Экзамен зачет учебный год 2023 / Билеты_КПЗС_2013

39. Особенности развития конституционного законодательства Франции.

Конституционное развитие Франции имеет длительную историю. Франция стала третьей страной в мире и второй в Европе, создав 3 ноября 1791 г. писаную Конституцию (до Франции конституции приняли США

иПольша). Правда, польский акт не действовал. Нельзя при этом упускать из виду, что идеи, содержавшиеся в актах США и Польши, были, несомненно, заимствованы из трудов французских ученых, и прежде всего у Ж.-Ж.

Руссо (1712—1778) и Ш.Л. Монтескье (1689-1755).

Особенностью французского государственного и политического развития является то, что очередная смена режима в этой стране непременно сопровождалась принятием новой конституции. Даже во время «Ста дней» Наполеона Бонапарта 1814 г. был принят новый Основной закон.

До Конституции 1791 г. была принята Декларация прав человека и гражданина 1789 г., составляющая

ипоныне часть действующей Конституции. Но Декларация хотя и урегулировала важнейшую часть конституционной материи — права и свободы, однако не затронула организации публичной власти, ограничившись провозглашением принципа разделения властей и самого понятия «конституция». Согласно ст. 16 этого акта «всякое общество, в котором не обеспечено пользование правами и не проведено разделение властей, не имеет Конституции».

Франция держит в Европе рекорд по числу разработанных и действовавших в ней конституций со времени Великой французской революции 1789 г. Применяющаяся в настоящее время Конституция Франции 1958 г. — 17-я в истории страны (включая действовавшие акты и разработанные, но не вступившие в силу, с 1789 г.), она оформила 22-й по счету политический режим.

Рождение ныне действующей Конституции связано с политическим кризисом в стране в результате путча в Алжире в мае 1958 г. и возврата к власти генерала Ш. де Голля (1890-1970), который, несмотря на 12-летний перерыв после ухода в отставку в 1946 г., пользовался в стране огромным авторитетом; во время войны он создал организацию Свободной Франции, объединившую французов для борьбы с нацистами; в 1944 г. он восстановил республиканскую законность.

Вусловиях острейшего политического кризиса большинство членов Национального собрания по призыву Президента Четвертой республики Р. Коти (1882—1962) и под угрозой собственной отставки предложило назначить главой Правительства находившегося на покое Ш. де Голля. Последний получил 2 июня

1958 г. всю полноту власти. По требованию Ш. де Голля Собрание поручило ему произвести пересмотр

Конституции.

Однако Национальное собрание не предоставило генералу Ш. де Голлю полный карт-бланш по установлению нового правопорядка. В Конституционном законе от 3 июня 1958 г. были указаны пять базовых условий новой Конституции, на которых она должна была основываться.

Названным законом была установлена новая процедура принятия Основного закона страны. Закон от 3 июня 1958 г., таким образом, может быть назван предучредительским актом. Конституция разрабатывалась Конституционным комитетом (состоял из членов Парламента и Правительства). После выработки текста Конституции он был передан на заключение Государственного совета, а затем на референдум. Это голосование состоялось 28 сентября 1958 г. и принесло 80% голосов «за». Промульгация новой Конституции состоялась 4 октября 1958 г.

Таким образом, процедуру создания Конституции нельзя назвать демократичной. Основной закон разрабатывался главным образом экспертами, в большинстве своем выходцев из Государственного совета, которые учли недостатки функционирования Четвертой республики. Конституция была довольно-таки плохо принята специалистами в области конституционного права. Она рассматривалась как акт, принятый в силу сложившихся обстоятельств. Тем не менее, Конституция в октябре 2008 г. отметила 50-летие в качестве Основного закона страны, после Основного закона Третьей республики она имеет самый длительный срок существования.

Процедура принятия этой Конституции пресекла существовавшую во французской конституционной истории традицию разработки подобного рода актов избранным народом учредительным собранием.

Воснову документа легли конституционные воззрения Ш. де Голля, высказанные им главным образом в речи в Байе (Вауеих) 16 июня 1946 г. В основе его концепции было признание необходимости сильного главы государства, который бы обладал значительными полномочиями и «свободой рук» в кризисных ситуациях и возможностью непосредственно назначать главу Правительства без влияния Парламента. Ш. де Голль был сторонником двухпалатной системы; вторая палата должна была улучшать деятельность Парламента. В ней должны были заседать представители экономических, семейных интересов, т.е. указанный орган должен был иметь корпоративную направленность (эту идею Ш. де Голль попытался осуществить в 1969 г. путем

51

ликвидации Сената и учреждения второй палаты на указанных основах). Наконец, еще одной идеей, пронизывавшей речь Ш. де Голля, было его глубокое недовольство политическими партиями, которые, по его мнению, привели к краху Третью республику. Основной постулат названной речи — восстановление власти государства.

