3. «Евромодель»: судейское самоуправление?
…Неоднократно утверждалось, что такая модель администрирования правосудия позволяет представителям исполнительной власти оказывать недопустимое давление на судейское сообщество: судебная власть не представляет собой полностью независимую третью ветвь власти, а лишь придаток исполнительной3…
…В отличие от коллег по бывшей Федерации,… Словакия сделала выбор в пользу сильного судебного совета [органа судейского самоуправления]4. Судебный совет Словацкой Республики (далее – Совет) – орган, статус которого закреплен непосредственно в Конституции 1992 года… Он состоит из восемнадцати членов: восемь избираются самим судейским сообществом, трое – парламентом, еще трое назначаются Президентом и трое – Правительством…
Со времени своего создания Совет имел широкие полномочия в области вопросов, связанных с членами судейского сообщества, назначениями, продвижением по службе и дисциплинарными процедурами в отношении судей. Но в сфере бюджета и финансов его полномочия были рекомендательными или совещательными… Министерство юстиции оставило за собой право освобождать председателей судов от должности и… словацкие министры юстиции использовали это полномочие.
[И]зменения в организации работы судов не сопровождались каким-либо ощутимым повышением эффективности их деятельности. Не появилось и оснований для восстановления доверия общества к судебной системе; число правонарушений… и… скандалов все еще высоко. Кое-что, однако, изменилось… Единственная разница заключается в том, что раньше [политическое влияние на судей] осуществлялось коррумпированной политической элитой…, [т]еперь же “правят бал” сами судьи … Особенно опасным сочетанием является комбинация судейского корпуса старой закалки, который полагает, что администрирование правосудия представляет собой разновидность личного бизнеса, направленного на получение прибыли, и нового еще не апробированного института, которым легко манипулировать.
…Институциональная структура судебных советов такова, что главная роль в них всегда отводится судьям старшего поколения… Судьи старшего поколения обычно представляют собой “наследие” коммунистического режима. Трудно представить, что судьи, воспитанные в коммунистическом духе, внезапно превратятся в независимых и ответственных управленцев, которые будут ставить благо судебной системы выше собственного… Недавние события в Словакии достаточно хорошо иллюстрируют сказанное…
4. Извилистые дороги «черной овцы»
…Президент Чешской Республики назначает судей по представлению министра юстиции [пункт “I” части 1 статьи 63 Конституции Чешской Республики]… Данные президентские назначения были, скорее, символическими: кандидаты на должность судьи должны были сдать экзамен, пройти трехлетнюю стажировку и сдать итоговый (государственный) экзамен. В случае успеха назначение было автоматическим.
В феврале 2005 года Президент Вацлав Клаус отказался назначить группу судей-стажеров, хотя они отвечали всем требованиям, предъявляемым к ним законом. Публично он заявил, что причиной отказа является их молодость (возраст кандидатов лишь приближался к тридцати годам). Претензии Президента к возрасту кандидатов не имели правовых оснований. Некоторые из молодых кандидатов на должность судьи обратились в жалобами в Административный суд первой инстанции, который отказал заявителям, ссылаясь на то, что решение Президента не было административным актом, который может быть предметом проверки в административном суде…
Следующей инстанцией, рассмотревшей данный спор стал Верховный административный суд Чешской Республики. Изучив кассационную жалобу, поданную одним из заявителей, он отменил решение Пражского муниципального суда, постановив, что в чешской конституционной системе Президент выполняет двоякую функцию: с одной стороны, он – носитель суверенной власти и глава государства, а с другой – он представляет собой часть системы исполнительной власти5 и действует как административное должностное лицо особого типа. В таком особом положении он выступает при наличии двух условий: во-первых, свобода усмотрения Президента четко ограничена законом; во-вторых, его решение оказывает влияние на индивидуальные права в сфере государственного управления…
Вместе с тем, Верховный административный суд подчеркнул, что Президент не обязан, а управомочен назначать судей, то есть - не существует права кандидата быть назначенным на должность судьи. Однако у кандидатов есть субъективное право ожидать со стороны полномочных государственных органов (в том числе и Президента) осуществления их полномочий строго в пределах, установленных законом. Отказ в назначении, таким образом, должен быть основан на законе и должным образом мотивирован Президентом…
В своем решении Верховный административный суд постановил, что акт Президента об отказе произвести назначения на должности судей может быть пересмотрен в порядке административного судопроизводства. …Такое рассмотрение жалобы на акт Президента состоялось в июне 2007 года, когда Пражский муниципальный суд постановил, что акт Президента об отказе в назначении на должности судей представляет собой незаконное бездействие административного должностного лица. Суд обязав Президента издать надлежащий документ в течение 6-ти месяцев, воздержался от прямого указания на то, каким должно стать его содержание . Президент, в свою очередь, подал в 2008 году в Верховный административный суд кассационную жалобу на решение муниципального суда. Но решение Пражского суда было оставлено без изменений. Кроме того Верховный административный суд указал на то, что требования законности распространяется на все акты Президента. Однако Президент Чешской Республики так и не принял никакого решения по спорному вопросу…
