Экзамен зачет учебный год 2023 / Смук-1

ственной посткоммунистической страной Восточной Европы, в которой не была принята новая конституция, которая закрепила бы итоги переходного периода, хотя в результате тех реформ Конституция 1949 года и получила новое содержание, основанное на принципах демократии и верховенства права (rule of law).

Поправки 1989 года к Конституции 1949 года закрепили парламентскую республику в качестве формы правления. При этом сохра - нился достаточно простой пор ядок изменения Конституции: две трети голосов признавались достаточными для внесения соответствующих изменений в Основной Закон.

Конституционный суд при это м получил полномочие рассматривать и отменять любые правовые нормы, а абстрактный нормокон - троль мог быть инициирован любым заинтересованным лицом (actio popularis). Примечательно, что в преамбуле указ ывалось, что Основной Закон является вре менным (ибо существовала уверенность в т ом, что после выборов произойдет легитимация Парламента, что позволит ему в кратчайшие сроки подготовить текст новой Конституции).

После первых демократических выборов венгерские п олитические элиты не смогли выработать положения нового Основного Закона страны. Две ведущие партии того времени (правящий Венгерский демокр атический форум и оппозиционный Союз свободных демократов) в 1990 году пришли к мнению, что действующая Конституция нуждается в комплексном реформировании. По сути, эти изменения упростили, Çопт имизировалиÈ по - рядок управления государством: нашел правовое выражение и закрепление конструк - тивный вотум недоверия, были установлены непрямые выборы Президента Республики и т. д. Но Çконституционный вопросÈ опять не был решен, так как с поры внутри коали - ции между социалистами и либералами не утихали. На протяжении 1990Ð2000-х годов в Конституцию неоднократно вносились изменения, которые были обусловлены ÇвнешнимиÈ факторами (европейской интеграцией, сотрудничеством в рамка х НАТО и т. д.), а также по ряду других вопросов1.

Важно отметить, что конституционные основы в Венгрии были сформированы не только законодательными актами, но и решениями Конститу ционного суда. Суд и спользовал

свои широ кие полномочия по оп ределению содержания принципа верховенства права (иногда даже злоупотребляя ими)2. Таким образом Конституционному суду удавалось нивелировать отсутствие новой конституции. Более того, первый председатель Конституционного суда Ласло Шойом заявлял, что решения Суда были Çневидимой конституциейÈ3.

2.ÇСмена дизайнаÈ венгерского конституционализма (2010Ð2013)

На парламентских выборах в 2010 году было нанесено сокрушительное поражение правящей Социалистической партии правым кры - лом ФИДЕС4. Такой успех был интерпретирован экспертами как грядущие Ç революционныеÈ изменения в конституционн ом режиме современной Венгрии, которые должны обеспечить легитимность и самостоятельность законодательной власти от Правительства5. Так конституционный вопрос встал снова.

В 2010 году в ФИДЕС заявили, что переход от коммунистического режима, как предполагалось ранее, наконец-таки закончится, а дисфункции государственной власти, с которыми сталкивались последние 20 лет, будут устранены. Для того чтобы выполнить эти задачи, парламентарии развили бурную зако - нотворческую деятельность. В итоге Парла - мент принял ряд попра вок к Конституции в 2010Ð2011 годах. В их числе поправки, касающиеся следующих вопросов: установление нового порядка назнач ения судей Конститу - ционного суда; введен ие должности вицепремьера; утверждение новых правил дея - тельности для СМИ и пред елов свободы сло - ва; проведение избирательной реформы; из - менение положений, касающихся Генерального п рокурора; сокращение полномочий Конституционного суда относительно государственного бюджета, налогообложения и т. д.

Эти важные события могут рассматриваться как существе нные изменения в вен - герской конституционной и политической системе. Поправки были приняты быстро. Очевидно, что они служили политическим целям, при этом обществ енное мнение практич ески не было учтено. Но главное Ð разработка новой Конституции была начата.

Новый Основной Закон дол жен был прийти на см ену Конституции пере ходного периода. Был создан новый парламентский

природные ресурсы (Çпахотные землиÈ, статья P, а также Çлеса и запасы воды, био - логическое разнообразиеÈ, статья N).

Понятие личности и взаимоотношения человека и общества должны быть переосмыслены в соответствии со следующим конституционным положением: ÇКаждый человек несет ответственность за самого себя и обязан внести свой вк лад в выполнение гос ударственных и муниципальных задач в соответствии с его спос обностями и возможно стямиÈ (статья O). А также: ÇЭкономика В енгрии должна быть основана на работе, создающей ценностиÉÈ (статья М) и ÇМы считаем, что свобода личности может быть полной только в сотрудничестве с другими людьмиÈ (Национальная декларация ). Важно отметить, что статья XIII предусматривае т, что Çкаждый человек имеет право на со бственность и наследование. Собственность влечет социаль - ную ответственностьÈ.