Акт 1958 г. — средний по объему документ среди аналогичных в конституционной истории страны; он меньше, чем Основной закон 1946 г. (106 статей) или Конституция 1848 г. (116 статей), но больше актов 1852 г. (58 статей) или 1830 г. (70 статей). Первая статья Конституции 1958 г. не входит ни в один раздел; она помещена после Преамбулы и перед разд. 1 «О суверенитете».

В ней содержатся основополагающие нормы о характере французского государства и совершенно новый принцип о равном праве мужчин и женщин к выборным мандатам и выборным должностям, а также к должностям профессионального и социального характера.

Материальный состав действующего Основного закона весьма непрост. Прежде всего, в него входят четыре акта:

собственно сама Конституция 1958 г.,

Декларация прав человека и гражданина 1789 г.,

Преамбула Конституции 1946 г. и

со 2 марта 2005 г. — Хартия окружающей среды.

Первые два акта означают включение в конституционный текст норм о правах и свободах и обеспечение преемственности этого института. Конституционный совет — высший орган конституционной юстиции страны

— в своих решениях неоднократно указывал на Декларацию 1789 г., Преамбулу Конституции 1946 г. и Хартию окружающей среды 2004 г. как на составные части действующей Конституции и включил их в тот блок законов, соответствие которому он проверяет.

В настоящее время в науке французского конституционного права и судебной практике общепризнано существование «конституционного блока».

Это выражение означает, что Конституция не ограничивается лишь пронумерованными в акте статьями, но также включает акты, упомянутые в Преамбуле, а именно Декларацию прав человека и гражданина 1789 г., Преамбулу Конституции 1946 г. и Хартию окружающей среды 2004 г. Эти три акта составляют второй эле-

мент конституционного блока.

Третий элемент — «основные принципы, признанные законами Республики», к которым отсылает Преамбула Конституции 1946 г. На эти принципы ссылается Конституционный совет в своих решениях при осуществлении конституционного контроля в отношении органических законов, регламентов палат Парламента, простых законов и международных договоров. Например, Закон от 1 июля 1901 г. о свободе ассоциаций не становится конституционным на основании указанной выше формулы, но принцип свободы ассоциаций таковым является.

Решением от 17, 18 и 24 июня 1959 г. (о регламенте Национального собрания) Конституционный совет интегрировал в названный конституционный блок органические законы, принятые на основании ст. 92 Конституции 1958 г. путем издания ордонансов. Другие органические законы не могут входить в этот блок. Хотя Конституция 1958 г. в ст. 55 установила, что международные договоры или соглашения, должным образом ратифицированные или одобренные, имеют силу, превышающую силу законов, с момента опубликования, эти договоры и соглашения не включаются в конституционный блок. На это указал Конституционный совет в решении от 15 января 1975 г. Он отверг идею включения таких актов в конституционный блок, указав, что «закон, противоречащий международному договору, не обязательно может противоречить конституции». В то же время Конституционный совет не установил какой-либо иерархии актов, входящих в конституционный блок.

Конституция 1958 г. не содержит положений о социально-экономической структуре общества; в ней почти нет положений о политической системе (кроме статьи о партиях), нет и раздела о правовом статусе личности.

Отдельные положения социально-экономического характера содержатся в Декларации 1789 г. (о собственности, о равном налогообложении с учетом состояния граждан), некоторые экономические, политические и социальные принципы названы в преамбуле конституции 1946 г. В Декларации 1789 г. и в преамбуле конституции 1946 г. перечислен также ряд личных прав граждан и социально-экономических прав (на образование, здравоохранение и др.).

52

Конституция 1958 г. в основном регулирует взаимоотношения органов государства. Она провозглашает принцип национального суверенитета, который осуществляется народом через его представителей и на референдуме.

Конституция определила основные характеристики государства: «Франция является неделимой,

светской, демократической и социальной республикой» (ст. 2). Идеологическое значение такого провозгла-

шения, определяющего социальный характер учрежденного государственного строя, очевидно; в тексте найдется немного норм, расшифровывающих эти эпитеты.

Основной закон закрепил республиканскую форму правления, имеющую смешанный характер, поскольку в ней наблюдаются формальные черты президентской республики (глава государства избирается без участия Парламента, Правительство назначается им же, установлена несовместимость должностей члена Парламента и члена Правительства) и парламентарной республики (Правительство несет ответственность перед нижней палатой Парламента).

Неделимый характер французского государства определен абз. 3 ст. 53 Конституции, в которой указано: «Никакая уступка, никакой обмен, никакое присоединение территории не являются действительными без согласия заинтересованного населения».

Термин «светская республика» означает, что государство признает все вероисповедания и провозглашает свободу совести. Впервые этот принцип был закреплен во Франции Законом от 9 декабря 1905 г.

Вто же время нельзя утверждать, что государство сохраняет нейтралитет по отношению к религии. Например, в исторических провинциях Эльзасе и Лотарингии церковь имеет конкордатный режим; здесь применяются положения Уголовного кодекса к священнослужителям, совершающим обряд бракосочетания до гражданской регистрации брака.

