В ФОКУСЕ: ДИСКУРС МЕЖДУ СУДАМИ

Понятие «качество закона» не используется в российском законодательстве; соответственно, нормативные требования к законам в виде своего рода стандартов на акты законотворчества не установлены. Критерий качества закона – это судебная практика. Если из-за неясности, неопределенности, противоречивости нормы закона возникают многочисленные судебные споры, доходящие до высших судов, то само количество споров может быть индикатором качества закона. Не используется понятие «качество закона» и в доктрине. И только в решениях Конституционного Суда России можно встретить положения, которые в своей совокупности интегративно могут составить представление о содержании этого понятия как суммы требований к качеству закона. Они формулируются Конституционным Судом на основе истолкования традиционных конституционных принципов или общих принципов права. По сути,

*В основу статьи положен доклад, представленный автором на «Ба- ден-Баденском диалоге» – конференции судей высших судов России и Германии, состоявшейся в мае 2012 года.

это право, выделяемое из принципов, – принципы права и право из принципов.

Наибольшее количество велений в адрес законодателя Конституционный Суд России вывел из принципов верховенства права и правового государства, обогатив правовой арсенал российских юристов представлениями о таких принципах, как принцип правовой определенности (принцип стабильности условий ведения предпринимательской деятельности – его составляющая часть), принцип публичной достоверности правовых норм и принцип соразмерности ограничений. Еще 10–15 лет назад эти принципы были terra incognita для российской юриспруденции.

Требование правовой определенности появилось как выявленный Конституционным Судом один из аспектов принципа верховенства права. Феномен правовой неопределенности в правовом регулировании является, по сути, онтологической характеристикой правовой реальности и не ограничивается только лишь неясностью, противоречивостью нормы позитивного закона. Критерий определенности норм позитивного права как конституционное требование к качеству

закона был впервые сформулирован в Постановлении Конституционного Суда РФ от 25 апреля 1995 года №3-П по делу о проверке конституционности частей первой и второй статьи 54 Жилищного кодекса РСФСР в связи с жалобой Л. Н. Ситаловой1. Тогда Конституционный Суд Российской Федерации, повторяя правовые позиции Федерального конституционного суда Германии, установил, что общеправовой критерий определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы вытекает из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом (ст. 19 Конституции РФ).

Помимо этой простой формы правовой неопределенности, есть и другие. В частности, правовая неопределенность возникает в результате существующих в правовой реальности дисфункций. Можно назвать некоторые из них.

Прежде всего, это рассогласованность норм позитивного закона и сложившейся судебной правоприменительной практики. Нередко возникает партикулярная судебная практика судов общей юрисдикции и арбитражных судов, применяющих одни и те же нормы Гражданского кодекса Российской Федерации, Налогового кодекса Российской Федерации и других федеральных законов.

Принцип правовой определенности обусловливает функции Конституционного Суда России по обеспечению единообразия судебной практики. А обеспечение единообразия и непротиворечивости судебной практики – это конституционная обязанность и других высших судов (Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации). Следует признать, что наличие нескольких высших судов в конституционной системе создает некоторые риски для правовой определенности. Система конституционного контроля, теоретически обоснованная Г. Кельзеном, не лишена противоречий и недостатков. Как известно, эта система предполагает создание специального конституционного суда наряду с другими высшими судами. При этом возникает судебная система, которую можно назвать «симфонической»2, имея в виду, прежде всего, факт множественности высших судебных инстанций и необходимость достижения ими при осуществлении правосудия синергетического эффекта (от греч. synergeia – сотрудничест-

во, содружество органов). По своим месту и роли в пересмотре судебных решений конституционные суды являются супернадзорной судебной инстанцией. А. Шайо считал, что конституционное судопроизводство представляет собой «своего рода кассационное судопроизводство в области конституционного права»3.

Возможность пересмотра вступивших в силу судебных решений – это всегда зона риска для правовой определенности. В силу ряда причин в Закон о Конституционном Суде Российской Федерации не была включена норма о сроке, в течение которого жалоба допустима и может быть подана в Конституционный Суд Российской Федерации. Поэтому Конституционный Суд должен рассмотреть жалобу, даже если применение судом общей юрисдикции или иным судом оспариваемой нормы имело место 10–12 лет назад.

Следующим слабым местом концепции конституционного судопроизводства является возможность действия и применения неконституционного закона в течение известного периода после его принятия, пока не состоится решение Конституционного Суда, объявляющего о неконституционности проверяемой нормы. Чтобы сократить этот срок и тем самым сузить временно\е пространство действия неконституционной нормы, в статье 125 Конституции РФ предусмотрительно установлено, что Конституционный Суд Российской Федерации по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан проверяет конституционность закона, примененного или еще только подлежащего применению в конкретном деле. Таким образом, даже не дожидаясь судебного решения, можно было обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации.

3 ноября 2010 года были внесены изменения в Закон о Конституционном Суде Российской Федерации4, и сейчас жалоба признается допустимой, если закон уже был применен в конкретном деле, рассмотрение которого завершено в обычном суде. Конститу-

ционность закона, подлежащего примене-

нию в конкретном деле, Конституционный Суд проверяет лишь по запросу суда. Следовательно, указанный выше недостаток конституционного контроля (поскольку это контроль a posterior) только усиливается, поэтому указанные изменения вряд ли можно рас-

возможных действий, что судьи – противники абортов, исходящие из приоритета права эмбриона на жизнь, и судьи – сторонники абортов, защищающие ценность законных интересов беременной женщины, проголосовали за этот текст, несмотря на его амбивалентность.

Возможна и другая, не столь критичная оценка этого решения. В области права часто используются нормы с предельно аморфным юридическим содержанием, например нормы, запрещающие злоупотребление правом (шикану), требующие добросовестного поведения, запрещающие действия в обход закона. И тем не менее в отношении такого рода юридических норм не возникает критики с точки зрения правовой определенности. И это понятно, поскольку, включая такие нормы в текст законов, законодатель исходит из ограниченности своих возможностей по созданию детально прописанных правил поведения тогда, когда пространство права соприкасается с пространством неправа. В подобных случаях законодатель разумно полагается на то, что суды в каждой конкретной жизненной ситуации, исходя из нормы-прин- ципа, будут руководствоваться соображениями правовой справедливости. Конечно, это проникновение этического начала в сферу права достаточно опасно, однако, скорее всего, неизбежно. Таким образом, решение Федерального конституционного суда Германии может быть понято и как вводящее общее правило, предполагающее, что судья в конкретном деле примет правильное решение, руководствуясь и нормой, и своим чувством справедливости.

Иногда создаваемые Конституционным Судом представления о содержании конституционных положений преднамеренно формулируются как амбивалентные, поскольку в обществе пока еще не найдено определенного компромиссного решения той или иной проблемы. Порой, решая, что означает тот или иной конституционный принцип, законодатель обнаруживает серьезные экономические и социальные противоречия. Такого рода ситуации неизбежны в обществе, находящемся в состоянии глубокой трансформации. Естественно, этим не должны оправдываться случаи (к сожалению, не единичные) появления в актах конституционного судопроизводства недостаточно определенных представле-

ний. Но зависимость правовой реальности от реальностей жизни (высшей реальности, по определению П. Бергера8) настолько велика, что глубокие социальные противоречия порой неизбежно, чуть ли не объективно, детерминируют правовую неопределенность. Поэтому вряд ли такого рода феномены однозначно свидетельствуют о некачественности правового регулирования. В создаваемых конституционными судами представлениях о тех или иных конституционных принципах, безусловно, отражаются особенности исторического, культурного развития страны. Судьи Конституционного Суда как носители сложившегося в обществе сознания не могут не учитывать особенности исторической судьбы нации, которая своеобразным способом представлена в Конституции. Конституция – это не только кодификация важнейших юридических норм, она одновременно «кодифицирует» сложившиеся в обществе социокультурные традиции и в этом смысле включает в себя связи с прошлым страны.

Инерционность сознания человека настолько влияет на правовую ситуацию в целом, что акты позитивного права могут вовсе не действовать либо действовать со слабой эффективностью. Как и в физическом мире, в мире права существует закономерность «природа не терпит пустоты»: если непонятен, неясен закон, то будут действовать либо неписаное право, либо подзаконный акт, консервирующий старые правовые подходы. Это

иесть биюридизм как возможное, но вряд ли позитивное, онтологическое состояние реальной системы правового регулирования. В одном из своих публичных выступлений академик А. Гусейнов напомнил высказывание В. Ключевского: если человек в детстве упал

истал горбуном, то имеет ли смысл в зрелом возрасте с помощью одежды скрывать этот недостаток? Разве не об этом же говорил М. Мамардашвили в своих лекциях по эстетике мышления? Это его мысль о «ситуации, когда уже поздно». Раскрывая ее, Мамардашвили писал: «Я решил что-то подумать, а уже подумалось, потому что слишком поздно! Что значит поздно? Философия говорит: человек понимает то, что он способен сделать сам. <…> Уже произошло что-то – поздно». Эту мысль Мамардашвили выразил с помощью социально-политической метафоры, имеющей отношение к пониманию пра-

вовой реальности в России: «Слишком поздно и нельзя быть гражданами демократического устройства, захотеть и быть ими. Поздно, если уже не были. В этом вся дилемма. Гражданами являются те граждане Европы, которые уже добрую тысячу лет являются таковыми. В отличие от нас, они уже в традиции. Это не ответ на то, что делать и чего не делать. Но так существует странный парадокс относительно того, что является историей, бытием»9.

Хорошей иллюстрацией для этих онтологических выводов может служить новое для нашей страны юридическое понятие экономической свободы, включающее в себя и свободу договора, то есть прежде всего свободное установление цен и тарифов самими участниками гражданско-правовых договоров. Конституционный принцип экономической свободы постепенно «прорастает» в обществе, где была социалистическая модель плановой экономики и все цены «назначались» государством. Регулирование цен носило всеобщий характер, и одномоментно отказаться от этого невозможно. Между высшими судами России, как будет показано ниже, по сути, возникла дискуссия по поводу того, какими темпами должен проходить процесс отказа от регулирования цен в пользу конституционного принципа экономической свободы.

При правовом регулировании экономических отношений необходимо ориентироваться на конституционный принцип экономической свободы, но при этом следует учитывать историческую обусловленность российских представлений об этом принципе. Свой соци- ально-исторический смысл и свое содержание этот принцип приобрел в условиях многолетнего развития буржуазного либеральнодемократического строя. В России такие условия отсутствовали. При создании национальной конституционной модели экономической свободы нельзя допускать разрыва между конституционными положениями и реальными условиями, экономической действительностью. Экономическая и правовая реальность не должны слишком расходиться. Сумма юридических представлений о том, что означает экономическая свобода, каков ее объем, – это часть конституционно-пра- вового концептуального пространства. Оно не должно быть автономным, чрезмерно замкнутым от социальной действительности. Бы-

ло бы методологической ошибкой считать, что формула экономической свободы вытекает из внутренней логики самого права, полагая, что проблему меры экономической свободы можно решить во всех случаях посредством применения объективных юридических методов (таких, как аналогия закона или права) в рамках замкнутой логической системы правовых норм.