Отдельные нормы ÇОснов ных положе - нийÈ регулируют и структурируют источники права Венгрии.

3.2.Разделение властей в новом Основном Законе

Хотя принцип разделения властей упоминается в тексте Конституции, мы можем обратить внимание на несколько новых норм, определяющих структуру государственных органов.

!"#$"%&'(

Парламент по-пре жнему занимает видно е место среди госуда рственных органов, п о- скольку остается высшим органом народного представительства12. Законодательные и учредительные полномочия Парламента не разделены. Сохранилось Çправило двух третейÈ о внесении поправок в Основной Закон. Число народных представителей в за конодательном органе было уменьшено до 199 (ранее Ð

386)13.

Что касается законод ательного процесса, то есть определенные новшества, относящиеся как к процедуре принятия закона, так и к праву вето. Теперь инициатором законопроекта может стат ь каждый отдельный п арламентарий, Правительство (в лице прем ьерминистра) и спикер Палаты. При этом Парламент может Ð по предложению автора за-

конопроекта, Прави тельства или спикера Ð до окончательного голосования отправить закон, принятый к рассмотрению, в Конституционный суд для предварительного контроля,

вто время к ак ранее это мог сде лать только глава государства. Компетенция Конституционного суда не ограничивается бюджетными вопросами и во просами налогообложе ния, как то было ран ее. Суть права вето состоит

ввозвращении Конституционным су дом за-

конопроекта в Парламент для повтор ного рассмотрения и Çустранения проблемы неконституционностиÈ по инициативе субъекта законодательного процесса. Основной Закон обеспечивает довольно короткий ср ок для Конституционного суда, в течение которого он должен определиться с мнением относительно конституционности законопроекта.

Президент по-прежнему сохраняет право распустить Парламент в случае, если Парламент не примет закон о бюджете до 31 марта текущего года; также Конституция позволяет Президе нту распустить Парла мент в том случае, если подготовленный проект бюджета противоречит Конституции14. Конституция Венгрии создает механизмы кон троля над бюджетной политикой Парламента со стороны Бюджетного Совета, что должно предохранить госуд арство от финансовых кризисов, в которых страна оказалась при социалистах.

Следует отметить наличие также и других правовых актов (в первую очередь, законов и регламентов), которые определяют полномочия Парламента, его о рганизацию, правовой статус депутатов, сотрудничество между Правительством и зак онодательным органом в делах ЕС и других вопросах15.

!#&)*+&'( ,&-./0$*1*

Новый Основной Закон в основном придерживается прежней модели президентских полномочий, лишь отчасти совершенствуя их регулирование на конституционном уровне (в соответствии с поправками 1989Ð1990 годов). Кроме того, новая Конституция учла ряд решений Конституционно го суда. Президент по-прежнему может осуществлять некоторые полномочия без контрасигнатуры, которая, в свою очередь, является неотъемлемой характеристикой парламентской формы правления. Таким обр азом, Президент може т дей-

конодательстве Венгрии были четыре члена Комитета уполномоченных: один ÇобщийÈ и три специализирован ных уполномоченных: по правам национальностей, для защиты данных и прав будущих поколений. Теперь у Венгрии только один Уполномоченный, у которого два заместителя, защищающих интересы будущих поколений и права национальностей, проживающих в Венгрии (статья 30 (3)).

Реализация прав а на защиту персонал ь- ных данных и получе ния доступа к данным , представляющим общественный интерес, будет находиться под наблюдением независи - мых уполномоченных, установленных Законом (статья VI (3)). Это означает, что работа в этом направлен ии может стать более эффективной, так как теперь власть имеет полномочия принимать меры принуждения к лицам и организациям, нарушающим законодательство.

Уполномоченный назначается Президентом Венгрии, в то время как раньше он назначался Пар ламентом. Уполномоче нный яв ляется независимым участником политического процесса, на него не может оказываться давление, недопустимо вмешательство в его деятельность. Он должен руководствоваться только законами. Несмотря на это, Венецианская комиссия выразила о забоченность в связи с ограничением независимости омбудсмена24.