Наконец, демократический характер Республики говорит о существовании в стране одноименного политического режима. В виде принципа французского государства в Конституции применена формула А. Линкольна (1809-1865) «правление народа по воле народа и для народа». Способами реализации этого принципа являются всеобщее голосование, прямое или косвенное, но всегда равное и тайное (ст. 3), возможность существования политических партий и группировок (ст. 4). Согласно новой норме, включенной в ст. 4 Конституционным законом от 23 июля 2008 г., закон должен гарантировать плюралистическое выражение мнений и справедливое участие партий и политических объединений в демократической жизни нации.

Кроме того, в качестве государственных символов Конституция установила цвета национального флага — синий, белый, красный, национальный гимн — «Марсельеза»; в начальной части Конституции закреплен очень редко встречаемый в зарубежном законодательстве девиз государства, а именно «Свобода, Равенство, Братство». В 1992 г. в эту же часть Основного закона была включена норма о том, что «французский язык является языком Республики».

Основными линиями, характерными чертами Конституции 1958 г. стали две: концентрация политической власти в руках исполнительных органов и ослабление Парламента (реформой в июле 2008 г.

была проведена некоторая «репарламентаризация»).

Первоначальным текстом Конституции 1958 г. (действовал без нескольких месяцев 50 лет) статус Парламента был сильно нивелирован. Прежде всего, он потерял монополию на издание законов. Исполнительной власти предоставлена возможность принимать законы «через голову» Парламента — путем одобрения на референдуме, и кроме того, сам Парламент может законодательствовать только по очерченному ст. 34 кругу вопросов. Вопросы, не входящие в перечень, установленный этой статьей, отнесены к сфере регламентарной, т.е. правительственной власти.

Еще одна черта — введение конституционного контроля в форме и объеме, ранее никогда не

существовавших во Франции, привело к утрате «суверенности» Парламента в законодательной сфере.

Учрежденный Конституционный совет отличается значительным своеобразием и несколько выходит за рамки известных моделей конституционного контроля. Сильно похожий на европейскую модель контроля, он, однако, отличается и от известных европейских аналогов, в частности порядком своего назначения, составом, полномочиями, применяемой процедурой и способом рассмотрения дел. Первоначально Совет был органом, запрашивать который могли лишь четверо должностных лиц (Президент Республики, Председатели парламентских палат и премьер-министр). Такая келейность в праве запроса делала Совет весьма ограниченным в своей деятельности по проверке конституционности законов. Лишь конституционная реформа 1974 г. предоставила право запроса членам парламента — 60 депутатам Национального собрания или 60 членам Сената.

Врезультате возможности запросы резко увеличились, и заметно возрос объем работы Совета в его основной деятельности, а именно по проверке конституционности законов.

53

Конституция 1958 г. — первая в истории страны, закрепившая существование политических партий. Специальная ст. 4 установила: «Политические партии и группировки содействуют выражению мнений голосованием. Они создаются и осуществляют свою деятельность свободно. Они должны уважать принципы национального суверенитета и демократии». Роль политических партий в данной формулировке представлена весьма ограниченно. Впрочем, специального закона о партиях в последующие десятилетия не было принято (в конце 80-х — начале 90-х гг. XX в. введены в силу только нормы о финансировании партий). Таким образом, эти важнейшие структурные элементы политической системы действуют на основе Закона об ассоциациях 1901 г. (образование, деятельность и другие аспекты).

Конституция 1958 г. установила иерархию юридических норм, действующих в стране. Наверху пирамиды находится Конституция, ниже — органические законы (новая категория, впервые введенная в

правовую систему), еще ниже — простые законы. Несколько особняком стоят законы, принимаемые на референдуме, международные договоры и соглашения, должным образом ратифицированные Францией.

Порядок изменения Конституции. Конституция 1958 г. по способу изменения является «особо жест-

кой», поскольку для ее пересмотра требуется проведение двух этапов — принятие поправок и их ратификация.

Проект пересмотра согласно ст. 89 должен быть одобрен палатами Парламента в идентичной редак-

ции. При этой процедуре и Национальное собрание, и Сенат находятся в равных условиях.

После принятия поправок требуется их обязательная ратификация, которая может быть осуществлена двумя способами: либо на референдуме (основная процедура), либо в Конгрессе — на совместном заседании парламентских палат большинством в 3/5 голосов. Право выбрать способ ратификации принадлежит Президенту Республики. Однако для ратификации в Конгрессе требуется, чтобы автором пересмотра выступало правительство, а не члены Парламента. Процедура ратификации в Конгрессе первоначально была предусмотрена для внесения в нее незначительных поправок, когда проведение референдума нецелесообразно. Парадоксальным, однако, является то, что с 1958 г. практика ратификации в Конгрессе стала основной процедурой, в то время как по смыслу абз. 2 и 3 ст. 89 Конституции нормой должен быть референдум.

За полувековой срок своего существования Конституция 1958 г. была реформирована более двадцати раз. Всего было издано 24 конституционных закона, некоторые из которых изменяли или включали по несколько десятков поправок, другие же касались лишь незначительных вопросов.

Важны несколько последних поправок, в весьма большой степени повлиявших на организацию и деятельность государственной власти и на политическую жизнь в стране.

