Экзамен зачет учебный год 2023 / Strashun_B_A_Konstitutsionnoe_gosudarstvennoe_pravo_zarubezhnykh_stran_Toma_1-2-2

всего путем прямых выборов, но иногда как в США, путем выборов косвенных, когда избиратели выбирают выборщиков, а те уже – президента. Такой порядок выборов, как отмечалось, обеспечивает президенту определенную независимость от парламента, поскольку избиратели дают ему особый мандат на управление.

Впарламентарных республиках президент избирается парламентом (например, в Чехии, Словакии, Венгрии) или более широкой коллегией с участием парламента (например, в Италии, Индии, Германии). Так, согласно ч. 2 и 3 ст. 101 Конституции Словацкой Республики 1992 года Президента избирает Национальный совет тайным голосованием и большинством 3/5 всех депутатов. Германский Федеральный президент избирается согласно ч. 1 и 3 ст. 54 Основного закона Федеральным собранием, которое состоит из членов Бундестага и такого же числа членов, избранных народными представительствами земель согласно принципам пропорциональных выборов.

Всоветских республиках (речь в данном случае идет о форме правления, а не о республиках бывшего Советского Союза), в которых имеется институт президента (ныне практически во всех, если учесть специфику терминологического обозначения данного института на Кубе), он также «избирается» парламентом. Реально этот вопрос предрешается политбюро центрального комитета соответствующей коммунистической партии или даже самим генеральным или первым секретарем, который и становится обычно президентом (хотя бывают и исключения, когда он возглавляет правительство или вообще не занимает особой руководящей государственной должности). Согласно, например, первому предложению ст. 102 Конституции Социалистической Республики Вьетнам 1992 года Президент государства избирается Национальным собранием из числа депутатов Национального собрания. Последнее примечательно, ибо последовательно вытекает из принципа так называемого единства власти – формального полновластия представительных органов, в состав которых наряду с прочими депутатами входят руководители всех органов власти.

На процедуре выборов мы подробно останавливаться не будем: здесь применяется мажоритарная система чаще всего в два-три тура с перебаллотировкой кандидатов, получивших наибольшее число или не менее установленного минимума голосов. Впрочем, Конституция Республики Намибии 1990 года предусмотрела в п. «b» ч. 2 ст. 28, что туры голосования по выборам Президента будут проводиться до тех пор, пока какой-либо из кандидатов не получит абсолютного большинства поданных голосов.

Встранах, где президент избирается народом, иногда предусматривается, как, например, в США (поправка XII к Конституции), что если ни один из кандидатов не будет избран в единственном туре всеобщих выборов, то перебаллотировка кандидатов, получивших большее число голосов, осуществляется в парламенте или его нижней палате.

Конституции обычно предъявляют к кандидатам в президенты определенные требования.

Часто требуется достижение возраста 35 – 40 лет (в Китае и Монголии – 45, в Италии – аж 50), хотя в некоторых странах такого требования нет и президентом может стать лицо, которое пользуется пассивным избирательным правом по выборам в парламент (например, во Франции). Верхний возрастной предел, как правило, не устанавливается. В этом нет нужды, поскольку демократическая система власти, включая порядок выборов президента, позволяет не допустить избрания лица с маразматическими проявлениями, а кроме того, широко распространенный запрет избрания на третий срок (в некоторых странах, как в Мексике, – даже на второй) гарантирует от того, что раз избранное лицо засидится в президентском кресле до маразма. Есть и иные гарантии от такой опасности.

Кандидат в президенты должен, разумеется, быть гражданином соответствующей страны, причем в некоторых странах, как, например, в США, Намибии, Колумбии, Монголии, на Филиппинах, требуется, чтобы он был прирожденным, а не натурализованным гражданином. Примечательно, что в западноевропейских и даже постсоциалистических странах конституционные требования к кандидату в президенты обычно либеральны – достаточно, чтобы он обладал активным или пассивным избирательным правом и достиг установленного возраста (Германия, Италия, Чехия, Словакия, Венгрия). В Болгарии и Монголии нужно еще, чтобы он прожил в стране последние пять лет перед выборами, а в Македонии – не менее 10 лет из последних 15.

Нередко президенту запрещается любое совместительство государственных должностей и мандатов. Во многих странах конституцией, законом или обычаем требуется, чтобы президент, находясь в должности, не состоял ни в какой политической партии, тогда как в других странах партийность президента считается вполне допустимой. Такова, скажем, практика в США, а ст. 96 Конституции Республики Хорватии 1990 года гласит: «Президент Республики не может заниматься никакой другой публичной или профессиональной деятельностью, за исключением партийной».

361

Политическая конституция Колумбии 1991 года запрещает Президенту или лицу, его замещающему, под страхом потери мандата в течение срока полномочий перемещаться на иностранную территорию без предварительного уведомления Сената, а в случае перерыва в его работе – Верховного суда правосудия. Более того, в течение года, следующего за прекращением полномочий, бывший Президент или замещавшее его лицо не вправе покидать страну без предварительного разрешения Сената (части первая – третья ст. 196).

