тоталитарными политическими и государственными режима- ми (см. гл. VI). Однопартийность закрепляется в конституционном материале таких стран. Например, согласно ст.5 Конституции Кубы 1976 г. «Коммунистическая партия Кубы – организованный марк- систско-ленинский авангард рабочего класса – является высшей ру- ководящий силой общества игосударства, который организует ина- правляет общие усилия на достижение высоких целей строительст- ва социализма и движение к коммунистическому обществу» 154.

Если оценивать различные виды систем, то, несомненно, сле- дует отдать предпочтение многопартийным и двухпартийным системам, которые в наибольшей мере способствуют выражению политических желаний населения. Какая же «лучше» – многопар- тийная или двухпартийная система – ответ на этот вопрос дать невозможно. Партийная система рождается и функционирует в каждой стране на основе ее исторических и многих других осо- бенностей. Существующие в демократических странах партийные системы должны восприниматься как данность, как реально су- ществующий факт. Впрочем, иногда предпринимаются попытки изменения устоявшихся партийных систем.

362

Однопартийные системы при авторитарных и тоталитарных режимах являются их составной частью и не предоставляют ка- ких-либо возможностей для самовыражения граждан. Все долж- ны «дуть в одну дуду». Такие системы ведут к постепенной дегра- дации государства и общества. Институт прав и свобод фактиче- ски разрушается.

5. Институционализация политических партий

Под этим термином понимается закрепление в правовых и обыч- ных нормах правового статуса этого института, т.е. порядка обра- зования, принципов организации и деятельности, форм участия в политическом процессе и других элементов. В результате такого закрепления партии приобретают фактор стабильности, возмож- ности защиты от посягательств со стороны государства или дру- гих элементов политической организации.

Правовое регулирование политических партий в зарубежных странах может проводиться на различных уровнях законодатель- ства, т.е. простыми и органическими законами, судебными ре- шениями. Наиболее важным является конституционное закре- пление существования и деятельности партий, которое, кстати, стало осуществляться только после Второй мировой войны. Такое закрепление – результат признания особого характера этих орга- низаций в деятельности государства и общества. Наиболее часто регулируется порядок образования политических партий; по об- щему правилу они образуются свободно (ст. 47 Конституции Португалии 1976 г., ст. 21 Основного закона ФРГ 1949 г., ст. 4 Конституции Франции 1958 г. и др.). Предъявляемые требования для образования и функционирования партий обычно носят до- статочно расплывчатый характер, которые могут толковаться до- статочно широко. Согласно ст. 21 Основного закона ФРГ у партий «внутренняя организация должна соответствовать демократиче- ским принципам», а в соответствии со ст. 4 Конституции Франции 1958 г. партии «осуществляют свою деятельность свободно. Они должны уважать принципы национального суверенитета и де- мократии». В ФРГ (ст. 21) «Партии содействуют формирова- нию политической воли народа»; в Испании (ст. 6 Конституции 1978 г.) «Политические партии в соответствии с принципом

363

политического плюрализма содействуют формированию и выра- жению народной воли и являются основным инструментом поли- тического участия. Их создание и деятельность являются свобод- ными при условии уважения Конституции и закона. Их внутрен- няя структура и деятельность должны быть демократическими».

Что же касается запрета партий или приостановления их дея- тельности, то такое возможно только в строго установленном порядке и обычно по мотивированному судебному решению и за нарушение закона (п. 4 ст. 22 Конституции Испании 1978 г., п. 2 ст. 12 Конституции Греции 1975 г., п. 2 ст. 46 Конституции Португалии 1976 г. и др.). В ФРГ запрещение партий вынесено на рассмотрение Конституционного суда и может быть приме- нено к партиям, которые «по своим целям или поведению сво- их сторонников стремятся причинить ущерб основам свободного демократического строя либо устранить его или поставить под угрозу существование Федеративной Республики Германии» (п. 2 ст. 21 Основного закона 1949 г.).

По общему правилу детальное регулирование статуса поли- тических партий отнесено к ведению простого или органическо- го законодательства. В ряде стран действуют весьма обширные по объему и тщательности проработки соответствующие законы (например, в ФРГ). В то же время ряд стран устанавливает для некоторых сторон регулирования этого института общие нормы с другими ассоциациями. Например, во Франции порядок обра- зования и деятельности партий осуществляется на основе Закона от 1 июля 1901 г. о договоре образования ассоциации, а Закон от 11 марта 1988 г. о финансовой гласности политической жиз- ни с последующими изменениями содержит нормы о контроле за имущественным положением избранных в государственные органы лиц; порядок финансирования кандидатов, которых, ко- нечно же, в подавляющем большинстве случаев выдвигают поли- тические партии, устанавливается Избирательным кодексом.

6. Финансирование политических партий

Проблема финансирования политической жизни, в том числе и политических партий, достаточно сложна имногоаспектна и ста- ла разрешаться только в 60-х гг. XX в., хотя некоторые меры в этом

364