Важной новеллой стало включение в состав французского избирательного права принципа равенства полов при выдвижении кандидатов в соответствии с положениями Конституции 1958 г., введенными в

результате реформы 8 июля 1999 г. Согласно новой норме «Закон способствует равному доступу женщин и мужчин к получению выборных мандатов и выборных должностей». Данное положение расширило содержание применявшегося ранее принципа равного избирательного права. В соответствии с новым конституционным принципом в избирательное законодательство были включены развивающие нормы. Целью конституционных изменений и принятия соответствующего законодательства (Закон от 6 июня 2000 г.) было стремление увеличить число женщин в представительных учреждениях. Равенство полов стало обеспечиваться разными способами. На выборах в Национальное собрание максимальный разрыв между кандидатами от партий должен быть в 2% (т.е. максимальная разница между кандидатами-мужчинами и кандидатами-женщинами должна быть 49% против 51%). Если это правило не соблюдается, то политические партии наказываются финансово, сокращается помощь партиям со стороны государства. Результатом названного нововведения стало постепенное увеличение представительства женщин.

Конституционный закон № 2008-724 от 23 июля 2008 г. расширил принцип равенства полов, добавив к равному доступу женщин и мужчин к выборным мандатам и выборным должностям, также такой доступ к должностям профессионального и социального характера (ст. 1 Конституции).

Конституционная поправка от 2 октября 2000 г. изменила лишь одну цифру в ст. 6. Президент стал избираться на пять, а не на семь лет, как это было прежде. Однако такая вроде бы мелочная операция с конституционным текстом означает крутое изменение французской республиканской традиции и направлена на «сглаживание» отношений между Президентом и Национальным собранием. Цель реформы — уменьшить периоды сосуществования «разноцветных» по политическим взглядам Президента Республики и Национального собрания. Поскольку эти два органа избираются раздельно, то возможность такого сосуществования была заложена в конституционный текст изначально.

54

Весьма любопытным представляется изменение, внесенное Конституционным законом от 2 марта 2005 г. № 2005-204 Закон изменил нормы, регулирующие участие Франции в Европейском союзе. Согласно вне-

сенным изменениям обязательно проведение референдума о присоединении к этому Союзу или Европейским сообществам какого-либо нового государства. Другими словами, если какая-либо страна желает войти в названные международные организации, то обязательно следует спросить мнение французского народа независимо от способов согласия на такое присоединение в 26 других членах этих организаций. Поправка от 23 июля 2008 г. несколько смягчила это положение: референдум может не проводиться, если палаты Парламента в идентичной редакции примут резолюцию большинством в три пятых голосов. В этом случае решение о присоединении какого-либо государства к Европейскому союзу может быть принято согласно процедуре, предусмотренной в абз. 3 ст. 89, т.е. на совместном заседании палат Парламента.

Предпоследние новации во французской Конституции 1958 г. связаны с принятием 23 февраля 2007 г. трех законов — об отмене смертной казни, изменении порядка привлечения Президента Республики к

уголовной ответственности и о небольших изменениях в избирательном праве на территории со специальным статусом, а именно в Новой Каледонии. Все три поправки были проведены по инициативе судебных органов Франции и главным образом по инициативе Конституционного совета. Наибольшее значение имеет новая ст. 67-1, провозгласившая: «Никто не может быть приговорен к смертной казни».

Наконец, наиболее масштабными стали поправки, принятые 23 июля 2008 г. Конституционным

законом, имеющим специальное название «О реконструкции институтов Пятой республики» (прежние законы о пересмотре ни разу не имели специального названия). Всего было сделано 62 поправки (в том числе включено 8 новых статей). Нововведения коснулись практически всех конституционно-закрепленных институтов: был уточнен статус политических партий, создан новый институт Защитника прав (аналог омбудсмена), Экономический и социальный совет переименован в Экономический, социальный и экологический совет и был уточнен его статус, изменен статус Высшего совета магистратуры и Президент Республики перестал быть его главой, расширены институты непосредственной демократии и изменен порядок назначения национального референдума, установлен контроль со стороны Конституционного совета за введенным чрезвычайным положением на основе ст. 16 Конституции, включена новая ст. 61-1, позволяющая Конституционному совету разрешать дела при нарушении прав и свобод, правда, только по запросу Кассационного суда и Государственного совета.

Названным актом от 23 июля 2008 г. включены и более мелкие поправки. В значительной мере реформа коснулась правового положения Парламента и, как следствие, привела к восстановлению равновесия Парламента в отношениях с другими центральными органами государственной власти. Была проведена своего рода «репарламентаризация».

Возрастание значения Парламента, предоставление ему новой компетенции произошло скорее по отношению к Правительству, чем по отношению к Президенту Республики. Одновременно реформа увеличила представительность Парламента. Пересмотренная ст. 24 Конституции установила твердый численный состав палат — 577 депутатов в Национальном собрании и 348 сенаторов в верхней палате.