Очевидно, что традиционные юридические методы интерпретации конституционного текста полезны, но явно недостаточны для создания оптимальной конституционной модели экономической свободы. С нашей точки зрения, можно преодолеть известную ограниченность концептуализма в конституционном праве, отбросив заблуждения относительно того, что конституционное право достигло высокого уровня развития и стало самодостаточным и в силу этого представления о его базовых понятиях, к примеру об экономической свободе, могут развиваться на собственных основаниях. Конституционалисты слишком много внимания уделяют знаково-симво- лической концептуальной реальности, а не реальности жизни.

Наиболее опасна тенденция к созданию ценностно-нейтрального конституционного права со своим набором конституционноправовых ценностей, находящихся вне влияния иных ценностей общества – исторических, нравственных, экономических и т.д. Вот почему целесообразно рассматривать экономическую свободу не формально-юридиче- ски, не изолированно, а как конституционную ценность в системе иных конституционных ценностей.

Первичные представления о нормативном содержании конституционных принципов формируются законодателем путем принятия федеральных законов и конкретизации в них этих принципов. Примером может послужить Федеральный закон от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» (далее – Закон о торговле)10. В проекте этого Закона предполагалось введение в качестве предельно допустимой 25-процентной торговой наценки. Такая норма широко применяется в законодательствах стран с развитым правопорядком, она помогает сдерживать владельцев торговых сетей в их намерениях повы-

щий Федеральный закон является частью гражданского законодательства и в силу части 1 статьи 4 Гражданского кодекса РФ не имеет обратной силы и применяется к отношениям, возникшим после введения его в действие. Согласно статье 22, Закон об основах государственного регулирования торговой деятельности вступил в законную силу с 1 февраля 2010 года. Заключительные положения данного Федерального закона не содержат норм о признании утратившими силу каких-либо нормативных правовых актов или о не подлежащих применению актах, изданных до введения его в действие. В настоящее время Федеральный закон, устанавливающий порядок государственного регулирования цен на отдельные виды товаров, торговых надбавок (наценок) к ценам на них (в том числе установление их предельных (максимального и (или) минимального) уровней), не принят. Постановление № 239 в установленном порядке также не признано утратившим силу. При указанных обстоятельствах изданный до введения в действие настоящего Федерального закона нормативный акт Правительства Российской Федерации по вопросам, которые, согласно закону, могут регулироваться только федеральными законами, действует впредь до принятия соответствующих законов16.

Итак, правовые позиции двух высших судов различаются между собой, поскольку, с точки зрения Верховного Суда Российской Федерации, надо радикально переходить к новому регулированию, предусмотренному в новом Законе о торговле, и не учитывать те возможности регулирования цен и тарифов, которые предоставлялись прежним законодательством. Высший Арбитражный Суд, напротив, пришел к выводу, что необходимо учитывать те цели, которые стоят перед социальным государством. А это и забота о семье, а значит, можно сохранить предусмотренное прежним правовым регулированием право субъектов Федерации вводить ограничения на цены на детское питание.

В эту дискуссию оказался вовлеченным и Конституционный Суд России при рассмотрении жалобы Н. А. Столяровой на нарушение ее конституционных прав абзацем первым Перечня услуг транспортных, снабжен- ческо-сбытовых и торговых организаций, утвержденного постановлением Правительст-

ва РФ от 7 марта 1995 года № 239, по которому органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации предоставляется право вводить снабженческо-сбытовые и торговые надбавки к ценам на продукцию и товары, реализуемые в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях с ограниченными сроками завоза грузов17.

Положение постановления Правительства РФ оспаривалось в системной связи с положениями Указа Президента РФ от 28 февраля 1995 года № 221 «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)».

Заявительница также просила признать неконституционным пункт 3 части 2 статьи 2 Закона Республики Саха (Якутия) от 15 июня 2005 года 246-3 № 499-III «О наделении органов местного самоуправления в Республике Саха (Якутия) отдельными государственными полномочиями по государственному регулированию цен (тарифов)», на основании которого органы местного самоуправления в Республике Саха (Якутия) наделяются отдельными государственными полномочиями по государственному регулированию снаб- женческо-сбытовых и торговых надбавок (оптовых, розничных) на продукцию производ- ственно-технического назначения и потребительские товары.

Как следует из жалобы и приложенных к ней материалов, решением Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) индивидуальному предпринимателю Н.А.Столяровой было отказано в удовлетворении ее требования о признании недействующим постановления главы муниципального образования «Об установлении на территории муниципального образования «Кобяйский улус (район)» Республики Саха (Якутия) предельных размеров розничных торговых надбавок на социально значимые продовольственные товары». Судом кассационной инстанции названное решение оставлено без изменения, кассационная жалоба – без удовлетворения. Определением Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации заявительнице отказано в передаче дела в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации для пересмотра в порядке надзора решения суда первой инстанции и постановления Федерального арбитражного суда Восточно-Си- бирского округа.

Воснове возникших разногласий между правовыми позициями Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации лежит обнаружившаяся коллизия конституционных принципов свободы экономической деятельности и социального государства. От разрешения этого конфликта зависит жизненно важный для населения, проживающего в районах Крайнего Севера, вопрос о возможности ограничения цен на товары и услуги путем их государственного регулирования.

Конституционный Суд Российской Федерации отказал заявительнице в рассмотрении

еежалобы и, казалось бы, сохранил сложившуюся правовую неопределенность. Есть ли этому оправдание? Пожалуй, есть. Российская модель принципа экономической свободы настолько важна для всего общества, что первичные представления о ней должны формироваться политическими органами, какими являются Правительство и Федеральное Собрание. Только они могут осознанно решать, следует ли сохранять государственное регулирование цен на некоторые товары и услуги или нет. По своему масштабу это не юридический, а прежде всего политический вопрос, в то время как Конституционный Суд решает исключительно правовые вопросы. Политический характер этот вопрос приобретает в силу того, что формирование российской модели принципа экономической свободы должно основываться на учете не только того общего, универсального, что обычно присуще содержанию данного конституционного принципа, но и того специфического, которое связано с рядом исторических, культурных, экономических, географических факторов.

Влюбом случае, при любом ответе одного феномена приватизации социалистической собственности достаточно для того, чтобы признать, что российская модель конституционного принципа экономической свободы, учитывая общее, универсальное, свойственное этому благу, неизбежно будет иметь свою специфику. Российские представления о свободе договора, о неприкосновенности частной собственности, о свободе конкуренции, о государственном регулировании экономической деятельности и о понимании публичного интереса имеют отличия и во многом благодаря фактору приватизации. Другой фактор – территория России. Не у каждой стра-

ны есть районы Крайнего Севера, требующие досрочного завоза товаров и регулирования цен и тарифов. В совокупности это приводит к более интенсивному ограничению свободы договора. Фактор «дикого капитализма»18, если под ним понимать отсутствие этической составляющей у российских предпринимателей и низкий уровень правовой культуры, также объясняет, почему «либеральные» модели экономической свободы оказываются в России не всегда эффективными.

Учитывая конституционный принцип свободы экономической деятельности, Конституционный Суд Российской Федерации определил необходимость достижения конституционной цели, стоящей перед законодателем, по оптимизации вмешательства государства в регулирование экономических отношений (Постановление от 18 июля 2008 года № 10-П19).

Каковы должны быть темпы либерализации в экономической сфере? Либерализация контрольной деятельности, а также правил на рынке, принятие законов, направленных на снижение административного давления на бизнес, привели к тому, что, в частности, на транспорте коммерческая выгода оказалась первичной, а безопасность – вторичной. При расследовании причин катастрофы теплохода «Булгария» выяснилось, что Ространснадзор даже не имел права проверять «Булгарию» без разрешения прокуратуры и суда.

Жизнь заставляет Конституционный Суд быть осторожным, оговаривать в своих решениях, что ряд проблем носит политический характер и поэтому они должны решаться не в порядке осуществления правосудия, а политическими органами.

Столь подробное рассмотрение этой проблемы, по сути – частной, понадобилось для того, чтобы, осмыслив сложившуюся юридическую ситуацию, предложить возможные технологические варианты обеспечения правовой определенности в случаях подобного рода.

Тот факт, что в России имеет место партикулярная судебная правоприменительная практика и существует проблема достижения единообразия в понимании одних и тех же норм арбитражными судами и судами общей юрисдикции, свидетельствует о системном характере проблемы правовой определенности.

есть судебная практика – это способ постижения духа закона, текст которого создан законодателем.

Дискурс между судами может быть воспринят как нечто экзотическое и надуманное. Сложившиеся стереотипы о судебной системе как извечно иерархической, отражающей иерархичность нормативной системы, на самом деле являются в известном смысле предрассудками. Сохранилась ли у нас строгая иерархичность в нормативной системе? Статью 15 Конституции никто не ставит под сомнение, но ведь не случайно вспыхивают споры о соотношении Конституции и международного договора в правовом регулировании, которые отражают сущностные изменения понятия государственного суверенитета. Идея суверенной демократии не стыкуется даже с процессами интеграции, протекающими на пространстве СНГ.

Да и с точки зрения правовой системы России дискурс между судами вполне возможен. Все необходимые конституционно-пра- вовые предпосылки для этого имеются.

Во-первых, в основах конституционного строя предусмотрен принцип самостоятельности судов, и его нельзя считать действующим исключительно во взаимоотношениях судов и иных органов государственной власти.

Во-вторых, высшие суды полномочны давать разъяснения по вопросам судебной практики, но это не прецедентное право.

В-третьих, есть система судов общей юрисдикции, арбитражных судов, есть Федеральный Конституционный Суд, но между ними нет иерархии.

Все это создает почву для развития дискурсивной судебной демократии в поисках духа права. Эти поиски ведут национальные суды во взаимодействии с супранациональными судами.

Опираясь на философско-правовые позиции Ю. Хабермаса о делиберативной демократии22, который считает, что только в этом варианте демократизации можно получить искомую рациональность решений, можно попытаться заняться институционализацией демократического дискурса между судами, как национальными, так и супранациональными.

Интериоризация духа юридической нормы осуществляется через поиск золотой середины, методом балансирования, на основе

соразмерности – пропорциональности. Вообще оказывается, что принцип сбалансированности, то есть пропорциональности, имеет в конституционном праве универсальное значение. Он применяется при разделении государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Законодательная ветвь власти также внутренне сбалансирована, поскольку есть нижняя и верхняя палаты парламента. Сбалансированность внутри одной палаты обеспечивается в силу представительства разнообразных политических сил.

Внутри «симфонической» судебной власти Российской Федерации происходят взаимодополнение и взаимосдерживание, балансирование и демократические обсуждения в поисках истины.