Торжественное вступление президента в должность, которое в США и некоторых других странах именуется инаугурацией (от лат. inaugurare – посвящать), включает обычно принесение присяги.

Президент пользуется неприкосновенностью и рядом других привилегий, присущих главе государства: резиденциями, правом на штандарт, специальным вознаграждением, охраной и др., причем некоторые привилегии сохраняются и после того, как лицо перестало быть президентом (если оно не было смещено за правонарушения). В Италии бывшие президенты становятся по праву сенаторами, во Франции – членами Конституционного совета.

Срок полномочий президента составляет обычно 4–5 лет, реже встречаются 6-летний (Мексика) или 7-летний (Италия, Франция) срок. Он может быть равен сроку полномочий парламента (нижней палаты), что не всегда означает совпадение этих сроков, или превышать его. Конституции часто предусматривают возможность продления срока полномочий президента, если из-за чрезвычайных обстоятельств оказывается невозможным своевременное проведение очередных президентских выборов. В ряде развивающихся стран с авторитарным политическим режимом учреждался даже институт пожизненного президента (например, в Малави), однако обычно таким президентам не удается досидеть у власти до конца жизни: рано или поздно их свергают, как произошло, например, в Экваториальной Гвинее, Уганде, Тунисе.

Президент в принципе неответствен за свою деятельность, но в отличие от монарха его неответственность имеет границы. Конституции, как правило, устанавливают ответственность президентов за правонарушения, чего мы уже касались в предыдущей главе (п. 11 § 1 и п. 7 § 6) в связи

сполномочиями парламентов в данном вопросе, и очень редко их политическую ответственность.

Вгл. VII (п. 6 § 1) мы приводили пример конституционного регулирования возможного отзыва австрийского Федерального президента. В этой связи интересно привести положения и ст. 106 словацкой Конституции, согласно которым Национальный совет может отозвать Президента с его должности, если он проводит деятельность, направленную против суверенитета и территориальной целостности республики, или деятельность, направленную на устранение ее демократического конституционного строя; предложение об отзыве вносится абсолютным большинством всех депутатов, а для принятия решения об отзыве требуется большинство 3/5 всех депутатов. Сопоставим приведенные положения с содержанием ст. 107, согласно которой Президента можно преследовать только за измену родине; обвинение в этом случае предъявляет Национальный совет, а разрешает дело Конституционный суд. Можно сделать вывод, что ст. 106 устанавливает лишь политическую ответственность Президента, а ст. 107– его уголовную ответственность.

Более типичными в отношении ответственности президента можно считать нормы ст. 65 чешской Конституции, согласно которым Президента нельзя задерживать и подвергать уголовному или административному преследованию. Преследовать его можно только за государственную измену и только перед Конституционным судом по обвинению Сената. Наказанием может быть утрата президентской должности и способности занять ее снова. Уголовное преследование за преступления, совершенные во время исполнения должности Президента Республики, исключается навсегда. В этом чешская Конституция отличается от Конституции США, которая в части седьмой разд. 3 ст. I установила, что смещенное в порядке импичмента лицо подлежит затем за свои деяния судебному преследованию в соответствии с законом.

Конституции различно решают вопрос о замещении должности Президента в случае его досрочного выбытия или препятствия к исполнению им своих обязанностей.

Водних странах (США, Болгария) вместе с президентом избирается вице-президент, который помогает президенту, выполняя его поручения, временно замещает его в случае необходимости. В случае же досрочного выбытия Президента США Вице-президент становится Президентом до окончания срока полномочий выбывшего Президента (часть шестая разд. 1 ст. II, поправки XX и XXV к Конституции), а в Болгарии это имеет место только в случае, если Президент подал в отставку; в остальных же случаях должны проводиться новые президентские выборы, до которых Президента замещает Вице-президент, а если это невозможно, то председатель Народного собрания (ст. 97

362

Конституции).

Необходимо подчеркнуть, что вице-президент, избранный в одной связке с президентом, не вправе открыто выступать против политики президента. Если он с этой политикой не согласен, то должен уйти

вотставку.

Вдругих странах (Франция, Венгрия) институт вице-президента не предусмотрен, а конституции устанавливают порядок временного замещения президента на случай невозможности исполнения им своих обязанностей и с немедленным назначением президентских выборов, если президент выбыл досрочно. Во Франции Президента временно замещает председатель Сената, а если для него имеются препятствия, то Правительство, однако они не могут назначать референдум и распускать Национальное собрание; в это время не могут решаться вопросы доверия Правительству и изменения Конституции (части четвертая и одиннадцатая ст. 7 Конституции). Согласно § 29-е Конституции Венгерской Республики 1949 года в редакции 1990 года Президента временно замещает председатель Государственного собрания, который, однако, не может возвращать Государственному собранию законы на повторное рассмотрение, направлять их в Конституционный суд, распускать Государственное собрание, а помиловать может только осужденных вступившим в силу судебным приговором. Председателя же на это время замещает его заместитель, утвержденный Государственным собранием.