=#>"'7 %&-('4>4 -"%4/.#"2$&'*:

Государственная реформа, направленная на повышение эффективности работы государственных органов, распространяется и на работу органов местного самоуправления. Местные власти полу чили широкие возможн о- сти и автономию в 1990 году в соответствии с принятым тогда законодательством. В сфере местного самоуправления были одн и из са - мых больших долгов в среднем по экономике до 2010 года, так что введение строгой нало- гово-бюджетной политики стал о решением проблемы, но и одновременно о граничением автономии местных властей. Н овый Основной Закон также ограничивает сферу их компетенции.

Во-первых, Основной Закон содержит традиционную формулу: ÇВ Венгрии местное самоуправление учрежден о для управления публичными делами и осуществления публич-

ной власти на местном уровнеÈ (статья 31). Местные органы власт и по-прежнему имеют право осуществлять свои права как обладатели локальных функц ий исполнительной вл а- сти, хотя определять их бюджетную политику должны независимые финансовые управл е- ния. Органы местного самоуправления могут заниматься предпринимательской деятельностью с учетом их активов и доходов, н е ставя под угрозу в ыполнение своих обяз ательных задач (например, статья 31 (1)).

Стоит отметить, что местные органы имеют право принимать акты в целях регулирования общ ественных отношений местного значения, которые не урегулированы законами. Эти акты не могут противоречить нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Конституционность таких актов рассматривается Конституционным судом, а их соотношение с другими правовыми актами рассматривает Курия. Ранее все по - добные вопросы решал исклю чительно Конституционный суд.

Управление начальными , средними шко - лами, местными больницами было ÇнационализированоÈ в 2010Ð2011 годах, хотя недвижимое имущество по-прежнему принадлежит местным органам власти. Это означает, что те институты (органы местного самоуправления. Ð Примеч. пер. ), которые пр ивели экономику к бюджетному дефициту, финансируются за счет центрального бюджета государства, но в то же время органы местного самоуправления утрачивают право принятия решений по вопросам управления (выбор учителя, руководителя школы, больницы и т. д.), что было важным элементом взаимоотношений между местными органами и общественностью.

Местные выборы будут проводиться только раз в пять лет, а четырехлетний период работы сохра нится только для Пар ламента (статья 35 (2) Основного Закона)25.

54'-(*(/6*4''7& )"14'7 * 14'-(*(/6*4''4& #")2*(*&

ÇКонституцией предусмотрено широкое применение конституционных законов в регулировании наиболее важных сфер жизни обществаÈ, Ð отмечается в докладе Венецианской комиссии26. Теоретически такой законода - тельный прием оправдан, т ак как позволяет

не ÇнагружатьÈ Конститу цию излишне де - тальными нормами. Кроме того, это позволило сэкономить много времени при принятии Основного Закона, избежав тем самым мно - гих с порных моментов. Зач астую расплыв - чатые формулировки Конституции особенно остро требуют законодательного уточнения и разъяснения27.

Как следует из статьи T (4), конституционные законы (cardinal acts) должны быть приняты двумя третями голосов д епутатов Парламента. Как и в 1990 году, требование квалифицированного большинства было оформлено в результате политического обсуждения. Основной Закон содержит несколько ссылок на конституционные законы (в основном, когда они касаются основных прав или государственных органов, а также некоторых друг их вопросов политики). Вопросы налогообложения и семейной по литики вызовут серьезные проблемы для бу дущего правительства , так как ему нужно будет достичь консенсуса с оппозицией по этим непростым вопросам в це - лях реализации своей политической программы. Венецианская комиссия считает, что демократия в таком случае находится под угрозой, потому что будущие выборыпотеряют свое значение для общества28.

В одном из своих решений Конституци - онный суд указал, что принцип разделения властей должен быть об еспечен различными механизмами. К таким механизмам относятся принятие решений квалифицированным большинством при принятии правовых актов, а также различные сроки полномочий разных органов по сравнению с Парламентом (чем больше разница с чет ырехлетним сроком ра - боты Парламента, тем больше независимости). Например, шестилетний срок полномочий Председателя Верхо вного суда или девятилетний Ð у судей Ко нституционного суда, 12 лет Ð срок полно мочий руководителей органов Государственного контрольно-реви- зионного управления29.

При этом срок полномочий ряда государственных служащих был продлен в 2011 году. Так, с 6 до 9 лет продлены п олномочия Генерального прокурора и Предс едателя Курии, с 9 до 12 Ð срок полномочий судей Конституционного суда. В этом, на первый взгляд, можно было бы просматривать усиление разделения властей. Однак о мы должны учиты - вать еще и политическую ситуацию в стране.