В качестве показательного примера можно привести ситуацию с правопониманием принципа действия актов законодательства о налогах и сборах во времени (ст.5 Налогового кодекса РФ). Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 8 апреля 2003 года № 159-О по запросу Арбитражного суда Владимирской области о проверке конституционности положения статьи 10 Федерального закона от 31 декабря 2001 года № 198-ФЗ «О внесении дополнений и изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации и в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах и сборах»23 предложил истолкование пункта 1 статьи 5 Налогового кодекса о вступлении в силу актов законодательства о налогах и сборах, которое, как на первый взгляд казалось, изменяло ранее сложившуюся правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, которая и была положена в основу положений пункта 1 статьи 5 Налогового кодекса РФ. Это противоречие было снято в постановлении Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 26 декабря

2003 года по делу №А-21-7353/03-С1, кото-

рый указал, что с учетом Определения Конституционного Суда РФ от 8 апреля 2003 года № 159-О положения Закона № 198-ФЗ «подлежат применению, по крайней мере, не ранее чем по истечении одного месяца со дня опубликования данного Федерального закона, то есть не ранее чем 1 февраля 2002 года»24.

Федеральный арбитражный суд сделал вывод о том, что Закон № 198-ФЗ вступает в

тике явление квазиконституционализма становится все более и более важным. Существуют интересные связи между ростом неформального квазиконституционализма и ростом популизма как реакции на расширяющееся влияние квазиконституционализма. Более того, усиление квазиконституционализма необязательно ведет к укреплению конституционализма как такового. Я проиллюстрирую эти идеи на примере Болгарии – страны, которая вступила в ЕС в 2007 году.

Пример Болгарии демонстрирует, на мой взгляд, тенденции, которые являются общими для всей Центральной и Восточной Европы. Двадцать лет назад процесс перехода начался в регионе под лозунгом «хватит экспериментов». Этот лозунг означал наличие определенной ясности относительно предстоящих целей, которые можно было бы кратко обозначить с помощью связующего понятия «либеральной демократии». Либеральная демократия – это определенная комбинация прав, принципа разделения властей и народного суверенитета. Все три ингредиента важны для получения стабильной и устраивающей всех комбинации. Но в каких пропорциях необходимо смешивать эти ингредиенты? Какова степень допустимых ограничений для воли большинства? Насколько гибкой должна быть конституция? Двадцать лет назад казалось, что на эти вопросы существуют четкие ответы: страны Восточной Европы просто должны были следовать западным моделям зрелых демократий. Я бы сказал, что эти вопросы снова стали актуальны для стран этого региона по двум причинам. Во-первых, это так называемый рост нового популизма: образование сильных мажоритарных движений вокруг харизматических лидеров, в частности Орбана в Венгрии, братьев Качиньских в Польше и т.д., которые способны стать своеобразным тестом для существующих конституционных установок. Во-вторых, это процесс интеграции в ЕС, который укрепляет не только формальные, но и неформальные конституционные правила, как я собираюсь продемонстрировать дальше.

Эти два процесса угрожают разрушить традиционный баланс между властью большинства и конституционными ограничениями власти в либеральной демократии. В связи с этим возможно появление дисбаланса, который может иметь две формы. С одной сторо-

ны, это опасность агрессивного мажоритаризма и националистического популизма. В подобных ситуациях большинство предпринимает попытку нарушить существующие конституционные правила и ограничить полномочия меньшинства и оппозиции. Может иметь место также обратный перевес, кото-

рый я называю суперконституционализа-

ция. Такой перевес подразумевает переход власти от демократически избранных институтов к независимым, исполнительным или наднациональным органам. Такая передача власти может произойти как формальным, так и неформальным путем: неформальный путь я называю квазиконституционализмом.

Если процесс, который я описываю в настоящей статье, существует, это означает, что Центральная и Восточная Европа вступили в новую эру экспериментирования: мудрые рецепты, полученные от Запада, уже недостаточны для адекватной реакции на возникающие вызовы. Вопрос, который встает перед нами, заключается в следующем: являются ли вызовы, с которыми мы сталкиваемся, лишь временной причиной отклонения от традиционной модели либеральной демократии или же речь идет о более длительной трансформации? Настоящее исследование не имеет целью ответить на данный вопрос: вместо этого, анализируя развитие популизма и

суперконституционализации, оно пыта-

ется подготовить почву для более глубокого понимания противоречий, имеющих место в рамках современной либеральной демократии, которое может дать нам понимание ее перспектив в Восточной Европе.

1.Основы мажоритаризма: конституционные традиции и новая болгарская демократия

Новая Конституция Болгарии была принята в результате горячих дебатов 12 июля 1991 года Великим народным cобранием – учреди- тельным представительным органом, созданным с целью подготовки правового фундамента для перехода к демократической системе правления. Болгарская социалистическая партия (БСП), правопреемник бывшей Коммунистической партии, имела в Собрании абсолютное большинство голосов и возможность контролировать процесс подготовки Конституции Болгарии1.

Единственным элементом, который принципиально не вписывается в руссоистскую теорию, являются конституционные суды, которые ограничивают свободу усмотрения собрания пределами, установленными в конституциях (полномочие, усиливаемое сложной процедурой внесения поправок). Как бы там ни было, с самого начала в том, что касалось этого органа, имели место признаки некоторого самоограничения, которое делало его роль менее значимой, чем, например, хорошо известная в этом отношении роль Конституционного суда Венгрии7. Хотя руссоистская теория, положенная в основу конституционного устройства, не способствовала созданию благоприятных условий для прямых или периодически повторяющихся нарушений прав человека или для возникновения неких разновидностей подавляющего мажоритаризма, она тем не менее имела одно негативное последствие в первые пять лет болгарского переходного периода: концентрация властных полномочий у Собрания привела к деформации отношений между законодательной и исполнительной властями и появлению слабых кабинетов – как в плане длительности их существования, так и в плане проводимой ими политики. Стремление придать Народному собранию статус верховенства в конституционной структуре было столь всепоглощающим, что один профессор конституционного права выдвинул идею о том, что наделение правительства правом законодательной инициативы несовместимо с принципом разделения властей (в парламентской системе)8. Законодательство было не только областью, в которой Собрание должно было стать основным действующим лицом: его функции распространились даже дальше, чем это обычно имеет место в большинстве парламентских республик. Например, Собрание практически получило контроль над общественными электронными СМИ (посредством создания Наблюдательной комиссии)9, оно получило монопольное право на инициирование референдума (п. 5 ст. 84 – укрепление взаимоотношений между «суверенной волей» и ее единственным подлинным проводником), а также монополию на право введения военного положения (п. 12 ст. 84)10.

Все эти нормы создают впечатление, что подобный политический режим должен функционировать под руководством партии боль-

шинства в Собрании. И действительно, такая расстановка сил наблюдалась в Болгарии в 90-х годах. В период с 1992 по 1996 год в правительстве доминировала БСП – наследница Коммунистической партии. И наоборот,

в 1991–1992 и 1997–2001 годах правитель-

ство контролировалось демократическими партиями реформистского толка. Политическая жизнь была идеологически напряженной, и общество было расколото. Мажоритарная конституционная модель предполагала концентрирование значительной политической власти в руках парламентского большинства и правительства. Со стороны политической оппозиции непрерывно звучали заявления о том, что правящие партии вмешивались в те области, которые должны быть свободны от однопартийной политики, такие как общественные электронные СМИ, судебная система и другие структуры.

Все это весьма неожиданно закончилось в 2001 году, когда и бывшие коммунисты, и демократические реформаторские партии были отброшены в сторону новым популистским игроком – движением в поддержку бывшего царя Болгарии Симеона II (Национальное движение Симеон Второй – НДСВ). С тех пор поляризация политической и общественной жизни существенно снизилась. Это произошло в отсутствие каких-либо значительных изменений в Конституции. В следующих разделах мы рассмотрим идею о том, что это произошло в основном посредством квазиконституционализации отдельных элементов демократической политики, ограничивающей пространство для маневра и для конкуренции основных политических игроков.

2.Процесс вступления в ЕС и квазиконституционализм

Одним из очевидных объяснений головоломки квазиконституционализма является процесс вхождения в ЕС: сверхзадача по вступлению в ЕС сделала различия между ведущими политическими партиями менее значимыми. И, разумеется, ЕС имеет огромное влияние на болгарский конституционализм и демократическую политику. ЕС был единственным и самым влиятельным фактором в расстановке общественно-политических приоритетов в последние десять лет. Сверхцелью болгарских правительств было вступление в

ций и пыталось подавить забастовку учителей государственных школ, требовавших повышения зарплаты. Однако, так же как и в случае с Симеоном II, популярность этой партии неуклонно падает.

Все это доказывает, что никто не смог бы серьезно утверждать, будто вступление в ЕС имело какие-то иные последствия, помимо общего положительного влияния на болгарскую демократию. Оно помогло укреплению демократических устоев и снизило уровень недоверия в обществе. И все же болгарская демократия в том виде, в котором она существует в настоящее время, не оправдала возлагавшихся на нее надежд и лишила население связанных с нею иллюзий. Отдельные черты общественной жизни Болгарии могли бы обеспокоить аналитиков и теоретиков. Вот, например, некоторые из них:

–низкий уровень доверия населения к представительным структурам власти, в особенности парламенту и ведущим политическим партиям;

–низкий уровень участия в демократическом процессе: выборы, членство в партиях, ограниченный объем пожертвований партиям;

–более эффективная политическая мобилизация тех слоев населения, которые в рамках переходного периода потерпели «неудачу», чем у тех, кто оказался в «победителях», что приводит к радикализации процесса представительной демократии;

–постоянное появление новых популистских политических партий и движений, лидеры которых обладают харизмой, выступающей своего рода заменой партийной структуре и внятной партийной программе, отсутствующих у подобных сил;

–возрастающее внимание к «проблемам идентичности» в политических платформах ведущих политических партий;

–чрезмерная независимость судебной системы (включая Конституционный суд) – до той степени, когда эти учреждения становятся корпорациями, обслуживающими собственные нужды.

3.Европеизация и рост нового популизма

Все вышеперечисленные черты, как представляется, снижают качество болгарской

демократии и в любом случае способствуют сохранению ситуации, при которой демократический порядок не выполняет своей роли и вызывает неудовлетворенность населения. Общество твердо верит в то, что политические элиты коррумпированы и некомпетентны, что именно они (вместе с организованной преступностью) в основном и получили выгоды от смены политической системы и что необходимы сильные лидеры, которые наведут порядок в политической сфере. В недавней общественно-политической литературе все эти процессы описывались как «рост популизма»12.

Популисты выигрывают от того, что программы у ведущих политических партий во многом повторяются, особенно в вопросах социально-экономической сферы. Население с трудом находит различия между позициями традиционно левых и правых в том, что касается ключевых вопросов экономической политики. Например, как уже упоминалось, БСП (как считается, эта партия остается левой) ввела десятипроцентный подоходный налог: мера, которая является типично правой. Подобным же образом все политические партии практически поддерживают неолиберальную экономическую политику финансовой рациональности и дисциплины, которая необходима для вступления Болгарии в еврозону.