Коротко следует упомянуть Федерального президента и Вице-президента Швейцарии. Согласно ст. 176 Федеральной конституции Швейцарской Конфедерации 1999 года они избираются Федеральным собранием из числа членов Федерального совета сроком на один год без возможности немедленного переизбрания (при этом в случае истечения полномочий Федерального президента он не может быть сразу избран даже Вице-президентом). Федеральный президент и Вице-президент возглавляют Федеральный совет, выполняющий задачи правительства и главы государства. Каких-либо полномочий Федерального президента именно как главы государства Конституция не устанавливает.

Наконец, нельзя не остановиться вкратце на специфической особенности статуса главы государства в Исламской Республике Иран по ее Конституции 1979 года с изменениями 1989 года.

Вэтой стране избираемый всеобщими выборами не более чем на два четырехлетних срока Президент является высшим должностным лицом после института Руководства, о котором скажем чуть ниже. Он отвечает за проведение в жизнь Конституции и действует в качестве главы исполнительной власти, за исключением вопросов, отнесенных к ведению Руководства (ст. 113–114 Конституции). Президент избирается из числа религиозных и политических деятелей и должен обладать такими качествами, как иранское происхождение, иранское гражданство, административные способности и находчивость, безупречное прошлое, честность и благочестие, убежденная вера в фундаментальные принципы Исламской Республики Иран и официальную религию страны (ст. 115). Выборы проводятся по мажоритарной системе абсолютного большинства в два тура с перебаллотировкой двух кандидатов, получивших наибольшее число голосов в первом туре (ст. 117). Президент ответствен перед народом, Руководителем и Исламским консультативным собранием (ИКС) – законодательным органом (ст. 122).

Президент может иметь согласно ст. 124 заместителей, и с его согласия первому заместителю могут быть поручены ведение дел Совета министров и координация функций остальных заместителей.

Президент подписывает законы, принятые ИКС и путем референдума, и направляет их властям, ответственным за их проведение в жизнь (ст. 123), подписывает (либо поручает это своим законным представителям) международные договоры (ст. 125), отвечает за национальное планирование и бюджет, ведает государственными вопросами занятости (ст. 126), назначает по представлению министра иностранных дел послов (ст. 128), присуждает государственные отличия (ст. 129), назначает министров, которые должны получить доверие ИКС (ст. 133), возглавляет Совет министров и ответствен перед ИКС за его действия (ст. 134), может смещать министров (ст. 136).

Глава иранского государства в полном смысле этого слова – это Руководитель, который согласно ст. 107 Конституции назначается сведущими людьми, избираемыми народом. Статья 109 устанавливает требования к Руководителю, согласно которым он должен обладать подготовкой, необходимой для функций муфтия (высшего духовного лица у мусульман-суннитов), справедливостью и благочестием, проницательностью и рассудительностью, смелостью, административными способностями и качествами, необходимыми для руководства. В ст. 110 определена его компетенция, охватывающая следующие полномочия:

− определение общей политики республики после консультации с Советом нужд нации; − надзор за надлежащим осуществлением общей политики системы;

363

−назначение референдума;

−принятие на себя верховного главнокомандования вооруженными силами;

−объявление войны и мира и мобилизация вооруженных сил;

−назначение, смещение и принятие отставки членов Охранительного совета, высшей судебной власти страны, главы радио и телевидения республики, начальника объединенного штаба, главнокомандующего Корпусом стражей исламской революции, верховных командующих вооруженными силами;

−разрешение разногласий между тремя видами вооруженных сил и регулирование отношений между ними;

−разрешение проблем, которые не могут быть решены обычными методами, через Совет нужд нации;

−назначение выборов Президента, смещение его с учетом интересов страны, если Верховный суд признает его виновным в нарушении его конституционных обязанностей или ИКС признает его некомпетентным;

−помилование или смягчение наказаний осужденным в рамках исламских критериев по рекомендации Главы судебной власти.

Эта система двойного, если можно так выразиться, главы государства (двуглавого государства) обусловлена специфическими обстоятельствами исламской революции 1979 года, во главе которой находился популярнейший религиозный деятель аятолла Хомейни. Он стал первым Руководителем, и ему, можно предполагать, принадлежит идея такого института – носителя высшей власти, свободного вместе с тем от государственной рутины.

Сейчас, когда Хомейни уже нет в живых, после состоявшихся недавно выборов Президента ощущается определенная напряженность в отношениях между нынешним Руководителем аятоллой Хаменеи и придерживающимся более прогрессивных взглядов новым Президентом. Будущее покажет, приведет ли это к кризису и реформе системы.

6. Вспомогательные органы и учреждения при главе государства

Возникновение таких органов и учреждений относится к сравнительно недавнему времени, хотя сегодня без них трудно себе представить функционирование главы государства, какую бы юридическую форму он ни имел. Подчас политическое их значение даже более весомое, чем значение формальных конституционных органов.