Усиление контроля за деятельностью Правительства стало одной из приоритетных целей конституционной реформы 2008 г. Отныне одна неделя из четырех в приоритетном порядке резервируется для контроля за действиями Правительства и для оценки государственной политики (абз. 4 ст. 48 Конституции). Однако эта новая норма носит ограниченный характер, поскольку контроль осуществляется только в отношении политики исполнительной власти.

Косвенным контролем за решениями исполнительной власти (а именно Президента Республики как главнокомандующего) стало право Парламента давать согласие на посылку войск за границу. Новые положения ст. 35 Конституции установили, что Правительство информирует Парламент о своем решении направить вооруженные силы за границу не позднее трех дней после такого направления. Оно указывает преследуемые цели.

В целом же, представляется, что последние весьма многочисленные изменения не поколебали основ Пятой республики, созданной в 1958 г. Все поправки включены в предлагаемый ниже текст Конституции.

40. Избирательное право и избирательная система Франции.

Во Франции нет права досрочного отзыва депутата (в том числе и в местных советах), не используется народная законодательная инициатива. Институтами непосредственной демократии, урегулированными правом, являются выборы и референдум.. Широко используются и опросы общественного мнения, которые

55

получили законодательное регулирование: их запрещено, например, проводить в определенные периоды избирательной кампании. Но они служат лишь выявлению мнения населения.

Есть избирательный кодекс (собрание избирательных законов в хронологическом порядке – это не кодифицированный акт)

Активным избирательным правом пользуются граждане, обладающие политическими и гражданскими правами, достигшие ко дню выборов 18 лет. Существует ценз оседлости: в избирательные списки вносятся лица, проживающие в коммуне (низовой единице административно-территориального деления), как правило, не менее 6 месяцев. Регистрация для избирателей считается обязательной, но невыполнение этой обязанности ненаказуемо, поскольку участие в выборах не обязательно. Французские граждане, проживающие за границей, могут голосовать в дипломатических представительствах Франции или дать доверенность на голосование какому-либо избирателю в той коммуне, где они родились или жили.

Пассивное избирательное право для выборов в Национальное собрание (нижнюю палату парламента) устанавливается с 23 лет, в сенат (верхнюю палату) — с 35 лет. Для президента минимальный и максимальный возраст не установлен. В доктрине иногда считается, что он совпадает с условиями выборов в нижнюю палату. Кандидат в парламент и в местные органы самоуправления (советы) может быть выдвинут одним избирателем

(вследствие этого возможно и самовыдвижение), но фактически кандидаты выдвигаются партиями, другими объединениями, только оформляется это как выдвижение избирателем. Запрещено выдвигать одного и того же кандидата более чем в одном избирательном округе, а также одновременно в обе палаты парламента.

Установлена несовместимость мандата парламентария и должности члена правительства, но можно быть одновременно парламентарием и депутатом местного совета, членом правительства и депутатом в местном органе самоуправления.

Для кандидатов существует избирательный залог: 1 тыс. франков — для нижней палаты (залог возвращается, если кандидат получил не менее 5% голосов), 2 тыс. — для сенаторов, 10 тыс. — для кандидатов на должность президента. Кандидаты должны представить декларации о своем имущественном положении, избранные лица должны представить такие декларации после истечения срока полномочий.

Округа по выборам в нижнюю палату одномандатные, в сенат — многомандатные, выборы президента осуществляются по единому общегосударственному (национальному) округу.

Нижняя палата избирается в два тура по смешанной мажоритарной системе: в первом туре для избрания необходимо получить абсолютное большинство, во втором — относительное большинство, но баллотируются все кандидаты, получившие в первом туре не менее 12,5% голосов избирателей. В первом туре обычно избирается небольшое число депутатов.

Сенат избирается путем косвенных выборов — специальной избирательной коллегией, состоящей приблизительно из 108 тыс. человек. В избирательную коллегию входят депутаты нижней палаты (около 600), члены региональных и генеральных советов, т.е. члены советов региона и департаментских советов (имеется 26 советов регионов и около 100 департаментов). В совокупности в избирательную коллегию входит около 3 тыс. таких советников. Наконец, в коллегию входят избранные представители муниципальных советов (их приблизительно 104 тыс. человек). Именно последние из-за своей численности определяют результаты выборов сенаторов. Выборы сенаторов, таким образом, как бы трехстепенные: муниципальные представители участвуют в выборах третий раз — сначала их выбрали, затем из своей среды они выбирают представителей в избирательную коллегию и, наконец, эти представители будут участвовать в избрании сенаторов, оказывая решающее влияние на исход выборов.

Голосование членов избирательной коллегии происходит в главном городе департамента (он же главный город региона); от департамента членами избирательной коллегии избирается 2—3 и более сенаторов (всего сенаторов более 300), по пропорциональной системе избираются 69 сенаторов, остальные — по мажоритарной системе абсолютного большинства в два тура.