Таким образом, явление нового популизма может быть частично объяснено как реакция на квазиконституционализацию политики. Поскольку квазиконституционализм сузил пространство для политической конкуренции в социально-экономической сфере, такие проблемы, как противодействие коррупции, национализм, идентичность и им подобные, выходят на передний план в нынешней политике. В выдвижении на первый план этих проблем популисты очень сильны. В целом, политические партии и движения, которые тем или иным способом ставят под сомнение «консенсус переходного периода», становятся все более популярными среди определенных групп населения, которые считают, что основные политические партии не представляют их интересов. «Консенсус переходного периода», который также иногда именуется «либеральным консенсусом», был лозунгом этих партий, а также партий, которые сделали наибольший вклад в то, чтобы Болгария

стала членом ЕС. Основными элементами такого консенсуса являются следующие:

–приверженность евроатлантическим ценностям: участие в ЕС и НАТО; приверженность конституционным принципам, таким как права человека, разделение властей

идр.;

–финансовая осмотрительность и дисциплина в соответствии с концепцией неолиберальной экономической политики;

–приверженность таким либеральным социальным ценностям, как права меньшинств, толерантность по отношению к этническим и сексуальным различиям;

–отказ от националистической риторики. Начиная с 2005 года, два последних эле-

мента этого консенсуса оказались подвергнуты влиянию ряда постоянно усиливающихся негативных тенденций в болгарской политике. Возникновение националистических популистских партий, таких как «Атака», стало кульминацией этого процесса. Однако и более «мягкие» версии популизма обыгрывают идею пересмотра некоторых других позиций в рамках консенсуса, включая евроатлантический аспект.

И здесь мы приходим к главному парадоксу в отношении связи между участием в ЕС и качеством болгарской демократии. С одной стороны, как уже говорилось, вступление в ЕС было чрезвычайно полезным для укрепления демократии в стране. С другой стороны, наиболее важные сторонники этого членства, а также европейских ценностей постоянно терпят унизительные политические поражения. Как политическая партия Ивана Костова (которая была у власти в 1997– 2001 годах), так и партия Симеона II (нахо- дился у власти в 2001–2007 годах) в настоящее время в огромной степени потеряли доверие общества (поддержка этих сил сегодня составляет около двух процентов). Социалисты (ведущая коалиционная партия) потерпела серьезное поражение на парламентских выборах 2009 года (см. табл. 1).

4.Ограничения демократической политики: концепция квазиконституционализма

Под «конституционализмом» обычно понимаются возлагаемые на политических игроков обязательства, связанные с соблюдением

ограничительных принципов в форме гражданских прав, а также разделения властей13. Процесс, предшествовавший вступлению в ЕС, помог укрепить ограничения, налагаемые на политическую власть большинства, главным образом, посредством закрепления «переходного либерального консенсуса» как условия вступления в ЕС. Если мы проведем анализ копенгагенских политических критериев вместе с требованием о «действующей рыночной экономике… способной выдержать давление конкуренции», то мы увидим, что эти условия фактически пересекаются с обязательствами, связанными с переходным консенсусом. Ни один серьезный политический игрок в Болгарии не может отказаться от этих обязательств – это обстоятельство, в общем, и придало им квазиконституционный статус.

Этот процесс мог бы быть охарактеризован как «квазиконституционализация» политики, поскольку он проникает в политическую практику намного глубже, чем действительное влияние, оказываемое на нее конституциями как таковыми. Формальные характеристики квазиконституционализма следующие:

–с точки зрения времени, как предполагается, квазиконституционные ограничения должны «пережить» действующую политическую власть;

–эти ограничения имеют более широкий охват и более глубокое воздействие, нежели ограничения конституционализма как такового: они охватывают экономические, социаль- но-политические аспекты, внешнеполитические отношения и тому подобные аспекты;

–в целом, они не имеют юридически обязывающей силы: они не являются формальными, правовыми ограничениями;

–если политические элиты нарушат данные обязательства, они будут подвергнуты серьезной критике как со стороны общества

вцелом, так и со стороны внешнеполитических партнеров, или же с обеих сторон. Иными словами, политическая цена за их нарушение очень высока;

–квазиконституционные ограничения могут быть институционализированы, то есть воплощены в формальных институтах. Парламент может в принципе упразднить такие институты, однако цена этого будет высокой не только в политическом смысле, но и в смысле временных затрат парламента, его экспертного потенциала и иных «транзакционных издержек»;

–квазиконституционные ограничения обычно соблюдаются всеми основными политическими игроками;

–обычно эти ограничения являются предметом широкого социального консенсуса. Тем не менее этот консенсус может представлять собой весьма динамичное явление; в любое время могут появиться группы, выступающие против отдельных элементов квазиконституционных ограничений. Важно, чтобы ограничения были в целом приемлемы для общества.

Более конкретными формами проявления квазиконституционализма в Болгарии были следующие.

Квазиконституционные ограничения экономического характера

До 1996 года свобода усмотрения болгарского правительства в сфере экономической политики была довольно значительной. В течение этих первых лет переходного периода БСП охотно участвовала в экономических экспериментах: она отложила процесс приватизации, ослабила финансовую дисциплину, финансируя убыточные государственные предприятия, шла на другие подобные меры. В результате экономическая ситуация в стране к концу 1996 года существенно ухудшилась, а банковская система практически развалилась. Для того чтобы справиться с гиперинфляцией и восстановить доверие к банковской системе, болгарское правительство

создало валютный комитет, который прикрепил курс болгарского лева к курсу евро (а ранее – к курсу немецкой марки). Это стало первым серьезным ограничением свободы политического усмотрения в сфере экономики, которое лишило правительство права изменять курс болгарской валюты. Вторым важным ограничением стало заключение различных соглашений с МВФ и Всемирным банком, предусматривавших предоставление займов в обмен на быстрые реформы в сфере приватизации и улучшения работы административного аппарата. Все это в значительной мере ограничило пространство для реализации радикально иных экономических мероприятий. Постепенно две основные партии – УДФ и в большей мере социалисты (БСП) – признали эти ограничения полностью легитимными. Это признание в значительной степени сблизило их экономические программы и сделало их после 1997 года практически неотличимыми. Начало переговоров, предшествовавших вступлению в ЕС, только подтвердило и дополнительно легитимизировало уже существовавшие экономические ограничения. В итоге переговоров обозначился еще один вопрос – потенциальное вхождение в еврозону, что также потребовало бы строгой финансовой дисциплины в соответствии с требованиями неолиберальной политики.

Квазиконституционные ограничения в политической сфере

Вступление Болгарии в ЕС и НАТО практически привело к установлению «политического наблюдательного совета» за деятельностью болгарского правительства. Оно было обязано регулярно докладывать Европейской комиссии о продвижении реформ, по которым были достигнуты соответствующие соглашения, а также координировать свою внешнюю политику с партнерами из ЕС и НАТО. Пространство для независимых инициатив все больше сужалось, хотя, конечно же, оно не могло исчезнуть полностью. Например, хотя в целом болгарское население не поддерживало действия НАТО против режима Милошевича в Сербии, правительство под руководством партии УДФ Костова дало свое согласие НАТО на использование воздушного пространства Болгарии для атак против Югославии. Единственным актом не-

повиновения был отказ принять на территории Болгарии албанских беженцев.

В области администрирования правосудия влияние Европейской комиссии было очень сильным – это факт, который был хорошо изучен и документирован. Общий итог мониторинга и выполнения этих условий был в целом позитивным с точки зрения модернизации страны. Однако необходимо сказать, что политические приоритеты устанавливались болгарским правительством совместно с Комиссией. Благодаря этому совместному процессу принятия решений некоторые проблемы формулировались как политические приоритеты, гораздо более актуальные для общества, чем они были бы в иных обстоятельствах. Таким образом, реформирование судебной системы в период между 2002 и 2009 годами приобрело статус сверхзадачи. То же самое применимо к борьбе с коррупцией и организованной преступностью. Однако области, в которых ЕС был не столь заинтересован, такие как реформа государственной системы образования и здравоохранения, систематически игнорировались сменяющимися правительствами. Распределение бюджетных средств является надежным индикатором: в то время как бюджет судебной системы с каждым годом существенно возрастал (а также зарплаты судей), бюджет системы образования оставался относительно неизменным (а с ним и зарплаты учителей и преподавателей вузов). Эта ситуация стала причиной забастовки школьных учителей осенью 2007 года, которая стала крупнейшим протестом, когда-либо имевшим место в Болгарии после перемен, произошедших в 1989 году.

Конституционные и квазиконституционные ограничения в судебной системе

Конституционный суд и система правосудия Болгарии серьезно укрепили свои позиции на протяжении переходного периода. Конституционный суд должен рассматриваться как часть конституционализма как такового, основанного на конституционализме порядка, а не как квазиконституционное или квазиконституционалистское ограничение. Суд имеет

правовые полномочия контролировать ини-

циативы политического большинства, признавая недействительными акты парламента. Однако реализация этих полномочий зависит

от того, как этот орган их использует. Как уже упоминалось, в сравнении с Конституционным судом Венгрии болгарский Конституционный суд не склонен к судебному активизму: во многих сферах он, скорее, ограничивает себя, оставляя политическому большинству больше пространства для маневра. Однако

вряде областей Конституционный суд Болгарии проявлял себя очень активно в смысле толкования абстрактного и неопределенного языка Конституции Болгарии языком, отличным от языка представителей правящего большинства.

Так, на протяжении 90-х годов Конституционный суд Болгарии, выступив против воли политического большинства, вывел из области политической конкуренции по крайней мере четыре политически значимых вопроса: реституцию сельскохозяйственных земель, реституцию городских объектов недвижимости, судебную независимость, независимость общественных электронных СМИ. Во всех этих четырех областях существовала серьезная политическая конфронтация. В первых двух из них несогласие имело место между левыми и правыми: БСП и Союзом демократических сил. Социалисты были против реституции собственности, национализированной во времена коммунистического режима, и вместо нее ввели схему компенсации стоимости имущества посредством облигаций государственного займа. Партия УДФ, с помощью решительного содействия Конституционного суда, одержала верх: принцип полной реституции национализированной сельскохозяйственной собственности был возведен в ранг конституционного принципа.

Втом, что касается независимости судебной системы и СМИ, линия политического раздела пролегала не столько между левыми и правыми, сколько между правительством и оппозицией: на протяжении 90-х годов правительства Болгарии пытались установить контроль в этих областях. И вновь Конституционный суд вмешался, чтобы пресечь эти попытки.

Вцелом, влияние Конституционного суда

вэтот период может быть оценено как позитивное, но опять-таки побочным эффектом этого вмешательства было ограничение пространства для политической конкуренции как следствие конституционализации этих вопросов.