Приведем отдельные примеры.

До 1857 года Президенту США не выделялись средства даже на содержание личного секретаря. В указанном году Конгресс впервые ассигновал средства на содержание штата Белого дома (резиденции Президента), включая личного секретаря, управляющего резиденцией, курьера, а также резервный фонд. До убийства Президента Уильяма Маккинли в 1901 году главе государства не полагались даже секретные агенты охраны. В 1939 году было учреждено Исполнительное управление Президента (ИУП), которое ныне насчитывает примерно 1,5 тыс. человек и включает 9 подразделений: Аппарат Белого дома (специальные помощники Президента), Административно-бюджетное управление, Совет национальной безопасности, Экономический совет, Совет по качеству окружающей среды и др. Одни подразделения координируют деятельность внутри самой системы федеральной исполнительной власти, другие же обращают свои усилия вовне этой системы: согласовывают президентские программы с законодателями, поддерживают контакты с заинтересованными группами и т.д. Ряд исследователей полагает, что ИУП имеет больший политический вес, нежели Кабинет, состоящий из руководителей правительственных ведомств.

Во Франции аппарат Президента республики – «дом Президента» – насчитывает более 500 человек и подразделяется на гражданский и военный. Важнейшая структура «гражданского дома» – генеральный секретариат, выступающий главным инструментом политического действия Президента и координирующий деятельность министерств и иных ведомств. Генеральный секретарь, который руководит всем персоналом Елисейского дворца (резиденции Президента), является доверенным лицом Президента и поддерживает контакты с Правительством и Парламентом. Важную роль в аппарате играет также кабинет, обеспечивающий повседневное обслуживание Президента, включая необходимые контакты. Для координации деятельности ведомств Президент создает под своим руководством межминистерские советы.

При парламентарных формах правления аппарат главы государства, как правило, более скромный. В монархиях он подчас имеет статус министерства двора.

364

Вспомогательный аппарат позволяет главе государства получать альтернативную официальным каналам информацию, обеспечивать необходимое, подчас неформальное, взаимодействие с конституционными органами власти, силовыми учреждениями и др. Руководящий и в определенной части специализированный персонал этого аппарата представляет собой так называемое политическое чиновничество, лично связанное с главой государства и обычно покидающее свои должности с его выбытием.

Всоциалистических государствах их глава, если возглавляет одновременно коммунистическую партию, использует главным образом аппарат ее центрального комитета, который нередко играет значительно более важную роль, чем конституционные органы власти и их аппарат. Впрочем, обслуживающий главу государства чиновный персонал легко перетекает из партийных структур в собственно государственные и обратно.

Некоторые вспомогательные органы и учреждения, действующие при главе государства, приобретают конституционный статус.

Прежде всего это относится к органам военно-политического руководства, действующим под председательством главы государства при осуществлении им функции верховного главнокомандующего вооруженными силами. Конституционализация таких органов была характерна в последние десятилетия для социалистических государств. Например, разд. 4 гл. III Конституции Китайской Народной Республики (ст. 93–94) специально регулирует статус уже упоминавшегося нами Центрального военного совета (ЦВС), образуемого Всекитайским собранием народных представителей. Конституционный статус этого органа не включает, однако, его полномочий, которые остаются неизвестными. Хотя в Конституции КНР связь этого органа с главой государства – Председателем КНР

–не обозначена, на практике Председатель КНР, будучи одновременно руководителем Коммунистической партии Китая, возглавляет ЦВС, представляющий собой, как отмечалось, государственную ипостась военного органа ЦК КПК. В ряде постсоциалистических стран эта тенденция оказалась унаследованной от социалистического прошлого. Так, согласно ч. 1 ст. 92 румынской Конституции Президент, будучи главнокомандующим вооруженными силами, осуществляет функцию председателя Верховного совета обороны страны.

Иранская Конституция в ст. 112 предусматривает Совет нужд нации, постоянные и сменяемые члены которого назначаются Руководителем. Он созывается Руководителем в случаях расхождения мнений между ИКС и Охранительным советом относительно соответствия законопроекта принципам шариата (мусульманского права) или Конституции, а также для рассмотрения иных вопросов.

Конституция Греции предусматривает в ст. 39, что Президент Республики образует при себе и под своим председательством Совет республики в случаях, предусмотренных Конституцией, а также в других случаях, которые, по его мнению, имеют серьезное значение для страны. Этот Совет включает бывших президентов, избиравшихся демократическим путем, Премьер-министра, председателя Палаты депутатов, руководителя основной оппозиционной партии и бывших премьер-министров, которые получали свою власть от Палаты депутатов или правительства которых пользовались доверием этой Палаты.

§2. ПРАВИТЕЛЬСТВО

1.Понятие

Встрогом понимании правительство – это коллегиальный орган общей компетенции, осуществляющий руководство исполнительной и распорядительной (т. е. административной)

деятельностью в стране. В его состав входят руководители наиболее значительных органов центральной администрации, а иногда и представители нижестоящей администрации.