Президент избирается прямыми выборами (после реформы конституции в 1962 г.). Для выдвижения кандидатуры требуется 500 подписей, но не рядовых избирателей, а лиц, занимающих определенные должности: членов парламента, советов департаментов, совета Парижа, территориальных собраний, мэров. Причем эти подписи под заявлением о выдвижении кандидатуры должны представлять по меньшей мере 30 департаментов и заморских территорий из приблизительно 100. Избрание осуществляется по мажоритарной системе абсолютного большинства, во втором туре баллотируются два кандидата, набравшие наибольшее количество голосов в первом туре.

Региональные советы избираются по пропорциональной системе по многомандатным округам.

Существует пятипроцентный заградительный барьер.

56

Генеральные советы в департаментах избираются по мажоритарной системе, по одномандатным округам (округами служат исторические единицы — кантоны, не имеющие органов самоуправления и администрации). Они избираются на 6 лет с обновлением наполовину каждые 3 года.

При избрании муниципальных советов (городских, населенных пунктов, групп поселений, которые обобщенно называются коммунами) используются разные системы. В крупных коммунах (более

3,5 тыс. жителей) применяется мажоритарная система, но по спискам партий: каждая партия должна выдвинуть столько кандидатур, сколько членов совета избирается (обычно это число невелико), а избиратель голосует за тот или иной список партии. В мелких коммунах выборы проходят по смешанной мажоритарной системе — во втором туре достаточно тельного большинства.

Результаты выборов президента могут быть обжалованы в Конституционный совет, остальных выборов — в органы административной юстиции.

Референдум. Конституционное право Франции предусматривает широкое использование этого института. Предусмотрен конституционный референдум о поправках к конституции, если закон о поправках принят по инициативе депутатов парламента (если по инициативе президента, то возможен и референдум, и утверждение поправок конгрессом парламента, т.е. на совместном заседании палат парламента).

Референдум может проводиться президентом по предложению правительства или по совместному предложению обеих палат парламента, но только по определенному кругу проблем, установленному новой редакцией ст. 11 конституции в 1995 г. Это организация публичных властей, реформы в экономической и социальной политике и публичных службах, осуществляющих эту политику, ратификация международных договоров, которые могут отразиться на функционировании государственных институтов страны.

Местный референдум возможен в двух случаях:

1)уступка, присоединение, обмен территории государства не могут производиться без согласия ее населения (на основе этой статьи конституции проводились референдумы в Алжире в 1962 г., на Коморских Островах в 1974 г., на острове Майотта в 1976 г.);

2)местный референдум проводится при объединении коммун. Хотя во Франции к местным референдумам относятся отрицательно, они проводятся довольно часто (по статистике, в среднем семь местных референдумов в год).

41.Президент Франции. Порядок избрания, функции, полномочия.

Исполнительную власть осуществляют президент республики и правительство (Совет министров), причем правительство в качестве Совета министров заседает под председательством президента, а в качестве кабинета — под председательством премьер-министра.

Президент республики занимает главное место в системе органов государства. Даже разделы конституции, посвященные высшим органа и государства, начинаются не с законодательной власти, а с президента.

Президент избирается на 5 лет всеобщим прямым голосованием, не может занимать должность более двух сроков подряд.

Президент избирается абсолютным большинством голосов. Если в первом туре никто его не набрал, то проводится второй тур выборов через 14 дней, в нем участвуют только 2 кандидата, набравших в первом туре больше всего голосов.

Время голосования устанавливается Правительством.

Президент следит за соблюдением конституции, является гарантом национальной независимости,

территориальной целостности, соблюдена международных договоров. Он обеспечивает своим арбитражем нормальное функционирование публичных властей, а также преемственность государства.

Президент обладает большими полномочиями, которые можно разделить на две группы: o осуществляемые им самостоятельно (личные полномочия) и

oтребующие контрассигнатуры премьер-министра (иногда также отдельных министров, ответственных за выполнение данного акта президента).

57

К первой группе полномочий, осуществляемых Президентом самостоятельно, относятся:

1)право роспуска Национального собрания по своему усмотрению (для этого президент должен лишь проконсультироваться с председателями палат парламента и премьер-министром, но такая консультация его ни к чему не обязывает). Роспуск не может быть произведен в течение года после предыдущего роспуска (поэтому президент не может использовать это право чаще, чем раз в год), а также во время чрезвычайного положения;

2)право ввести в стране чрезвычайное положение, во время которого может быть установлена, по существу, президентская диктатура: по конституции президент может принять любые меры, которые диктуются обстановкой. До введения чрезвычайного положения он предварительно должен провести такие же консультации, как и при роспуске нижней палаты парламента. Парламент во время чрезвычайного положения не может быть распущен, напротив, если он не заседает, то созывается, но он не может отменять акты президента, хотя и может передать дело о его государственной измене в Высокий суд правосудия;

3)право назначать премьер-министра, министров, высших гражданских и военных должностных лиц и смещать их (по заявлениям об отставке). Назначение правительства президентом требует последующего одобрения правительственной программы нижней палатой парламента;

4)право передавать на референдум законопроекты по практически любым вопросам;

5)право обращаться с посланиями к палатам на их раздельных заседаниях. Эти послания не подлежат обсуждению;

6)право председательствовать в Совете министров по своему усмотрению;

7)право обращаться в Конституционный совет с запросами и назначать треть его членов;

8)президент — глава вооруженных сил, он председательствует в различных советах и комитетах обороны;

9)президент ратифицирует международные договоры (обычно это делает сенат, но если ратификацию осуществляет президент, то требуется контрассигнатура правительства);

10)президенту принадлежит право помилования.