Вначале своей деятельности Конституционный суд в основном концентрировался на вопросах независимости судебной власти, истолковывая, однако, этот принцип таким образом, чтобы избежать существенного реформирования судебной системы. Это привело Суд в целом к конфликту с политической элитой: большинство партий в настоящее время хотели бы провести более радикальные реформы, чем это позволил бы Конституционный суд. Во всяком случае, конституционализация концепции, существенно ограничивающей возможность вмешательства в судебную систему, сделала еще более вероятными перспективы появления радикально отличных идей в области судебной реформы – политической сферы, которая в период 2001–2007 годов имела приоритетное значение14.

Международные суды, особенно Европейский Суд по правам человека, имели аналогичное влияние на болгарский политический процесс. Думается, что одним из таких вопросов являлась легитимность партий, представляющих этнические меньшинства. Давление со стороны Совета Европы и его органов было ключевым для легитимизации Движения за права и свободы, которое, надо сказать, в целом является партией этнического меньшинства. В отсутствие подобных зарубежных стандартов такая легитимизация была бы более сложной (все вышеперечисленное не говорит о том, что стандарты европейской Конвенции озащите прав человека и основных свобод относительно политической свободы полностью реализуются в Болгарии).

Всвязи с квазиконституционными судебными ограничениями воли политического большинства стоит отметить возрастающее влияние и автономию болгарской судебной системы. Наглядным примером может служить Верховный административный суд Болгарии (ВАС). Этот орган пытается играть важную роль в некоторых крупных приватизационных проектах, начатых правительством Симеона II в период 2001–2005 годов. В коалиции с одним из политических игроков ВАС содействовал блокированию инициатив по приватизации табачной компании-моно- полиста «Булгартабак». ВАС также поставил под угрозу срыва одну из крупнейших образовательных реформ, объявив (временно) не-

действительным введение экзаменов на аттестат о полном общем среднем образовании. Все эти примеры показывают, что политическое большинство сталкивается с растущей конкуренцией со стороны независимых судебных органов в процессе принятия решений: ограничение их влияния становится все более ощутимым. Продвижение со стороны ЕС таких идей, как усиление роли судов, судебная независимость и т. п., в действительности увеличили эти тенденции.

Квазиконституционные ограничения со стороны НПО

Неправительственные организации (НПО) не стали значимым ограничительным фактором в политическом процессе в Болгарии, по крайней мере, в сравнении с другими вышеперечисленными. Тем не менее имели место примеры, когда НПО удавалось поставить перед политическими игроками определенные цели и приоритеты. Наиболее выдающимся примером этого были антикоррупционные программы, разработанные группой неправительственных организаций «Коалиция 2000» и Центром изучения демократии (болг. Център за изследване на демокрацията. – Примеч. пер.). При помощи значительной зарубежной поддержки, полученной от Агентства США по международному развитию (USAID), «Коалиции 2000» удалось повысить осведомленность общества о коррупции и способствовать тому, чтобы борьба с коррупцией стала для правительства главным приоритетом. В то время как результаты этих усилий являются предметом для дискуссий, вне всяких сомнений, проблема как таковая, так же как и стратегии для ее решения (измерение коррупции, составление планов действий, создание антикоррупционных комиссий и других органов), были практически навязаны политическим игрокам неправительственными организациями и иностранными донорами. ЕС придал усилиям НПО в области борьбы с коррупцией дополнительную легитимность и заставил правительства отнестись к ним серьезно.

Все эти аргументы позволяют предположить, что вступление в ЕС способствовало укреплению квазиконституционализма, который налагает всесторонние и глубокие ограничения на политический процесс. Парадок-

сальным образом эти ограничения имеют сомнительное влияние на конституционализм как таковой, который в основном сводится к соблюдению формальной Конституции и приведению в действие ее защитных механизмов, таких как Конституционный суд. Иными словами, в то время как квазиконституционные ограничения в период, предшествовавший вступлению в ЕС, были в центре внимания, формальные конституционные ограничения находились не в столь выгодном положении. Это особенно хорошо прослеживается в ситуации с Конституционным судом, деятельность которого была наиболее продуктивной в 90-х годах и для которого переходный период 2001–2007 годов был кризисным. Давайте рассмотрим это явление подробнее на примерах, содержащихся в следующем анализе.

5.Квазиконституционализм и представительная демократия

Парламентарный государственный строй Болгарии развивается по пути усиления кабинета и исполнительной власти, которые были популярными в Европе после Второй мировой войны и были закреплены в большинстве конституций, принятых в этот период (в первую очередь в Основном законе Германии, хотя элементы этой стратегии могут быть найдены в Конституции Италии, а также во французских конституциях Четвертой и Пятой республик)15. Иногда эти идеи группируются под заголовком «рационализированный парламентаризм», хотя научная теория относительно конституционных техник и механизмов, которые подпадали бы под эту категорию, отсутствует16. Классическим примером такой техники является германский «конструктивный вотум недоверия», созданный для предотвращения парламентских кризисов путем сочетания выражения недоверия главе кабинета с голосованием по вопросу избрания его преемника. Большинство подобных техник нацелены на создание продолжительно действующего и стабильного парламентского большинства, способного сформировать и поддержать правительство.

Рационализация парламентаризма затрагивает многие области конституционного права, но главным образом к ним относятся следующие: а) избирательные процедуры

(введение процентных барьеров во избежание чрезмерной фрагментации парламента, запрет на роспуск парламента и новые выборы в определенных случаях, ограничение свободы усмотрения президентов и исполнительных органов по принятию решений о роспуске парламента и проведению внеочередных выборов и т. д.), б) формирование кабинета (ограничение президентских прерогатив в вопросах назначения премьер-министра, ускорения и упрощения процедуры и т. д.), в) процедуры, связанные с политической ответственностью (ограничение возможностей по инициированию вотума недоверия правительству), а также г) законодательный процесс (обеспечение доминирования правительства в законодательном процессе, ограничение влияния президента, оппозиции или отдельных депутатов).

Конечно же, возможности для направления депутатских обращений, запросов, формирования комиссий по парламентскому расследованию, объявления вотума недоверия продолжают существовать, и оппозиция зачастую к ним прибегает.

Каждую пятницу болгарские министры выступают с докладом перед парламентом, и это транслируется по телевидению. Иногда оппозиция использует свое право инициировать вотум недоверия, дебаты по поводу которого также зачастую передаются по телевидению. Ни одна из этих мер не может серьезно повлиять на стабильность правительства и его контроль над законодательным процессом в парламенте в обычных ситуациях. На протяжении семнадцати лет ни один вотум недоверия не закончился отставкой правительства. Имели место досрочные выборы после ухода правительства в отставку и один чрезвычайный случай, когда правительство ушло в отставку после депутатского вотума недоверия (1992).

Для того чтобы институт подотчетности правительства действовал в рамках модели «рационализированного парламентаризма», необходимо наличие относительно стабильных партий, имеющих четкие программы. Разумеется, «рационализация» предлагает очень сильные институциональные стимулы для создания стабильного парламентского большинства и партий в целом, даже в таких политических контекстах, в которых не существует пользующихся авторитетом партий

с хорошо продуманными программами и длительной демократической традицией. Но, конечно же, политические партии не могут быть только побочным эффектом определенных процедур: они нуждаются в некотором программном содержании, они также должны исповедовать определенные принципы, а их идеологическая платформа должны быть целостной. Эти три составляющие в действительности являются ключевыми для обеспечения подотчетности исполнительной власти в моделях, построенных по принципу «рационализированного парламентаризма».

В этом имеется следующая логика:

–избиратели голосуют за определенные идеи и конкретные политические стратегии;

–избиратели посылают в парламент организацию (партию), которая является проводником этих идей и стратегий;

–партия избирает правительство и поддерживает его функционирование до тех пор, пока оно придерживается ее программы;

–презумпции, на которых базируется эта модель, таковы: граждане привержены определенной программе/идеологии, и партия также следует этим программным принципам;

–сохранение этой цепи в действительности является ключевым для механизма подотчетности правительства.

Отдельные элементы политического процесса, наблюдаемые в Болгарии, фактически представляют собой угрозу для этой цепи, которая является крайне важной для функционирования механизма ответственности в системе рационализированного парламентаризма. Давайте, к примеру, предположим, что люди не только не интересуются партийными программами, но и считают их бессмысленной партийной «вывеской». Если это так, тогда значение в политическом процессе других институтов, таких как органы исполнительной власти, органы правосудия, правительство и прочие учреждения, может вырасти.

В следующем разделе будет показано, что падение доверия населения к институтам представительной демократии может быть связано с ростом политического популизма. Поскольку популизм в определенной мере является реакцией на перегибы квазиконституционализма, такая утрата доверия к представительным демократическим институтам

может быть связана с феноменом квазиконституционализма как таковым.

Интеграция в ЕС и ее влияние на вертикальную политическую ответственность: понижение доверия к партиям и представительным политическим структурам

Болгария присоединилась к Европейскому Союзу, имея чрезвычайно низкий уровень доверия к представительным институтам (см. табл. 2). Во время перехода не было ни одного сколь-нибудь значимого периода, когда основные институты государства пользовались стабильной поддержкой населения; более того, парадоксальным образом падение уровня доверия населения к представительным институтам в какой-то мере стало даже более ярко выраженным после укрепления демократии в Болгарии. Особенно начиная с 2000 года наиболее повторяющаяся модель, зафиксированная в опросах, была следующей: резкий подъем ожиданий после первых нескольких месяцев, следующих за формированием нового парламента и правительства, и дальнейший провал в оценках, который остается стабильным до самого окончания срока их полномочий.

* ЕС25 – Европейский Союз в составе 25 государств-членов.

Источник: National Report: Executive Summary: Bulgaria // Eurobaro- meter 66: Public Opinion in the European Union. Autumn 2006.

Относительная значимость важнейших органов власти с точки зрения болгарского общества выглядит следующим образом:

i) Парламент и система правосудия (орга- ны расследования, органы уголовного преследования и суды). Непрекращающееся негативное отношение к системе правосудия отражает принципиальное недоверие граждан к способности соответствующих институтов охранять справедливый правопорядок, обеспечивать стабильность и равенство всех

чине большая часть населения считает, что они «должны быть ограничены» (38 %).

Сильное разочарование в политических партиях в последние годы находит свое подтверждение в серии исследований общественного мнения. Подавляющее большинство населения – 80 % избирателей – убеждены, что болгарские политические партии не способны управлять страной. Мнение о низкой эффективности правительства основано на понимании того, что деятельность политических игроков связана с обеспечением интересов кругов, близких к партийному руководству.

Врезультате в конце 2006 года только 33 % электората указали партию, которая представляет их интересы. В качестве не имеющих отношения ни к одной партии определили себя представители всех социальных

идемографических групп. Единственным исключением являются представители сообщества этнических турок, которые заявили, в соотношении 58 % к 38 %, что существует партия, представляющая их интересы.

Чем выше социальный и экономический статус избирателей, тем сильнее их убежденность в том, что они не представлены надлежащим образом. Эта тенденция четко подтверждает гипотезу о том, что избиратели, «преуспевшие» в результате переходного периода, становятся более отчужденными по отношению к политике, чем реальные или мнимые «проигравшие»: это, без сомнения, должно привести к определенной радикализации партийного спектра.