Правда, к президентским республикам, да и к некоторым дуалистическим монархиям это определение подходит не вполне. Администрация с общей компетенцией возглавляется там не коллегиальным органом, а единолично президентом или монархом. Поэтому, например, в США мы вряд ли можем говорить о наличии правительства, ибо каждый из министров подчинен только Президенту. Кабинет же, объединяющий их всех, коллегиальным органом не является, решений не принимает, а только их обсуждает. Решения центральной исполнительной власти общей компетенции принимаются только Президентом. Лучше поэтому не повторять утверждения некоторых учебников, что Президент США – глава государства и глава правительства. Правильнее сказать, что он – глава государства и глава исполнительной власти (или администрации). Иногда, впрочем, и при этой форме

365

правления конституции предусматривают правительство как коллегиальный орган со своей компетенцией (например, в Колумбии).

Правительство в разных странах носит различные конституционные наименования: Правительство – в Чехии, Колумбии, Кабинет – в Японии, Совет министров – в Индии, Совет министров (Правительство) – во Франции, на Кубе, Государственный совет – в Китае, Федеральное правительство

–в Германии, Федеральный совет – в Швейцарии, Административный совет – в КНДР и т. д. Внутри правительства могут создаваться более узкие органы общеполитического характера – Кабинет в Великобритании, Постоянное бюро в Китае, Президиум в Италии и т.п., а также разного рода меж-- ведомственные структуры – комитеты в Великобритании, делегированные комиссии в Испании и др. Во Франции заседания правительства именуются Советом министров, когда проходят под председательством Президента, и Советом кабинета, когда председательствует Премьер-министр; во втором случае основополагающие правительственные документы приниматься не могут и лишь обсуждаются. В Дании, как отмечалось, правительство под председательством Королевы и с участием престолонаследника именуется Государственным советом, а под председательством Премьер-министра

–Советом министров.

Следует еще раз оговориться, что употребляемый в англоязычных конституциях термин Government, переводимый обычно как «правительство», подчас означает не правительство, как оно рассматривается здесь, а более широкое понятие – правление или вообще систему законодательных и исполнительных органов, включая главу государства, хотя иногда значит именно «правительство». Поэтому, читая переводы таких конституций, а тем более конституции в оригинале следует особо вдумываться в значение данного термина в данном контексте.

Сточки зрения своего политического состава правительство бывает однопартийным, коалиционным

ибеспартийным.

Однопартийное правительство в демократическом государстве бывает при парламентарной или смешанной форме правления в том случае, когда одна из политических партий получила в результате выборов абсолютное или близкое к нему большинство мест в парламенте или его нижней палате. Так обычно бывает в Великобритании. В президентских республиках, где имеется правительство, президент обычно формирует его из представителей своей партии, хотя иногда в тех или иных политических целях включает в него отдельных выходцев из других партий. При тоталитарных политических режимах правительство обычно полностью состоит из членов руководящей коммунистической партии (возможно, правда, минимальное представительство в нем партий-сателлитов, если таковые есть).

Коалиционное правительство обычно бывает при парламентарной или смешанной форме правления, когда ни одной из партий в итоге выборов не удалось получить в парламенте (его нижней палате) такого большинства, которое бы позволило сформировать правительство однопартийное. Другими словами, коалиционное правительство – это результат соглашения между партиями об общей правительственной программе. Правительственные партии, образовавшие коалицию, должны опираться на парламентское большинство, в состав которого могут входить и партии или независимые депутаты, в коалиции не состоящие, но ее поддерживающие. Коалиционные правительства создаются обычно в Германии, Италии. В кризисные моменты (например, в случае войны) возможно объединение в рамках правительства всех парламентских партий, создание правительства национального единства, что знаменует объединение усилий всего общества на преодоление общей опасности.

Возможно создание и правительства меньшинства, опирающегося на выборочную поддержку неправительственных партий. Оно может быть однопартийным или коалиционным, но в любом случае партии, составившие правительство, большинства в парламенте (нижней палате) не имеют. Такое правительство нередко встречается в Скандинавских странах. Ему трудно принимать радикальные решения, и оно обычно ограничивается решением текущих вопросов.

Наконец, беспартийное правительство образуется в случае, если партиям в парламенте не удалось договориться о создании коалиции, а распускать парламент (нижнюю палату) нежелательно. Это правительство обычно называется служебным, деловым или чиновничьим. Оно включает специалистов, которые могут принадлежать к той или иной партии, но их партийная принадлежность в данном случае значения не имеет. Продолжительность существования такого правительства часто невелика, оно ведет текущие дела до тех пор, пока не удастся сформировать правительство на партийной основе. Бывает, что служебное правительство создается для того, чтобы вывести страну из кризисного состояния; враждующие партии соглашаются терпеть его на это время.

Важно подчеркнуть, что в демократических странах представители той или иной партии в

366

правительстве не следуют указаниям центральных органов партии, находящихся вне парламента. Напротив, именно руководящие деятели парламентской фракции или ее представители в правительстве являются главными лидерами партии.

