67. Особенности бразильского федерализма

Бразильская федерация (в конституции чаще употребляется термин «союз») обладает своеобразием: в качестве ее составных частей названы не только штаты и федеральный округ (по своему правовому положе­нию округ также является субъектом федерации в отличие, например, от США), но и административно-территориальные единицы, на которые разделены штаты, — муниципии. Согласно ст. 1 конституции, Брази­лия — «нерушимое единство» штатов, федерального округа и муници­пий. Федеральным законом могут также создаваться управляемые из центра федеральные территории. После принятия конституции 1988 г. две федеральные территории были преобразованы, превращены в штаты или присоединены к штатам. В результате в настоящее время в Бразилии 26 штатов и федеральный округ (последняя территория Пернамбуку тоже преобразована в штат, хотя в конституции сохраняются нормы, детально регулирующие правовое положение территорий), а также при­близительно 4300 муниципий, на которые разделены штаты.

Бразильская федерация построена:

с одной стороны, на основе кон­цепции кооперативного федерализма: «трехэлементный» подход к структуре федерации, рас­ширение полномочий ее субъектов и стремление установить в кон­ституции широкий круг вопросов совместной компетенции

с другой — особенно на прак­тике — это высокоцентрализованная федерация. Вы­ражается в организации федерации, в концепции федеральной интер­венции, в «жестком» порядке взаимоотношений федеральных органов и органов штатов.

При размежевании компетенции в Бразилии используется довольно сложный подход, который предполагает распределение предметов веде­ния с учетом роли не только союза и штатов (как это принято в других федерациях), но и федерального округа и муниципий. Различаются три основные сферы, компетенции:

1) исключительная компетенция союза,

2) совместная компетенция союза, штатов, федерального округа и муници­пий

3) совместная компетенция союза, штатов и федерального округа (без муниципий). Она охарактеризована в конституции как совместная компетенция этих образований (союза, штатов, округа) «по законодательству» (муниципальные органы законов не издают, хотя в отдельных местах объемной бразильской конституции есть упоминания о законах муниципий, под которыми понимаются скорее всего их норма­тивные правовые акты).

Кроме того, наряду с общим положением о ком­петенции союза говорится об исключительной компетенции союзного законодательства. Штаты имеют остаточную компетенцию: они вправе самостоятельно решать вопросы, не входящие в исключительную феде­ральную компетенцию и в совместную компетенцию. Но если по предме­там ведения совместной компетенции издан федеральный закон, он имеет высшую силу по сравнению с законом штата.

Исключительная компетенция союза изложена в ст. 22. Это сношения с иностранными государствами и международными организациями, вопросы войны и мира, обороны страны, налоги, денежное обращение, управление связью и многие другие вопросы. К исключительной компетенции союза отнесе­ны гражданское, торговое, уголовное, процессуальное, избирательное, аграрное, морское, воздушное и трудовое право, гражданская и военная реквизиция в чрезвычайных условиях и во время войны, вода, энергия, информатика, теле- и радиовещание, почтовая служба, организация судов, прокуратуры и др. Более детальное определение этих полномочий отнесено к сфере дополнительного закона, который может разрешить штатам законодательствовать в некоторых областях, охватываемых сфе­рой исключительного федерального законодательства.

Совместная компетенция союза, штатов, федерального округа, му­ниципий изложена в ст. 23: зашита конституции, законов, демократических институтов; охрана публичной собственнос­ти; сохранение культурных ценностей и исторических документов; обес­печение доступа к науке и образованию; сохранение лесов, фауны и флоры и др. Детальное размежевание полномочий также осуществляет­ся дополнительным законом.

Третья сфера — совместная компетенция союза, штатов и феде­рального округа — включает: налоговое, финансовое, пенитенциарное право производство и потребление, образование, культуру, социальное обеспечение, защиту юношества и др. (Ст. 24). В этой сфере союз устанавливает только общие принципы, а детальное регулирование осуществляется штатами и федеральным округом.

В вопросах о собственности союза, штатов, федерального округа, муниципий при размежевании их компетенции конституция исходит из идей их сотрудничества (это не относится к территориям, так как собст­венность территории — федеральная собственность). Союз, штаты, округ, муниципии имеют свою собственность. Основные природные богатства и важнейшие сооружения, связанные с использованием природ­ных ресурсов, пути сообщения, земельные участки и сооружения, пред­назначенные для военных целей, приграничные острова и зоны, морские и речные пляжи и т.д. принадлежат федерации. Штаты имеют право собственности на поверхностные и подземные воды, земли, предназна­ченные для целей развития, на другие объекты. Им могут передаваться недра и др. объекты для экономического использования (ст. 20). Своей собственностью обладают, как уже говорилось, и муниципии. При этом конституция ус­танавливает, что штаты, федеральный округ, муниципии участвуют в эксплуатации и доходах от федеральной собственности, но налоговые доли штатов и муниципий очень невелики.