Полномочия президента, требующие контрассигнатуры членов правительства, немногочисленны:

1)созыв парламента на чрезвычайную сессию;

2)подписание декретов и ордонансов, принятых Советом министров;

3)назначение на гражданские и военные должности;

4)назначение дипломатических представителей.

То есть большинство полномочий — это личные полномочия президента, они не требуют контрассигнатуры.

На практике президент расширяет свою власть, и без того очень большую, в частности за счет правительства. В осуществлении полномочий президенту помогает его собственный аппарат — несколько сот личных сотрудников. Все они назначаются президентом. Он использует также огромный аппарат правительства.

Президент несет ответственность перед особым судом, который Конституция называет Верховным

судом.

Единственное основание для привлечения Президента к ответственности – это нарушение своих обязанностей, явным образом несовместимых с осуществлением им своего мандата. Отрешение от должности осуществляется Парламентом, который согласно Конституции, «конституируется» (превращается) в Верховный суд.

Инициирует созыв Верховного суда одна из палат, затем этот вопрос рассматривает другая. Председательствует в Верховном суде председатель Национального собрания, решение принимается большинством в 2/3 голосов и вступает в силу немедленно.

42. Правительство Франции. Состав, порядок формирования, функции, полномочия.

Исполнительную власть осуществляют президент республики и правительство (Совет министров), причем правительство в качестве Совета министров заседает под председательством президента, а в качестве кабинета — под председательством премьер-министра. Роль этих органов неодинакова, она зависит и от расстановки политических сил в парламенте. Президент может принадлежать к одной партии, а правительство

58

—к другой, поскольку оно может зависеть от партии (партий) большинства в нижней палате (так было,

например, в 1986—1988гг., 1993— 1995 гг.). В этих условиях взаимоотношения между правительством и президентом могут осложняться и роль правительства снижается. Левый президент не ставил подписи на декретах правого правительства, если он их не одобрял. Если же президент и правительство принадлежат к одной партии (партиям), роль исполнительной власти возрастает (такое положение сложилось после выборов парламента в 1993 г. и выборов президента в 1995г.).

Правительство Франции — Совет министров состоит из премьер-министра и министров (в 1997 г.

—32 министра, в том числе 4 женщины). Их назначает президент (министров — по представлению премьера). Вице-премьера во Франции нет.

Президент может назначать министров по своему усмотрению, но при этом должен учитывать расстановку сил в парламенте: правительство должно пользоваться доверием парламента, когда будет поставлен этот вопрос, иначе оно должно будет уйти в отставку (президент может также распустить парламент по своему усмотрению). Доверие не обязательно должно быть получено после формирования правительства: само правительство может поставить вопрос о доверии в любое время, точно так же как в любое время может быть внесена депутатами нижней палаты резолюция порицания. Но по традиции после формирования правительства обычно голосуется вопрос о доверии ему.

Должность члена правительства несовместима с парламентским мандатом, государственной службой, профессиональной оплачиваемой деятельностью. Но ее можно совмещать с членством в местном совете и даже с постом председателя местного совета на любом уровне.

Как и в Великобритании, во Франции существует различие между правительством и кабинетом министров, но это различие иного рода.

Совет министров — это заседание правительства под председательством президента, на котором президент осуществляет полномочия, принадлежащие правительству. Акты, принятые на таком заседании,

подписываются президентом.

Кабинет министров созывается премьер-министром по специальному поручению президента и по указанным им вопросам. Председательствует на таких заседаниях премьер-министр. Заседания кабинета созываются редко.

Полномочия правительства делятся на две группы. Наиболее важные из них правительство осуществляет коллегиально, на заседании Совета министров, и в этом случае решающая роль в направлении деятельности правительства принадлежит президенту. Другие полномочия осуществляются на заседаниях кабинета правительства.

На практике они реализуются от имени правительства премьер-министром, который во Франции, как и во многих других странах, занимает особое положение в правительстве. Он координирует работу министерств, контролирует их, председательствует в различных межминистерских комитетах, объединяющих группы министерств, сходных по профилю работы, несет личную ответственность за оборону страны (хотя назначениями на высшие военные должности ведает президент), «обеспечивает исполнение законов» (по конституции это его личная обязанность), осуществляет регламентарную власть и вправе издавать декреты без рассмотрения в Совете министров (правда, это акты более низкого уровня по сравнению с актами, принятыми коллегиально, и они подлежат контрассигнатуре министров).

Согласно Конституции Франции «Правительство определяет и проводит политику нации. В его распоряжении находятся администрация и вооруженные силы».