…Президент Вацлав Клаус 30 января 2006 года без каких-либо объяснений, только ссылаясь на пункт 1 §106 Закона о судах освободил от должности председателя Верховного суда Иву Брожову… Председатель Верховного суда обратилась с жалобой в Конституционный суд, оспаривая конституционность упомянутого решения. Вопрос о порядке смещения с должности председателя Верховного суда к этому моменту уже неоднократно становился предметом научных дискуссий и споров в судейском сообществе Чешской Республики. В Конституции говорится только о порядке назначения председателя Верховного суда6. Закон о судах Чешской Республики к этому времени… содержал лишь общую норму относительно председателей любых судов, в соответствии с которой «председатель суда или его заместитель может быть смещен с должности по решению лица, назначившего его на эту должность, если совершает серьезное или повторяющееся нарушение своих обязанностей, предписанных законом, в процессе осуществления государственного администрирования судов» (п.1 § 106)…
«Молчание» Конституции по этому поводу позволило чешским экспертам выдвинуть два предположения. Одно - о том, что в отсутствие прямого закрепления в Конституции полномочия Президента освобождать от должности председателя Верховного суда, глава государства не имеет права осуществлять это полномочие. Второе предположение состояло в том, что председатель может быть освобожден от занимаемой должности тем же путем, каким был назначен, то есть, в соответствии с принципом: «тот, кто назначает, может отозвать». Согласно второй позиции, председатель, назначенная на должность Президентом, им же должна освобождаться от исполнения полномочий…
Конституционный суд Чешской Республики, обосновал свое решение, опираясь на принципы разделения властей и независимости судебной власти. Он постановил, что применению подлежит первое из предположений: «Правило, согласно которому «тот, кто назначает, может отозвать» полностью оправдано в случаях, когда имеют место непосредственные отношения власти-подчинения. Однако между Президентом и председателем Верховного суда таких отношений не существует», и продолжил: «Если Президент наделен властью назначать председателя Верховного суда без согласования с каким-либо иным государственным органом, ничем не ограниченное полномочие освобождать от занимаемой должности председателя Верховного суда не может подразумеваться в Конституции, которая об этом умалчивает. Такое толкование противоречило бы конституционно защищаемым ценностям независимости судебной власти и ее отделения от исполнительной ветви власти. В системе, где функционирование судов не является абсолютно автономным от исполнительной власти Президент обладает исключительным правом назначать председателя Верховного суда, но не влиять каким-либо образом на его работу в данной должности и не снимать председателя с нее»…
Далее Конституционный суд отметил, что «по своему характеру реализация государственного администрирования судов не соответствует понятию общего государственного администрирования», так как управление судами имеет иную природу. Имеется в виду, например, то, что полномочия председателя суда (по установлению рабочего графика, проверке судебных дел, надзору за качеством судебного разбирательства, рассмотрению жалоб и проч.) могут оказывать влияние на реализацию судебной власти. Соответственно, Конституционным судом также было отмечено и то, что должность председателя суда неотделима от должности судьи. Поэтому снятие с должности не отменяет его защиты в соответствии со стандартами независимости судей. …Эти предпосылки привели Конституционный суд к выводу о том, что председатели судов и их заместители могут быть отстранены от должности исключительно в результате процедур, которые следует проводить самому судейскому сообществу. Руководствуясь изложенными доводами, Конституционный суд признал противоречащими Конституции Чешской Республики и утратившими силу положения § 106 Закона о судах, позволявшие отстранять от занимаемых должностей председателей и заместителей председателей судов тем, кто их назначил. Основываясь на упомянутом решении Конституционного суда, принятом в полном составе7, Палата Конституционного суда впоследствии признала недействительным решение Президента, которым он отстранял от занимаемой должности председателя Верховного суда8.
… Конституционный суд отменил нормы, позволявшие [должностным лицам и органам исполнительной власти] снимать с должности председателей судов и их заместителей… В отсутствие национального судебного совета и при неизменном отсутствии заинтересованности со стороны практически всех политических партий Чехии в создании этого органа возникает вопрос о том, кто должен быть уполномочен отстранять от должности председателей судов и их заместителей.