Правительство, образованное в соответствии с конституцией, считается постоянным, хотя смена состава парламента или избрание нового президента приводят к его отставке. При парламентарных и смешанных формах правления к этому приводит и вотум недоверия или отказ в доверии со стороны парламента (палаты). Правительства, образованные неконституционным или не вполне конституционным путем при смене режима, сопровождающейся к тому же изменением конституции, обычно считаются временными.

2. Компетенция

Можно констатировать, что в большинстве конституций компетенция правительства очерчивается самым общим образом. Это дает основание считать, что компетенция правительства, осуществляющего текущее управление страной, охватывает любые вопросы государственной жизни, поскольку они не отнесены к ведению других государственных органов. Конституция может определять компетенцию правительства как такового, но может и выводить ее из компетенции главы правительства. В государствах с парламентарной формой правления правительство на практике осуществляет всю или в подавляющей части компетенцию главы государства, имея подчас и собственные конституционные функции и полномочия. Конечно, нечеткое определение полномочий правительства открывает путь для их необоснованного расширения в практике правительственной деятельности, но с другой стороны, в демократических странах существуют конституционные институты (прежде всего административная юстиция, с которой мы познакомимся в следующей главе), позволяющие удерживать правительственную активность в законных рамках.

Для социалистических конституций, как и для ряда демократических, характерно более подробное регулирование компетенции правительств (часто, однако, в виде каталога функций, а не полномочий), и эту традицию унаследовали некоторые постсоциалистические конституции.

Естественно, что в федеративных государствах, а также децентрализованных унитарных (Испания, Италия) компетенция правительства укладывается в рамки общегосударственной (федеральной) компетенции.

Обратимся к некоторым конкретным примерам, которые дают представление о способах конституционно-правового регулирования компетенции правительства. Примеры эти во избежание по возможности повторений постараемся брать из опыта тех стран, которые не охватываются Особенной частью учебника, однако сходные или аналогичные конституционно-правовые решения мы обнаружим и в специально изучаемых странах.

Типичный пример для парламентарной республики дает Конституция Словакии, которая, определив Правительство как верховный орган исполнительной власти (ст. 108) и не предусмотрев института контрасигнатуры при довольно широкой компетенции Президента Республики, предметы ведения Правительства указала лишь в перечне вопросов, решаемых им коллегиально. Согласно ст. 119 «Правительство решает коллегиально:

a)о проектах законов,

b)о постановлениях Правительства,

c)о программе Правительства и ее выполнении,

d)о принципиальных мерах по обеспечению экономической и социальной политики Словацкой Республики,

e)о проектах государственного бюджета и государственного заключительного отчета (т.е. отчета об исполнении бюджета. – Авт.),

f)о международных договорах Словацкой Республики,

g)о принципиальных вопросах внутренней и внешней политики,

h)о вынесении проекта закона Национального совета Словацкой Республики или иного важного акта на общественное обсуждение,

i)об обращении с требованием выражения доверия,

j)об амнистии по делам о проступках,

k)о назначении и отзыве государственных должностных лиц в установленных законом случаях,

l)о прочих вопросах, если это установлено законом».

Из этого перечня вполне можно вывести и предметы ведения, и полномочия словацкого

367

Правительства. В некоторых статьях Конституции они сформулированы позитивным образом. Например, согласно предложению первому ст. 121 Правительство может объявлять амнистию по делам

опроступках (заметим, что это крайне редкое, если не уникальное полномочие правительства).

Вто же время заслуживает быть специально отмеченным то, что словацкая Конституция требует от Правительства решать эти вопросы коллегиально, тогда как во многих странах даже при наличии солидарной политической ответственности правительства решения от его имени принимаются подчас его главой либо узкой группой министров.

Примечательно в данной связи, что в действующей чешской Конституции компетенция Правительства вообще не очерчена, если не считать его определения в ч. 1 ст. 67 как высшего органа исполнительной власти и предусмотренного в ст. 78 права Правительства издавать постановления во исполнение закона и в его пределах.

Впрезидентских республиках правительственными актами являются акты президента, поскольку именно он считается носителем исполнительной власти на соответствующем уровне.

Применительно к смешанным республикам уместно привести пример Намибии. Компетенция Кабинета определена в ст. 40 как совместная компетенция его членов, включая, стало быть, Президента и Премьер-министра. Она охватывает следующие функции и полномочия:

а) руководство, координацию и надзор за министерствами и правительственными департаментами, включая полугосударственные (parastatal) предприятия, консультирование Президента и Национального собрания относительно желательности и целесообразности предварительного подзаконного регулирования положения таких предприятий с точки зрения публичного интереса;

б) законодательную инициативу; в) представление Национальному собранию проектов государственного бюджета и плана

экономического развития, а также отчетов об их выполнении; г) выполнение других функций, порученных им законом или вытекающих из такого поручения; д) участие в заседаниях и дебатах Национального собрания;

е) создание в соответствии с законом хозяйственных организаций, учреждений и полугосударственных предприятий от имени государства;

ж) разъяснение членам Национального собрания намибийской внешней и внешнеторговой политики и отношений с другими государствами, отчеты об этом Национальному собранию;

з) помощь Президенту в заключении международных соглашений, консультирование его по вопросам национальной обороны и поддержания правопорядка, отчеты об этом Национальному собранию;

и) издание указаний, инструкций и директив для исполнения законов; к) сохранение бдительности и энергии, чтобы не допустить проявлений в любой форме апартеида,

трайбализма и колониализма, покровительство и помощь лицам, оказавшимся историческими жертвами этого.