Помимо проблем с управлением, причины для растущего пессимизма коренятся в убеждении в том, что руководство имеет полный контроль над своими партиями (50 %), в то время как внутренние партийные нормы и процедуры нарушаются (32 %).

Вапреле 2007 года партия ГЕРБ – популистский игрок новой волны – стала единственной политической организацией, которой удалось заручиться значительным доверием общества, остающегося по-прежнему очень поляризованным (46 % доверяющих против 44 % недоверяющих). Партии правящей коалиции находятся в большей степени в секторе недоверия: БСП – 56 %, НДСВ – 72 %, МРФ – 81 %. Отношение к правой оппозиции очень негативное: УДФ – 77 %, ДСБ – 84%, ИМРО – 68%. (Эти тенденции только

подтвердились в ходе парламентских выборов 2009 года. См. табл.1.) То же самое касается националистической партии «Атака», по отношению к которой с момента ее появления и до настоящего времени имеется устойчивый уровень недоверия на уровне от 72 до

77 %.

Заключение

Основные выводы данного исследования заключаются в следующем.

Вступление в ЕС закрепило ряд неформальных, но весьма обширных ограничений политического процесса в Болгарии, которые получили название «квазиконституционализм».

Эти ограничения имеют основополагающие последствия для качества болгарской демократии. С одной стороны, они сделали демократический процесс необратимым и способствовали укреплению демократии. С другой стороны, как бы там ни было, они ограничили пространство политической конкуренции между ведущими политическими партиями. Это снизило их потенциал в области мобилизации общественной поддержки и создало пространство для появления новых политических игроков популистского толка, продвигающих националистические идеи и выступающих за личную честность и порядочность политиков.

Реальный конституционализм между тем оказался в невыгодном положении: пострадали легитимность и статус Конституционного суда; в аналогичной ситуации оказалась и сама Конституция.

Вступление Болгарии в ЕС и появление в политической практике квазиконституционализма не помогло предотвратить ослабление доверия населения к представительным институтам, в особенности к политическим партиям, что поставило под серьезное сомнение идею ответственного и подотчетного правительства.

В целом, вступление в ЕС убедило болгарских избирателей в том, что принцип демократии должен иметь первостепенное значение при осуществлении государственной власти. Но в то же время оно не принесло удовлетворения теми формами и способами, в каких этот принцип действует. И в самом деле, пока болгарская демократия не оправ-

дала возлагавшихся на нее надежд и вызывает недовольство общества. Вхождение в ЕС имело по крайней мере одно непредвиденное последствие: усилив квазиконституционализм, оно способствовало дальнейшему снижению доверия к демократии. Многие граждане Болгарии убеждены в том, что демократия не имеет большого значения, поскольку значительная часть решений больше не зависит от воли политического большинства. Возможно, эти процессы произошли бы и в том случае, если бы Болгария так и не вошла в ЕС – это только послужило усилителем существующих тенденций. В любом случае, если состояние демократии вызывает серьезные опасения, относиться к ним поверхностно, просто как к «болезням роста» непозволительно.

Даниэль Смилов – директор программ Центра либеральных стратегий, София, доцент кафедры политической теории факультета политологии Софийского университета, приглашенный профессор сравнительного конституционного права в Центрально-Европейском университете, Будапешт. Доктор философии

(DPhil), доктор права (SJD). daniel@cls-sofia.org

Перевод с английского Е. Бурмицкой.

1По вопросу деятельности Великого народного собрания по подготовке текста Конституции см.:

East European Constitutional Review. Vol.1. No.1 1992. P. 4.

2См.: Ackerman B. The Future of the Liberal Revolution. New Heaven, CT: Yale University Press, 1992.

3О болгарском конституционализме см.: Smi- lov D., Jileva E. The Politics of Bulgarian Citizenship: National Identity, Democracy, and Other Uses // Citizenship Policies in the New Europe / Ed. by R. Bauböck, B. Perchinig, W. Sievers. Amsterdam: Amsterdam University Press, 2009. P. 211–246.

4См.: Friedrich C. The Political Theory of the New Democratic Constitutions // Constitutions and Constitutional Trends since World War II / Ed. by A. J. Zurcher. New York: New York University Press, 1951. P.18–19. Согласно автору, понятие «Руссоистская традиция» необязательно осно-

вывается на работах Руссо как таковых, но является чем-то, что ассоциируется с его трудами и взглядами со времен Французской революции: радикальный мажоритаризм. Для К. Фридриха пафос конституционализма в Европе после Второй мировой войны характеризовался очень сильным влиянием мажоритарной традиции, хотя в разных странах его степень варьировалась. Падение коммунизма привело к идеологическому замешательству, которое наиболее органичным образом было вытеснено элементами руссоизма. Однако в различных странах это привело к отличающимся конституционным решениям.

5 Детальное описание избирательных систем, применявшихся в Болгарии с 1990 года, см.:

Kolarova R., Dimitrov D. Electoral Laws in Ea- stern Europe: Bulgaria // East European Consti- tutional Review. Vol. 3. 1994. No. 2. P. 50–55.

6Близнашки Г. Функции на президентската институция в България // Правна мисъл. 1992.

№3. C.5. Идея нейтральных полномочий, воз-

лагаемых на главу государства, возможно, впервые была в свое время выдвинута Бенжаменом Констаном: «Но, может быть… возможно сделать монарха нейтральным арбитром, возвышающимся над балансом разделенных властей? Бенжамен Констан в своих знаменитых “Размышлениях о конституциях и их гарантах” (1814) предлагает именно это» (Friedrich C. Op.

cit. P. 186).

7См.: Kolarova R. Bulgaria: A Self Restricting Court // East European Constitutional Review. Vol. 2. 1993. No. 2. P. 48–50.

8См.: Бойчев Г. Конституция на гражданкото общество и на правовата държава // Правна мисъл. 1991. № 2. С. 5.

9См.: Kolarova R., Dimitrov D. Media Wars in So- fia // East European Constitutional Review. Vol. 2. 1993. No. 3. P. 48–51.

10Ян Элстер, например, отмечает: «Система, в которой имеется наименьшее [среди стран Восточной Европы] количество сдержек и противовесов, существует в Болгарии» (Elster J. On Majoritarianism and Rights // East European Constitutional Review. Vol. 1. 1992. No. 3. P. 23).

11См. недавний опрос, подтверждающий факт укрепления продемократических взглядов среди болгарского населения: Two Decades After the Wall’s Fall: End of Communism Cheered But Now With More Reservations. Pew Research Center, 2009 (http://pewglobal.org/reports/pdf/267.pdf).

См., в частности, таблицы на с. 6 и 21 доклада.

И вновь, наряду с венгерским населением, болгарские граждане демонстрируют наименьшую удовлетворенность тем, как действует демократия в их странах (76 %). В этом смысле болгарская демократия может рассматриваться как сильная (без альтернатив), но фрустрированная и в какой-то степени негативно оцениваемая.

12Более подробный анализ случаев, свидетельствующих о росте популизма в Восточной Евро-

пе, см.: Populist Politics and Liberal Democracy in Central and Eastern Europe / Ed by G. Mesež- nikov, O. Gyárfášová, D. Smilov. Bratislava: Insti- tute for Public Affairs, 2008 (http://www.ivo.sk/ buxus/docs//publikacie/subory/Populist_politics. pdf). О популизме в более широком смысле см.

также: Mudde C. In the Name of the Peasantry, the Proletariat, and the People: Populism in Eastern Europe // Mény Y., Surel Y. Democracies and the Populist Challenge. Basingstoke: Palgrave, 2002. P. 214–232; Mudde C. The Populist Zeitgeist // Government and Opposition. Vol. 39. 2004. No. 4. P. 542–563.

13См.: Constitutionalism: Philosophical Foundations / Ed. by L. Alexander. Cambridge: Cambridge University Press, 1998. См. также: Bellamy R. The Political Form of the Constitution:

the Separation of Powers, Rights and representative Democracy // Bellamy R., Castiglione D.

Constitutionalism in Transformation: European and Theoretical Perspectives. Oxford; Cambridge, MA: Blackwell, 1996. P. 25–44.

14Более подробный анализ см.: Smilov D. EU Enlargement and the Constitutional Principle of Judicial Independence // Spreading Democracy and the Rule of Law?: Implications of EU Enlargement for the Rule of Law, Democracy and Constitutionalism in Post-Communist Legal Orders / Ed. by W.Sadurski, A.Czarnota, M.Krygier. Dordrecht: Springer, 2006. P.313–334.

15См.: Dunner J. Stabilisation of the Cabinet Sys- tem in Western Europe // Constitutions and Con-

stitutional Trends since World War II / Ed. by A. J. Zurcher (http://clclibrary-org.tripod.com/ Eeu.html).

16Авторство этого термина часто приписывается Борису Миркину-Гецевичу, см.: Mirkine-Gue- tzévitch B. Les nouvelles tendances du droit constitutionnel. Paris: M. Giard, 1931. О ситуации

«рационализированного парламентаризма» в Восточной Европе см.: Tanchev E. Parliamentarism Rationalised // East European Constitutional Review. Vol. 2. 1993. No. 1. P. 33–35.

Политические режимы постсоветского региона при всем их этнографическом и идеологическом разнообразии объединяет одна общая характеристика – их нестабильность. Эта нестабильность явилась следствием глобальных перемен, произошедших в 1990-х годах, по своему значению сопоставимых, как считают некоторые исследователи, с крупнейшими революциями XVIII – начала XX ве- ков: распада СССР, образования новых национальных государств Центральной и Восточной Европы, радикального изменения общественного сознания. Их стремительный характер породил типичный для революций феномен завышенных ожиданий, удовлетворить которые новые правящие режимы в большинстве случаев, как оказалось, не были способны. Отказ от «иллюзий» переходного

*Статья подготовлена на основе доклада, представленного в рамках Международной научно-практической конференции «Конституционные и политические процессы в Центральной и Восточной Европе: двадцать лет спустя», организованной Институтом права и публичной политики 17–18 февраля 2012 года в Москве. В докладе использованы результаты, полученные в ходе выполнения проекта № 11- 01-0038, реализованного в рамках Программы «Научный фонд НИУ ВШЭ в 2012–2013 годах».

периода стал причиной распространения в массовом сознании настроений апатии и разочарования, констатируемого повсеместно «дефицита демократии», и в то же время он подтолкнул государства к интенсивным поискам новых стратегий самоопределения. Аналитиком, наблюдателем, а в ряде случаев участником этих поисков в странах постсоветского региона выступал автор данной статьи.