Фактически правящие партии потенциально укрепляют свои позиц ии. Будущим прави - тельствам придется рабо тать с нынешними судьями и прокурорами, ведь, даже если в ближайшем будущем правящие партии не в состоянии будут выиграт ь выборы, набрав лишь треть мест в Парла менте, они могут блокировать все усилия своих оппонентов через своих ставленников в судебных и исполнительных органах30.

Здесь нужно отметить, что в современной Венгрии, в которой многие ин ституты только формируются, эти вопросы вызывают серьезную озабоченность в связи с необходимостью внутриполитического ко нсенсуса при при - нятии конституционно-правовых решений. В противном случае легити мность новой кон - ституционной системы гос ударственной власти находится под угрозо й, что, конечно же, будет препятствовать эффективному управлению и экономическому развитию.

4.Неконституционные поправки к Конституции?

Политики из правящей п артии неоднократ - но заявляли еще до 2011 года, что прежняя Конституция 1949 года, которую они счита - ли ÇвременнойÈ, не представляет Çреальной ценностиÈ, что она б ыла лишь Çтехниче - скойÈ. По их мнению, Ве нгрия нуждается в реальной конституции, которая заслуживала бы уважения, что поз воляло бы Основному Закону быть стабильным актом. Однако, несмотря на предыдущие свои за верения, парламентарии стали активно вносить изменения

вÇсвежеиспеченныйÈ Основ ной Закон, на этот момент уже четырежды успев поправить текст Конституции. Первы е три раза члены Парламента руководствов ались исключи - тельно конъюнктурными политическими целями, но четвертый блок попра вок к Кон - ституции оказался куда более существенным, так как было внесено порядка 60 изменений

втекст Основного Закона.

Несмотря на то что изменения коснулись также конституционно-правового положе - ния самого Конституционного суда и статуса его судей, Конституционный суд признал ряд важных законодательных актов противоре - чащими Конституции. В этих условиях гражданское общество оказалось зрителем на странном театральном предст авлении: Пар-

ламент соорудил новую сцену, выработав совершенно новые конституцион ные основы для политического процесса, но вскоре Конституционный суд был вынужде н защищать Конституцию вопреки ÇсценариюÈ, написанному Парламентом.

Парламент использовал так называемые переходные поло жения Основного Зако на для включения в Конституцию изменений, которые позже были признаны неконститу ционными постановлен ием Конституционного суда. Правовая прир ода переходных поло - жений стала предметом спора, так как переходные положения все же не образовывали системного единства с Конституцией: это разные документы. Позже Парламент внес в Основной Закон норму, вкоторойпрямоп ризнавалось, что пер еходные положения яв ляются неотъемлемой частью Конституции.

ТемнеменееКонституционныйсуд признал такое положение отчасти не соответствующим Основному Закону (Решение 45/ 2012. (XII. 29.) AB), установив, что Парла-

мент нарушил пределы своей компетен ции, когда включал такое правило в Конст итуцию в раздел, содержащий ÇтехническиеÈ (ÇпереходныеÈ) пол ожения. Переходные п оложения имеют друго е целевое предназнач ение: они служат обе спечению перехода от старой Конституции к новой.

Парламент быстро нашел ÇвыходÈ из сложившейся ситуации. Переходные положения были непосредственно включены в Основной Закон четверт ой поправкой (среди прочих других положений), о чем уже было сказано выше. Таким образом, положения, признанные Конституционным судом неконституционными, были включены в текст Конс титуции. Это вызвало бурные дискуссии о компетенции Парламента как учредительного органа, ибо этот пример явственно вскрыл неразрешимость пр отивостояния между П арламентом и Конституционным судом. Ведь даже учредительная власть имеет свои пределы, не только в отношении международных или об - щеевропейских актов, но и в тол ковании некоторых правовых институтов Конституционного суда (верховенство права, человече - ское достоинство и т. д.).

Важно отметить, что в 1990-х годах Кон - ституционный суд отказался признать пределы учредительной влас ти Государственного собрания, руководствуясь формальным кри -

терием: в Конституции определен лишь один критерий Ð две трети от числа депутатов для принятия решений. Тогда Конституцио нный суд счел, что это должно быть единственным требованием для принятия Парламентом поправок к Конституции. Иными словами, Конституционный суд должен руководствоваться текстом Конституции и поправками к ней. Только в случае нару шения процедуры при - нятия той или иной по правки к Конституции такая норма может б ыть признана неконституционной.

Так, Кон ституционный суд рас сматривал дело по заявлению Уполномоченного по ос - новным правам 23 апреля 2013 года в отно - шении четвертой поправки31. Суду следовало установи ть конституционность поправки к Конститу ции. Решение Суда (п о делу

II/648/2013) было оглашено 21 мая 2013 го-

да. Суд счел заявление Уполномоченного необоснованным. Кроме того, Суд не стал рассматривать содержание поправки из - за отсутствия соответствующей компетенции.