Очевидно, что с учетом конституционной формулировки члены Правительства осуществляют изложенные функции и полномочия как коллективно, так и индивидуально.

Для сравнения отметим, что Конституция Франции – другой смешанной республики, несколько иначе организованной, компетенцию Правительства определяет в двух первых частях ст. 20 весьма кратко:

«Правительство определяет и проводит политику Нации.

Оно распоряжается администрацией и вооруженными силами».

К этому, конечно, нужно добавить полномочия Президента, акты по осуществлению которых нуждаются в контрасигнатуре членов Правительства, и некоторые весьма конкретные полномочия во взаимоотношениях с Парламентом и местными коллективами. Можно указать и на известное противоречие конституционного регулирования в отношении руководства вооруженными силами: распоряжается ими Правительство, но главой их согласно ст. 15 является все же Президент. Тем не менее формулировки ст. 20 весьма широки и позволяют Правительству очень многое.

Следует вообще отметить, что благодаря упомянутому в приведенных примерах подзаконному нормотворчеству и рассмотренному в п. 13 § 1 предыдущей главы делегированному законодательству правительство во многих странах в широких масштабах осуществляет нормативное регулирование общественных отношений. Подчас имеет место субделегация – передача регулятивных полномочий еще ниже, то есть отдельным ведомствам, хотя иногда она бывает запрещена. В силу большого числа делегированных актов, издаваемых нередко весьма оперативно, парламент обычно не в состоянии должным образом контролировать их содержание и применение. Правда, здесь опять приходит на

368

помощь административная юстиция, а также и конституционная, но путь этот весьма сложен.

Мы упоминали о таком явлении, характерном для Франции и ряда других стран, как самостоятельная сфера регламентарной власти президента, правительства и других исполнительных органов, которую парламент своими законами регулировать не может.

Сфера внешней политики остается в решающей мере доменом правительства (в президентских и многих смешанных республиках – главы государства). В этой сфере огромное место принадлежит конфиденциальным отношениям между государствами, которые уже в силу этого их характера, как правило, не становятся достоянием ни парламента, ни общественности.

При авторитарных и тоталитарных режимах правительство представляет собой административный инструмент, с помощью которого глава государства или диктатор, не занимающий государственной должности, руководит всей государственной машиной. Ему часто передаются законодательные полномочия.

3.Формирование и состав

Взависимости от формы правления и в связи со степенью участия парламента в формировании правительства можно разграничить две основные модели формальной процедуры образования правительства: парламентскую и внепарламентскую.

Парламентская модель предусматривает образование правительства на базе итогов парламентских выборов (при двухпалатном парламенте – обычно выборов в нижнюю палату). Это характерно для парламентарных республик и монархий и многих смешанных республик. Как отмечалось, по общему правилу глава государства назначает главу правительства, в отношении которого есть основания полагать, что он и возглавляемое им правительство будут пользоваться доверием большинства парламента или его нижней палаты. Получив мандат, глава правительства формирует состав правительства и представляет его вместе с программой действий на утверждение парламенту (например, Палате общин в Великобритании, обеим палатам в Италии). В некоторых странах (например, в Болгарии) парламенту представляется только глава правительства, который, получив утверждение, формирует правительство и представляет его для назначения главе государства. В Германии же Бундестаг должен выбрать Федерального канцлера по предложению Федерального президента, а если это не удастся, то может в дальнейшем произвести такой выбор по собственному разумению. В Швеции назначение главы Правительства производится не Королем, а тальманом Риксдага.

Если предлагаемое правительство или его глава не могут получить доверия большинства парламента или соответственно палаты, то возможен их роспуск с назначением на период, пока не собрался новоизбранный парламент, служебного правительства.

Вкачестве примера конституционного регулирования парламентской модели формирования правительства приведем положения ст. 37 греческой Конституции. Согласно этой статье, Президент Республики назначает Премьер-министра и по его предложению других членов Правительства и государственных секретарей (по существу, первых заместителей министров). Премьер-министром назначается лидер политической партии, располагающей в Палате депутатов абсолютным большинством мест. Если у этой партии нет лидера или он не избран, а партия не имеет признанного представителя, то в течение пяти дней после сообщения председателя Палаты Президенту о распределении мест между партиями парламентская группа партии должна назначить своего лидера.