Типология переходных процессов и политических режимов позволила выявить ряд стратегий переходного периода для Центральной и Восточной Европы и Евразии. Но эти стратегии даже внутри регионов не одинаковы, имеют свою специфику. В Центральной и Восточной Европе можно выделить страны быстрой консолидации (Чехия, Венгрия, Польша, Словения); страны замедленной консолидации (Болгария, Румыния); страны заторможенной консолидации (Сербия, Хорватия, Македония, Албания). Такая классификация соотносится с параметрами конституционной трансформации: «бархатные революции» и перевороты; принятие конституций путем диалога или разрыва конституционной преемственности; соответственно, большие или меньшие возможности

Соединение ряда факторов, заложенных в Конституции, может дать кумулятивный негативный эффект в динамике переходного периода: пропорциональная система (особенно в случаях манипулирования проходным барьером, абсолютного ограничения числа депутатских мандатов от победившей партии и низкой дисциплины голосования) ведет к появлению в парламенте многочисленных партий, неспособных сформировать устойчивое парламентское большинство, следствием чего становятся проблемы с формированием коалиционного правительства или, во всяком случае, обеспечением долговременной стратегии его деятельности. Передача правомочий по изменению Конституции исключительно парламенту (а следовательно, доминирующим партийным коалициям) при одновременном ограничении независимых институтов контроля конституционности принимаемых законов (отмена Конституционного суда) ставит под вопрос реализацию принципа разделения властей. По мнению ряда региональных аналитиков, Киргизия не готова к парламентской форме правления, способной (в силу существующих национальных, этнических

иконфессиональных расколов) привести к дестабилизации политической системы и господству доминирующих кланов, а нуждается именно в стабильной президентской власти (ряд проектов усиления которой уже представлен), что позволит ей в будущем избежать кризисов, подобных революциям 2005

и2010 годов. В ситуации расколотого общества, каким является современная Киргизия, принятие дуалистической модели в предложенной трактовке не представляется оптимальным вариантом, поскольку такая модель ведет не столько к объединению преимуществ чистых парламентских и президентских систем, сколько к сочетанию их недостатков – слабости коалиционных правительств

иросту авторитарных тенденций президентской власти.

Вусловиях, когда баланс сдержек и противовесов не отрегулирован, конституционные изменения чрезвычайно легки, а полноценный контроль конституционности законов невозможен, логика событий может пойти по веймарскому сценарию: развитие конфликта внутри парламента и последовательное делегирование парламентом своей власти правительству и премьер-министру, а от него –

Президенту, опирающемуся на одну из парламентских партий. Такой ход событий не исключен с учетом стоящего перед страной реального выбора: или распад страны по этническому признаку, или хроническое воспроизводство политической нестабильности (смена слабых правительств), или восстановление авторитарного режима. Последний может реализоваться при сформировании доминантной партии (коалиции) в парламенте и создании имперского президентства, которое будет востребовано как меньшее зло на фоне «балканизации» страны и кризиса власти. Данный сценарий усиления президентской власти соответствует понятной для всех соседних государств модели правления, представленной в контексте общих реставрационных и олигархических тенденций на постсоветском пространстве.

3.Конституционная реформа в рамках авторитарной модернизации (Казахстан)

Другую форму конституционных преобразований представляют страны, избравшие модель авторитарной модернизации (например, Казахстан). Они предпочли путь сохранения социальной и политической стабильности ценой ограничения полноценного конституционализма. Теоретическими понятиями, интерпретирующими данную политическую ситуацию, стали понятия «мнимый конституционализм», «параконституционализм», «ограниченная демократия», «направляемая демократия», «имитационная демократия» и прочие варианты «демократии с эпитетами». Основная движущая сила этих режимов – особый статус президентской власти, способной направлять (и корректировать) логику конституционной борьбы в соответствии с задачами модернизации страны. Во всех постсоветских государствах данной группы представлена не циклическая, но линейная модель, включающая три стадии развития: 1) принятие новой конституции, 2) ее авторитарная интерпретация; 3) закрепление особого статуса президента как национального лидера. В целом речь идет о реализации концепции имперского президентства в его классической форме, которую восприняли во многих развивающихся странах мира от Латинской Америки до Африки и Юго-Восточной Азии.

ветом неконституционности соответствующей поправки к Конституции12 не изменило, однако, общего вектора политического режима: действующий Президент смог вновь выдвинуть свою кандидатуру на президентских выборах, обеспечив сохранение власти на очередной срок. Конституция Казахстана попрежнему фиксирует норму о том, что «одно и то же лицо не может быть избрано Президентом Республики более двух раз подряд», однако оговаривает, что «настоящее ограничение не распространяется на Первого Президента Республики Казахстан» (п. 5 ст. 42), что фактически означает введение пожизненного срока президентских полномочий.

Преимущества и недостатки данной модели авторитарной конституционной модернизации выявляются при сравнении таких режимов в государствах Азии, Африки и Латинской Америки. В отличие от стран, переживших «цветные революции», в Казахстане консолидация политического режима происходила эволюционно, а его модернизация осуществлялась авторитарными методами. Преимущества такого решения заключаются в сохранении стабильности государства, а недостатки – в ограниченных возможностях правовой демократической трансформации режима в будущем. Наиболее трудной проблемой становится легитимное осуществление передачи власти от одного лидера к другому.

4.Отказ от конституционных реформ как стратегия консервации традиционалистских режимов (Туркменистан, Таджикистан и Узбекистан)

Третья модель представлена режимами Средней Азии (Туркменистан, Таджикистан, Узбекистан), которые до последнего времени вообще отказывались от проведения конституционных реформ, а если и шли на них, то с вполне имитационными целями. Данная модель ставит ряд общих вопросов. Может ли рациональная концепция конституционализма быть реализована в традиционалистском обществе с элементами сословной или кла- ново-родовой социальной структуры и доминирующим религиозным сознанием? В какой мере конституции западного типа могут заимствоваться в этих обществах и каковы должны быть технологии имплантации этих норм

для их адекватного функционирования?13 Обращение к решению этих проблем в социологии права и юридической антропологии, а также к сравнительным политическим исследованиям традиционалистских режимов говорит об отсутствии значительного простора для маневра. Ситуация определяется жестким выбором между анархией и механической стабильностью, переходящей в застой. Просматривается общая тенденция к патриархальному авторитаризму в среднеазиатском регионе.

Обретение Туркменистаном независимости сопровождалось усилением изоляции страны от внешнего мира, которая стала возможной как в силу наличия значительных природных ресурсов, так и в силу выбора статуса нейтралитета. Это дало стране известную стабилизацию, но одновременно способствовало ретрадиционализации режима, который стал приобретать выраженные деспотические черты. Идеологию режима составляли идеи национализма, консервативного патернализма и культа национального лидера. Созданный Президентом Ниязовым политический режим известен как один из самых закрытых в мире. В странах с подобными режимами подавляется движение оппозиции, а ее лидеры либо попросту исчезают, либо пополняют число политических заключенных в тюрьмах. Режим в Туркменистане характеризовался в литературе как патерналистский и тоталитарный, относился к экзотическим диктатурам, определяемым иногда как султанистские режимы14.

Импульс конституционной модернизации возникает в данном регионе (с характерной для него исторической апатией населения) не столько изнутри, сколько извне. Смена политического лидерства, произошедшая в результате смерти Президента Ниязова и перехода власти к его преемнику, стала отправной точкой трансформации режима. Туркменистан не может более оставаться столь закрытым от внешнего мира в результате роста соперничества в Средней Азии таких мощных игроков, как США, Россия, Китай, Европа. Эта ситуация подталкивает его к поиску новых ориентиров во внешней политике, а также к пересмотру своего отношения к другим государствам. Осознание этой реальности политическим руководством страны делает актуальной идею конституционной реформы.

ционные рамки; структура парламента (бикамерализм и распределение полномочий между палатами); распределение власти между парламентом и Президентом и форма правления; продолжительность президентского мандата; деятельность суда и прокуратуры, функционирование центрального и местного управления и самоуправления. Предложения, выдвинутые Комиссией по реформе, концентрировали внимание на трех основных вопросах: пересмотр всего текста Конституции в свете государственных обязательств Туркменистана согласно международному праву; упразднение Халк Маслахаты (ст. 45) и его замена законодательным собранием, более соответствующим представлениям о парламентаризме; создание системы законодательных и исполнительных органов власти, способных эффективно действовать в условиях предстоящих рыночных реформ.

В результате конституционной реформы 2008 года была изменена структура политической системы: функции традиционалистского Народного совета (Халк Маслахаты) были распределены между Президентом и Меджлисом, причем число депутатов последнего возросло. Новый Основной закон ввел подобие президентско-парламентской системы, увеличил прерогативы Президента, наделив его правом назначать руководителей региональных органов власти, членов ЦИКа, судей и других должностных лиц. Данная реформа завершилась определенной модернизацией авторитаризма, осуществленной с целью поддержания внутренней стабильности и внешнего престижа нового руководства17.

Общее значение реформы поэтому нельзя определить как переход к правовому государству. На данном этапе оно состоит в рационализации авторитаризма. Это прагматическое решение актуализирует проблематику мнимого конституционализма, который в разных вариантах был неоднократно востребован во многих государствах региона. Специфика Туркменистана заключается в том, что правление в государстве сохраняет свой клановый характер, а внутренняя логика текущих изменений состоит в переходе власти от одного клана к другому (используется выражение «клановая революция»). Переход к «Эпохе Возрождения» (как принято называть новый курс действующего Президента)

и устранение одиозных элементов атрибутики предшествующего правления (в виде статуй Туркменбаши и изображений его профиля на деньгах) в этом контексте есть сигналы, которые говорят скорее о попытке изменения и рационализации легитимирующей формулы, чем об отказе от режима личной власти.

Основной вектор конституционной реформы в Туркменистане может быть определен как переход к президентской форме правления, хотя соответствующие параметры разделения властей и системы сдержек и противовесов далеки от определенности. Как и в большинстве постсоветских государств, важнейшая проблема соотношения прерогатив парламента и Президента решена в пользу последнего, причем неопределенность положений Конституции в таких вопросах, как роспуск парламента Президентом, импичмент, президентское вето и возможности его преодоления, указное право, разграничение полномочий парламента и Президента в чрезвычайных ситуациях, полномочия и ответственность правительства и т. д., может спровоцировать конституционные конфликты в будущем. Если оценивать современные формальные нововведения в сравнении с предшествующей конституционной реформой 2005 года, то можно констатировать очевидное усиление прерогатив президентской власти, то есть применение модели, вполне адекватной задачам авторитарной модернизации.

6.Плебисцитарные режимы: имперское президентство и персоналистский стиль правления

Конституционная реставрация выражается наиболее последовательно в феномене демократического цезаризма – в создании плебисцитарных режимов, легитимирующая формула которых соединяет такие понятия, как единство нации, суверенитет и особый статус лидера.