Штаты имеют свои конституции, система их органов во многом аналогична федеральной системе. В штатах образуются органы законо­дательной власти (однопалатные законодательные собрания), органы исполнительной власти (избираемые населением на 5 лет губернатор и вице-губернатор), органы судебной власти (суды штатов). Конститу­ция запрещает штатам создавать излишне многочисленные законода­тельные собрания и руководимые губернатором местные правительства (по существу, это консультативные органы при губернаторе). Эти огра­ничения относятся и к судам: суд счетов штата должен состоять не более чем из трех человек. Для целей управления штаты могут создавать внутренние округа, другие территориальные единицы.

Суверенитетом штаты не обладают, права выхода из федерации не имеют.

Вопросы о создании новых штатов (а также территорий), об их разделении и слиянии решаются федеральным законом, их границы ут­верждаются сенатом, штаты могут представить только свое мнение: участия населения при изменении территориального деления не предус­матривается.

Положение федерального округа аналогично положению штатов, но округ возглавляет не губернатор, а избираемый префект. Согласно кон­ституции, федеральная территория имеет собственную администрацию, суды, назначаемые из центра. Если на территории проживает более 100 тыс. человек, в ней население избирает территориальное собрание с консультативными (при губернаторе) функциями.

Конституция предусматривает право интервенции (вмешательства) федерации в дела штатов. Интервенция возможна только в следующих восьми случаях:

• для обеспечения целостности страны,

• воспрепятствования иностранному вторжению,

• в случае угрозы публичному порядку,

• для свободного осуществления власти,

• защиты конституционных принципов (республиканской формы правления, представительной системы, демо­кратического режима, прав человека),

• защиты муниципальной автоно­мии, исполнения судебного решения

• в случае, если штат в течение двух лет не платит взносы в федеральный бюджет (за исключением случаев непреодолимой силы).

Президент принимает декрет о вмешательстве по просьбе законодательной или исполнительной власти (в том числе влас­ти штата), Федерального верховного суда или генерального прокурора. В этом декрете определяются сроки и пределы вмешательства (в частнос­ти, возможно по опыту предшествующих лет использование воинских подразделений или частей). Декрет предварительно обсуждается в Сове­те республики или в Совете национальной обороны (оба эти органа имеют такие полномочия), рассматривается в высших органах суда и прокуратуры, но само объявление федерального вмешательства относит­ся к совместным полномочиям палат парламента. На деле, в условиях латиноамериканской действительности, и не только в Бразилии, но и в других латиноамериканских федерациях, такие меры предпринимал именно президент. К тому же по самой конституции декрет президента о вмешательстве может быть согласован не с Национальным конгрессом, а с законодательным органом штата, что дает возможность обойти пар­ламент.

Муниципии. Конституция Бразилии не содержит детальных положений об адми­нистративно-территориальном делении страны, о местных органах само­управления. Она лишь называет муниципии, предоставляя им право самостоятельного управления по вопросам их местных интересов, а также определяет их совместную компетенцию с федерацией и штатами. Все остальные вопросы решаются конституциями и законодательством штатов.

После вступления в силу федеральной конституции 1988 г. некото­рые штаты приняли новые конституции. Как и федеральная конституция, они в принципе сохранили прежнюю структуру органов на местах. В муниципиях существуют избираемые гражданами на 2—4 года предста­вительные органы, (собрания, хунты), которые на своих сессиях прини­мают программы местного развития, местный бюджет. Вопросами управ­ления в муниципии ведает избираемый населением префект, выполняю­щий решения местных советов (принятые в пределах их полномочий) и имеющий собственную компетенцию — обеспечение порядка, управле­ние полицией и др. Префект является председателем местного собрания (совета) и одновременно представителем власти штата в данной муници­пии (после избрания он утверждается в этом качестве).

Подобно феде­ральной интервенции в Бразилии существует право вмешательства штатов в дела муниципий, но также в определенных конституциями штатов случаях.

Огромную роль в управлении местными, да и не только местными, делами в Бразилии играют крупные латифундисты, хозяева фазенд, в зависимости от которых находятся крестьяне (в Бразилии есть поместья больше некоторых европейских государств). Именно латифундисты на­правляют, по существу, всю деятельность управления на местах.

В поселениях индейских племен их органами являются традицион­ные собрания племен, советы племен (старейшин), избранные собра­ниями или советами лица (вожди), ответственные за определенные сферы жизни племен. Племена находятся под контролем федеральной администрации, а не администрации штатов.