Ответственность правительства перед парламентом. Премьер-министр может поставить перед Национальным собранием вопрос об ответственности Правительства. Минимум 1/10 часть депутатов Национального собрания сама может инициировать рассмотрение вопроса об ответственности Правительства путем подписания резолюции порицания. Затем резолюция порицания голосуется всеми членами Национального собрания и является принятой, если за нее проголосует большинство. В случае принятия Национальным собранием резолюции порицания Премьер-министр должен вручить Президенту Франции заявление об отставке Правительства (подробнее о контроле Парламента за Правительством и, соответственно, ответственности парламента см. вопрос 43).

Уголовная ответственность членов Правительства. Это ответственность за акты, совершенные членами Правительства при выполнении своих функций, которые квалифицируются как преступления или деликты. Рассматривает такие дела Суд Республики, который состоит из 15 судей, из которых 12 – это парламентарии. Заявление о рассмотрении подобного дела может подать «любое лицо, считающее себя затронутым преступлением или деликтом, совершенным членом Правительства…».

59

43. Парламент Франции. Порядок формирования, функции, полномочия.

Законодательная власть принадлежит парламенту. Президент подписывает законы, но в отличие от стран с влиянием англосаксонского права он не охватывается понятием парламента.

Структура парламента. Парламент состоит из двух палат:

Национального собрания (557 депутатов от метрополии и 22 — от заморских территорий) и

Сената (321 член).

Депутаты и сенаторы обладают депутатским индемнитетом, даже если их действия наказуемы по закону (например, они не отвечают за оскорбления на заседании палаты и ее комиссий, хотя и подвергаются за это дисциплинарным взысканиям в соответствии с регламентами палат). Индемнитет включает также обязанность государства обеспечивать депутатам их материальные потребности для выполнения ими своих депутатских обязанностей. Они получают высокое денежное довольствие, состоящее из двух частей: основного жалованья и дополнительного (приблизительно четверть основного), которое должно выплачиваться в зависимости от участия членов парламента на пленарных заседаниях палат и в комиссиях (на практике удержания из этой части жалованья не производятся). Как уже отмечалось, депутат после избрания обязан представить в бюро палаты парламента декларацию об имущественном положении (в отличие отданных о президенте эти сведения секретны). Такая же декларация представляется и при окончании мандата. С 1995 г. члены парламента имеют ограниченный депутатский иммунитет: к ним могут применяться арест и другие формы лишения свободы в случае совершения ими уголовного преступления, они могут быть задержаны на месте преступления. В других случаях для лишения иммунитета требуется разрешение бюро палаты. Ограничение свободы или уголовное преследование члена парламента может быть приостановлено на период сессии, если этого требует палата.

Французский парламентарий имеет свободный мандат, но фракционная партийная дисциплина во Франции в отличие, например, от США очень жесткая. Любой императивный мандат недействителен, права отзыва не существует. Совмещение депутатского мандата с государственными должностями невозможно,

избранный должен отказаться от должности и некоторых других постов в течение двух недель после избрания (или отказаться быть парламентарием).

Каждая палата имеет бюро, в состав которого входят председатель палаты (он является представителем наиболее крупной партийной фракции в палате), вице-председатели, секретари и квесторы (последние поддерживают порядок в палате и занимаются административно-хозяйственными вопросами).

Помимо руководства заседанием палаты председатель имеет и другие полномочия: председатели палат назначают по три члена в Конституционный совет, председатель нижней палаты председательствует в конгрессе парламента при утверждении поправок к конституции, а председатель верхней палаты исполняет функции президента республики в случае вакантности поста. С председателями палат должен консультироваться президент в случае введения чрезвычайного положения. Председатель палаты принимает решение, если правительство заявляет, что данный законопроект входит в сферу регламентарной власти и не должен рассматриваться парламентом (в конечном счете обращаются в Конституционный суд). Председатель вправе в случае необходимости вызвать в палату воинские части.

Как и в других парламентах, в палатах французского парламента существуют постоянные комиссии, которые предварительно обсуждают законопроекты и в определенной мере контролируют деятельность правительства (последнее, однако, обязано представлять документы только финансовым комиссиям). Каждый парламентарий обязан входить в постоянную комиссию, но число таких комиссий ограничено: в каждой палате их может быть не более шести.

Наряду с постоянными образуются специальные комиссии. Бывают временные объединенные специальные комиссии палат, создаваемые по требованию правительства для изучения конкретного проекта закона. В них входит 41 член нижней палаты на основе пропорционального представительства фракций и 24 члена, избираемых верхней палатой. Эти комиссии — большая редкость, чаще создаются другие,

согласительные комиссии палат на паритетной основе. Парламент создает временные специальные комиссии

по расследованию и контролю, особые комиссии в определенных случаев, например для снятия депутатской неприкосновенности с члена парламента.

Повестка дня заседаний палаты определяется совещанием председателей (бюро палаты и председатели фракций).

Депутатские объединения (во Франции их называют политическими группами) образуются в том случае, если в них входят в нижней палате не менее 20 парламентариев, в верхней — не менее 14. Эти

60