Уполномоченный по основным правам утверждал, что были нарушены процессуальные требования к принятию поправок: окончательный текст законопроекта был пр инят Парламентом без прений на пленарных заседаниях, так как текст был представлен на рассмотрение в самом конце заседан ия. Упол - номоченный установил, что было н арушено право депутатов рассмотреть прое кт закона на пленарном заседании, стало быть, не были выполнены конституционные требования к законод ательному процессу. ТакжеУпол - номоченный указывал на некоторые другие противоречия между Конституцией и поправками.

Конституционный суд указал в своем по - становлении, что депутатам ничто не препятствовало инициироват ь возобновление по - дробного обсуждения или представить любые поправки до окончате льного голосования н а заседании, но сами депутаты никаких мер не предприняли. По этой причине Конституционный суд не уви дел оснований для пр изнания поправки неконституционной.

Конституционный суд такж е подчеркнул, что не вправе проверять ко нституционность норм самого Основного За кона (в том числе поправок). Суд вправе лишь установить конституционность порядка принятия поправок, а не их содержания.

Втаблице мы привод им обзор наиболее спорных и противоречивых положений, внесенных в Конституцию четвертой поправкой.

Всвоем решении Конституционный суд также обратил внимание заявителя на то, что поправка установила с амые общие правила,

ауже на уровне законов и подзаконных актов будут разработ аны нормы, конкретиз и- рующие и уточняющие положения Конституции. При этом, уточни л Конституционный

суд, законодателям не следует забывать о своих международных обязательствах, когда они будут разрабатывать такие законопроекты. Очевидно, что Конституционный суд еще неоднократно будет возвращаться к толкованию упомянутых норм Основного Закона.

На наш взгляд, эт о будет серьезным ин - теллектуальным вызовом для Конституционного суда и всего венгерского конституционализма. Следует подчеркнуть, что интерпретация конституционных норм будет зависеть от менталитета судей Суда и от уровня их правосознания. Конечно же, только время покажет, как будут реализованы эти конституционные принципы, как они будут гармонизированы с уже существующим национальным законодательством и международными соглашениями Венгрии. Ясно лишь одно: произошедшие в конституционном праве Венгрии изм енения станут предпо сылкой и основой для фундаментальных перемен в венгерском обществе. Главными действующими лицами в этом процессе остаются Парламент, Конституционный суд и сувер енный народ Венгрии. Будем надеяться, что исторически сформировавшаяся конституционная культура Венгрии и международные стандарты и впредь б удут преоб - ладать в развитии венгерского конституционализма. И именно на Конституционный суд возлагается ответственность за соблюдение

этих принципов. Как можно заключить из последних постановлений Конституционного суда, это понимает и он сам.

Питер Смук Ð PhD, профессор Университета Св. Иштвана, Венгрия.

smuk@sze.hu

Перевод с английского А. Ульбашева.

1См.: Smuk P. Magyar kšzjog Žs politika 1989Ð 2011. Budapest: Osiris, 2011.

2См.: Halmai G. The Transition of Hungarian Constitutional Law from 1985 to 2005 // The Transformation of the Hungarian Legal Order 1985Ð 2005 / Ed. by A. Jakab; P. Tak‡cs; A. F. Tatham. Alphen aan den Rijn, the Netherlands: Kluwer Law International, 2007. P. 1Ð18.

3 См. позицию по дел у № 23/1990. Мнение Л. Шойома сформировано под влиянием анализа практики Констит уционного суда за пе риод с 1990 по 1998 год.

4Набравший 52,7% голосов избирателей по партийным спискам ФИДЕС, вступив в коалицию с христианскими демократам и, получил 263 из 386 мест в Парламенте (68 %), в то время к ак социалисты сохранили только чуть боль ше трети мандатов по результатам выборов (со 190 их число в Парламенте сократило сь до 59). См.: http://www.parlament.hu/angol/append/distri bution_by_factions.htm.

5См.: http://www.miniszterelnok.hu/in_english_ article/the_programme_of_national_cooperation.

6См.: Расследование Ев ропейской Комиссии в отношении Венгрии о т 17 января 2012 года

(http://ec.europa.eu/economy_Þnance/articles/ governance/2012-01-18-hungary_en.htm).

7См.: CDL-AD(2011)001 and CDL-AD(2011)016.

8См.: http://www.parlament.hu/fotitkar/alkotmany/ alaptv_modositasai.htm.