Компромиссное решение… заключалось в передаче этого полномочия дисциплинарным комиссиям. Эти комиссии традиционно созывались для того, чтобы рассматривать дела о нарушениях, допускаемых судьями в рамках исполнения своих обязанностей, связанных с отправлением правосудия. [И]меющие в своем составе исключительно судей, [они] не пользовались большим доверием; заседания дисциплинарных комиссий и их результаты … носили корпоративистский и попустительский характер. Действительно, некоторые решения этих комиссий поражали: судья Верховного суда, который был уличен в плагиате нескольких сотен страниц учебника по уголовному праву, был оставлен в должности, … у судьи районного суда, который неоднократно не являлся на судебные заседания и впоследствии подделал отчеты о них, была лишь немного снижена заработная плата …; дисциплинарные дела в отношении высокопоставленных судей странным образом прекращались или рассматривались годами … Таким образом, вполне объяснимо, что перспектива передачи этим комиссиям дополнительных полномочий по смещению с должности председателей судов и их заместителей представлялась не слишком привлекательной …
В итоге было принято решение, что председатели судов и их заместители могут быть отстранены от своих должностей только после соответствующего решения дисциплинарных комиссий, однако существенно измененных с точки зрения их состава и процедур. [Теперь, после 2008 года] они состоят из шести членов, только трое из которых являются профессиональными судьями (один – членом Верховного суда, один Верховного административного суда и один – суда нижестоящей инстанции), трое оставшихся – государственный прокурор, адвокат и научный работник. Все члены комиссий избираются сроком на пять лет. Это решение вызвало возмущение чешского судейского сообщества, поскольку впервые в истории чешских судов дела о дисциплинарных правонарушениях судей оказались “открыты” для участия представителей других юридических специальностей.9 …
Выводы: выбрать ли проверку на практике и исправление ошибок или готовый к использованию “европакет”?
…Моя позиция заключается не в том, что советы судей как таковые являются неэффективной моделью администрирования правосудия, которая никогда не должна применяться в “постдиктаторских” обществах. Аргумент, выдвинутый мной в настоящей статье, иной: разнообразие, а также проверка на практике эффективности решений, разработанных самостоятельно, - это не обязательно плохо. Лучше, пусть даже ценой дополнительных проблем и конфликтов, развивать собственную модель администрирования правосудия, которая отвечает местным культурным и правовым условиям и принимает во внимание конституционный баланс в данном конкретном государстве. …
1 М. Бобек, обращает внимание на то, что “председатель суда региона (апелляционного суда) руководит не только этим судом и его судьями, но и всеми районными судами (первой инстанции), которые находятся в рамках юрисдикции суда региона». Осуществляя контрольные полномочия, председатели судов (как и министерство) надзирают за беспрерывностью отправления правосудия. При этом, по наблюдениям автора, председатели и их заместители «играют интригующе двойственную роль: с одной стороны, они выступают как судьи, с другой – как государственные служащие».
2 Аналогичные модели до сих пор применяются не только в Чехии, но также в Австрии и большинстве земель Германии.
3 Действительно, далее в статье М. Бобек рассматривает примеры такого давления исполнительной власти на судебную. В частности приводит две конфликтных ситуации, которые возникли Чехии относительно недавно, когда Президент Вацлав Клаус в расширительном ключе истолковав свои полномочия, отказал в назначении на должности группе молодых судей и, использовав несовершенство закона о судах, отстранил от должности Председателя Верховного Суда Чехии. Соответствующие фрагменты статьи М. Бобека в уже приводились (в 3-м разделе настоящей главы) в связи с проблемой пределов полномочий президента.
4 Советы судей были также созданы в Румынии, Болгарии, Венгрии.
5 Прямо в Конституции такая характеристика Президенту не дана, но правовой статус главы государства определен в Главе третьей «Исполнительная власть», состоящей из двух частей «Президент» и «Правительство».
6 Пункт «f» статьи 62 Конституции Чешской Республики гласит, что Президент Республики «назначает председателя и заместителей председателя Верховного суда из числа судей».
7 Постановление Конституционного суда Чешской Республики (в полном составе) от 17 июля 2006 года. Дело Pl. ÚS 18/06. No. 397/2006 // Collection of Laws. 5496 (http://www.concourt. cz/view/pl-18-06).
8 Постановление Конституционного суда (Вторая палата) 12 сентября 2006 года . Дело II. ÚS 53/06 (см.: http://nalus.usoud.cz). Примечательно, что Конституционный суд разрешил упомянутое дело в порядке рассмотрения конституционной жалобы, поданной председателем Верховного суда как физическим лицом, а не в порядке рассмотрения спора о компетенции между председателем Верховного суда и Президентом.
9 Кроме того, при внесении изменений в закон о судах в 2008 году было предложено ограничить определенными сроками пребывание в должности председателей судов и их заместителей.