Первый компонент легитимирующей формулы – единство нации – находит последовательное выражение в плебисцитах, легитимирующих режимы и их лидеров. Данная система функционирует в рамках консультаций главы государства с нацией, минуя парламент и политические партии, и осуществляется в форме референдумов, призванных выразить единодушие народа в поддержке

тета) президента от правового контроля – гражданского и уголовного процесса – до тех пор, пока он остается у власти. Цель данного института состоит в поддержании исключительного статуса президентской власти, а не конкретного ее носителя как такового. Далее, президент стоит фактически (а в ряде случаев и формально-юридически) над правом, являясь гарантом конституции и верховным арбитром в возможных конфликтах между властями и различными политическими силами. В результате он не может быть подвергнут судебному преследованию, его решения не могут оспариваться в суде, а его личность защищена специальными законами от оскорблений и клеветы (обычные законы о диффамации не распространяются на эти случаи). Наконец, исключительность статуса президента поддерживается отсутствием конституционного закрепления либо фактической нереализуемостью конституционной процедуры импичмента. Возможность судебного преследования президентов стала поэтому одним из основных требований оппозиции в постсоветских государствах, особенно в Киргизии, где свергнутый Президент К. Бакиев безуспешно добивался от Временного правительства подтверждения статуса неприкосновенности в отношении себя и членов своей семьи, против которых были начаты уголовные дела, а также сохранения некоторых активов. В Казахстане данный эпизод стал, возможно, причиной изменения законодательства с целью оградить Президента, его родственников и имущество от любых возможных претензий в будущем. В 2010 году по инициативе правящей партии были приняты поправки в конституционные законы «О выборах», «О Президенте Республики Казахстан», «О Первом Президенте Республики Казахстан», а также в Уголовный и Уголовно-процессуальный кодексы, наделяющие Назарбаева статусом Первого Президента – лидера нации19. Статус «отца нации» (Туркменбаши), «лидера нации» (Назарбаев) коррелируется с неограниченным пребыванием у власти или даже возможностью ее передачи по наследству.

Конституционная формула о «единстве власти» (например, в Казахстане и ряде других государств) предполагает фактическую ликвидацию альтернативных центров власти при формальном их допущении и конституционном закреплении. Результатом становится

завершение реставрации авторитаризма – создание плебисцитарного режима в форме «имперского президентства». В основе процесса концентрации власти во всех рассмотренных странах среднеазиатского региона лежит размывание границы между конституционными нормами и нормами административного права. Административное право выводится из сферы публичного права и социального контроля с помощью законодательства о государственной безопасности, о регулирующей и контролирующей роли государства, о расширении дискреционных полномочий административных институтов и установлении культа силовых структур. Воплощая метафизические принципы национального единства и государственного суверенитета, власть президента оказывается вне системы социального контроля и разделения властей, характеризуется наделением главы государства привилегированным социальным статусом и персоналистским стилем правления. Президентская власть выступает единственным источником окончательных решений по всем, даже простейшим проблемам. При кажущейся мощи данные режимы теряют гибкость в принятии решений, рискуя дезинформировать себя о реальном положении дел, обеспечить прогнозируемый характер преемственности власти и конституционной легитимности ее передачи от действующего лидера его преемнику.

7.Масштабы и границы реставрационных тенденций в среднеазиатском регионе

Проведенный анализ делает целесообразным отказ от классической транзитологической парадигмы с ее телеологическими представлениями о движении к демократии и линейной интерпретации переходного периода. Результаты посткоммунистического развития в регионе Центральной и Восточной Европы, с одной стороны, и Средней Азии, с другой стороны, оказались чрезвычайно различными: в одной группе стран они фиксируют установление функционирующей демократии, в другой – неопределенность в форме дисфункциональной демократии, в третьей – провал демократического транзита, выражающийся в конституционной ретрадиционализации и авторитаризме.

Общая нестабильность политических режимов в регионе связана с тремя проблемами. Во-первых, это кризис идентичности и конфликт двух базовых ценностей переходного периода – демократии и национализма: первая предполагает неограниченные возможности гражданского и правового самоопределения, второй, напротив, ставит во главу угла принцип национального самоопределения и суверенитета. Фундаментальным фактором, повлиявшим на состояние политического режима, стала для стран региона трудность перехода от этнической трактовки нации к концепции гражданской нации, породившая распад многонациональных государств Центральной и Восточной Европы, а затем (особенно в рамках интерпретации косовского прецедента) поставившая те же проблемы перед отдельными государствами на постсоветском пространстве, которые столкнулись с угрозой распада и феноменом «самопровозглашенных государств». С этих позиций неоднократно обсуждался вопрос о территориальной целостности и возможных сценариях распада таких государств, как Таджикистан, Узбекистан и Киргизия, ситуацию в которой определяли как «несостоявшееся государство».

Во-вторых, это кризис легитимности постсоветских режимов, элиты которых пришли к власти на волне национального и демократического подъема 1990-х годов, связанного с падением коммунизма, но сохранили формы и методы управления, свойственные предшествующей эпохе. Столкновение завышенных ожиданий с реальностью привело к росту отчуждения общества и власти. Неспособность режимов найти адекватное разрешение накопившихся в обществе вопросов породила феномен «цветных революций» – соединение социального протеста с идеологией правовых преобразований. Ответы на этот вызов, предложенные в странах региона, оказались различными и включали три стратегии политикоправовой модернизации: осуществление конституционной революции с целью быстрого перехода к демократическим формам правления (Киргизия); проведение отдельных конституционных реформ без изменения существа авторитарного режима (Казахстан); наконец, осознанный отказ от реформ во имя сохранения стабильности и предсказуемости ситуации (Таджикистан, Узбекистан) или мо-

дернизация авторитаризма под влиянием ряда внешних и внутренних факторов (Туркмения).

В-третьих, это трудность формирования основ демократической (конституционной) политической системы в виде гражданского общества, разделения властей, отделения власти от собственности, создания независимой судебной системы, многопартийности, институтов правового государства, обеспечения конкурентной политической среды и меритократической элиты. В ходе конституционных кризисов постсоветского периода эти вопросы были поставлены, но не получили адекватного разрешения. В большинстве случаев они сводились к выбору формы правления – парламентской, президентской или смешанной. Следует констатировать, что государства Центральной и Восточной Европы (впрочем, не без поддержки Евросоюза) отдали однозначное предпочтение парламентским или парламентско-президентским формам, в то время как евразийские и, особенно, центральноазиатские политические режимы – президентским или президентско-пар- ламентским. Ключевое значение имел поиск альтернативы российской модели президент- ско-парламентской формы правления, которая на деле выступает как режим сверхпрезидентской власти. Это актуализировало опыт обращения к парламентской форме правления (Киргизия), парламентско-президент- ской или президентско-парламентским формам (Казахстан) или к легитимации традиционалистских авторитарных режимов как президентских (Туркмения).

Опыт показал, однако, что при всем разнообразии избранных моделей ни одна из них не решила проблему политической стабильности. Парламентская форма правления, функционировавшая в некоторых постсоветских странах при господстве одной партии, оказалась деструктивным фактором в условиях партийного раскола и неспособности формирования правительства общественного доверия и выборов президента. Обращение к парламентаризму в условиях политического и этнического противостояния (Киргизия) сталкивается с проблемой примирения кланов и консолидации власти. Формальная трансформация президентско-парламентской системы в парламентско-президентскую (Казахстан) или включение отдельных ее элементов в повестку реформ мало что изменяет

в механизме власти и управления при сохранении режима мнимого конституционализма и абсолютного контроля главы государства над всей политической системой (через правящую партию). Самыми «стабильными» в этом смысле оказались режимы Средней Азии, которые вообще не проводили реформ (Узбекистан), отказались от них в силу опасения дестабилизировать систему (Таджикистан) либо свели их к модернизации авторитаризма (Туркменистан). В конечном итоге выбор между «свободой» (парламентский режим) и «порядком» (президентский режим) свелся к выбору между политической нестабильностью и авторитаризмом в виде различных вариантов плебисцитарных режимов с выраженной тенденцией к имперскому типу президентской власти с персоналистским стилем правления.

Общие тенденции к реставрации и реконституционализации, являющиеся в определенном смысле объективным следствием неподготовленности общества к введению либеральной демократии, а также реакцией на неэффективное функционирование демократических институтов, могут получать различное политическое наполнение. Наиболее адекватным выражением реставрационных процессов в Средней Азии является тенденция к олигархизации правящих режимов независимо от конституционных форм их организации. Следствием данной логики становится ощутимое сужение политического пространства: политическая коррупция, ограничение общественного плюрализма, политических партий, некоммерческих организаций, независимых от власти средств массовой информации. В результате эрозии демократических институтов принятие политических решений все менее зависит от конституционных институтов законодательной и исполнительной власти и все более – от неформальных договоренностей и групп, использующих эти институты в своих целях.

Медушевский Андрей Николаевич – ординарный профессор НИУ «Высшая школа экономики» (факультет прикладной политологии).

amedushevsky@mail.ru

1См.: Медушевский А.Н. От революции к реставрации: олигархические тенденции постсо-

ветских политических режимов // Сравнительное конституционное обозрение. 2010. №4(77).

С. 155–178.

2См.: Саква Р. Сравнительный анализ изменений политических режимов стран постсоветской Евразии // Сравнительное конституционное обозрение. 2006. № 4 (57). С. 117–125.

3Подробнее см.: Восточная Европа и Россия: через 20 лет после падения Берлинской стены // Российская история. 2010. № 3. С. 110–118.

4См.: Гражданское общество и правовое государство как факторы модернизации российской правовой системы: Материалы международной научно-теоретической конференции: В 2 ч. / Под общ ред. Н. С. Нижник. СПб.: Астерион, 2009.

5См.: Медушевский А. Н. Теория конституционных циклов. М.: ГУ ВШЭ, 2005.

6См.: Киргизский переворот: Март–апрель, 2005: Сборник / Сост. Г. О. Павловский. М.: Европа, 2005.

7См.: Медушевский А.Н. Конституционный кризис в Киргизии // Сравнительное конституцион-

ное обозрение. 2006. №1(54). С.3–14; Меду-

шевский А.Н. Киргизия в поисках модели конституционного устройства (о двух новых редакциях Конституции) // Сравнительное конститу-

ционное обозрение. 2007. №2(59). С.18–31.

8См.: Медушевский А.Н. Революция в Киргизии: итоги и перспективы конституционных преобразований // Сравнительное конституционное обозрение. 2011. № 1 (80). С. 13–32.

9См.: Куртов А. Демократия выборов в Казахстане: авторитарная эволюция // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2000. № 2 (31). С. 2–10.

10См.: Константинов А., Фильченко Н. Нурсул-

тан Назарбаев пустил оттепель в глаза: Казахстан запустил либеральные реформы // Ком-

мерсантъ. 2008. 12 ноября. № 205 (4022). С. 9.

11Изменению подверглись пункт 5 статьи 42 и пункт 4 статьи 46 Конституции (см.: Конституция Республики Казахстан. Принята на республиканском референдуме 30 августа 1995 г. Ал-

маты, 2010).

12Закон Республики Казахстан «О внесении изменения и дополнения в Конституцию Республики Казахстан» был признан не соответствующим Конституции нормативным постановлением Конституционного Совета Республики Казахстан от 31 января 2011 года № 2 // Вестник Конституционного Совета Республики Казах-

стан. 2011. Вып. 18. С. 16–20.