Если же абсолютное большинство мест не получено ни одной партией, Президент поручает лидеру партии, имеющей относительное большинство, выяснить возможность сформирования Правительства, пользующегося доверием Палаты. При его неудаче Президент может либо поручить такую же миссию лидеру второй по числу мест партии, либо по получении заключения Совета республики назначить Премьер-министром лицо, которое, по мнению Совета, способно получить доверие Палаты независимо от его членства в Палате. В таком же порядке Президент может увязать назначение Премьер-министра с вопросом о возможном роспуске Палаты и новых выборах.

По предложению Премьер-министра один или несколько министров могут быть назначены президентским декретом вице-премьерминистрами. В состав Правительства могут также входить министры без портфеля, государственные секретари (ч. 1 ст. 81). Профессиональная деятельность членов Правительства и государственных секретарей на время занятия должностей приостанавливается (ч. 3 ст. 81), однако если они являются депутатами, то сохраняют свой мандат и могут голосовать даже по вопросу о доверии или по проекту резолюции порицания (ч.7 ст.84).

369

Иногда (достаточно, впрочем, редко) конституции предусматривают обязательное представительство в правительстве определенных коллективных субъектов конституционного права либо вводят в этом отношении известные ограничения. Так, ст. 99 Бельгийской конституции установила, что за возможным исключением Премьер-министра Совет министров должен насчитывать равное число министров франкоязычных и нидерландскоязычных. Согласно ч. 3 ст. 175 швейцарской Конституции от одного и того же кантона нельзя избирать в Федеральный совет более одного члена.

Внепарламентская модель формирования центральной исполнительной власти характерна для президентских республик и дуалистических монархий, а также и некоторых смешанных республик. В последнем случае нужно различать формально внепарламентскую модель, которая на деле является парламентской, поскольку правительство нуждается в доверии парламента (нижней палаты), как это имеет место во Франции, и реально внепарламентскую, при которой центральная исполнительная власть в доверии парламента не нуждается и формируется совершенно независимо от него.

Вкачестве примера внепарламентского формирования центральной исполнительной власти можно привести положения колумбийской Конституции. Согласно п. 1 ее ст. 189 Президент Республики как глава государства, глава Правительства и верховная административная власть свободно назначает и смещает министров Кабинета и директоров административных департаментов. Для занятия этих должностей устанавливаются такие же требования, как и для избрания в Палату представителей (ст.

207).

Внекоторых президентских республиках парламент все же принимает известное участие в формировании центральной исполнительной власти. Так, в США Президент согласно части второй разд. 2 ст. II Конституции производит назначения членов Кабинета по совету и с согласия Сената. Для производства назначений Президентом Филиппин требуется согласно разд. 16 ст. VII Конституции согласие парламентской комиссии по назначениям. Тем не менее в обеих странах есть основания считать модель формирования центральной исполнительной власти внепарламентской, ибо контроль за назначениями со стороны Сената США или комиссии по назначениям Конгресса Филиппин не носит политического характера (проверяются лишь компетентность и моральный облик кандидатов на должности) и не зависит от исхода парламентских выборов.

Мы уже отметили, что в Греции термин «государственный секретарь» означает первого заместителя министра; кроме того, в Греции имеются постоянные государственные секретари администрации, которые осуществляют текущее руководство аппаратом ведомств независимо от того, кто их возглавляет в результате парламентских выборов. Такой институт существует во многих странах. К сожалению, у нас в нормативные акты каким-то образом проник архаический равнозначный термин «статс-секретарь», происходящий от нем. Staatssekretär – государственный секретарь. Таких древних терминов лучше избегать.

Вдругих странах термин «государственный секретарь» может иметь иное значение. В США он служит для обозначения должности министра иностранных дел, в Великобритании государственные секретари – это большинство так называемых старших министров (наиболее значительных, входящих в состав Кабинета). Иногда (например, в Венгрии, Румынии) это руководители неправительственных ведомств.

Различным бывает и употребление другого термина – «государственный министр». Должностные лица с таким наименованием входят в состав правительств ряда стран. В Норвегии так называют главу Правительства, в Японии – любого члена Кабинета, в Великобритании – первого заместителя министра (государственного секретаря). Во Франции, Венгрии, Португалии государственные министры по существу выступают как заместители главы правительства, курирующие ряд ведомств и координирующие их работу. В Китае эта функция наряду с заместителями Премьера возложена на членов Государственного совета, не имеющих иного обозначения (министра, председателя комитета и т. п.).

ВАвстрии, Великобритании в состав правительств включаются парламентские секретари, на которых возложено поддержание связей с парламентскими структурами.

Внекоторых странах, особенно приверженных традициям, как Великобритания, сохраняются средневековые наименования отдельных членов правительства: канцлер казначейства (министр финансов), лорд-канцлер (глава судебной власти, председательствующий также в Палате лордов), лорд

–председатель Совета, лорд – хранитель печати, канцлер герцогства Ланкастерского (им поручаются различные функции по усмотрению Премьер-министра). В США большинство руководителей правительственных ведомств именуются секретарями.

370