Система органов власти Бразилии.

Законодательная власть. Парламент.

Двухпалатный Парламент – Национальный Конгресс. В нём Палата Депутатов и Федеральный Сенат.

В Палате Депутатов 513 депутатов на 4 года, пропорциональная система от каждого щтата и федеральный пул. Представительство штата определяется пропорционально населению по определенной формуле, содержащейся в Конституции. Численность варьируется в пределах от 8 до 70 депутатов от штата. Отсюда мы видим странное число 513, потому что специфическая численность от штатов. Пропорциональная избирательная модель в каждом штате – создаётся соответствующее количество избирательных округов по числу штатов и в рамках этих штатов избирается соответствующее число депутатов.

Федеральный Сенат – традиционная модель, связанная с представительством, это не совсем избрание, здесь скорее происходит назначение представителей штатов и представителей федеральной территории уже по мажоритарной системе – 81 сенатор. Сенаторы избираются на 8 лет по 3 сенатора от каждого образования – от штата или от федеральной территории. Предусмотрена ротация каждые 4 года. Схема такая – первые 4 года один сенатор уходит, вторые 4 года 2 сенатора уходят. Такой период ротации обеспечивает беспрерывное функционирование Сената. Нет промежутков, когда Федеральный Сенат не работает, он постоянно действующий орган.

Компетенция Национального Конгресса довольно своеобразная. Во-первых, Нац Конгресс построен по Вестминстерской модели: предусмотрено равенство палат, Президент как часть Парламента, допускается челночный законодательный процесс и т.д. Есть исключительная компетенция Национального Конгресса, есть исключительная компетенция, которая реализуется с санкции Президента как части Парламента, есть исключительная компетенция палат, но если вы посмотрите, она, как правило, заканчивается сферой формирования органов внутри палат, принятием собственного регламента, избрания предлседателя, формирования комитетов внутри комиссий и т.д. Есть вопрос, связанный с проблемой реализации совместной компетенции, вы посмотрите это в Конституции, здесь останавливаться не буду.

Важно для законодательного процесса, что Конституция устанавливает иерархию нормативных актов, принимаемых Конгрессом. Здесь довольно дробная классификация – прежде всего, это поправки к Конституции, то, что мы с вами традиционно называем конституционными законами; дополняющие (дополнительные) законы – это органические законы, которые дополняют Конституцию, для них устанавливается специальный перечень субъектов законодательной инициативы. Если вы внимательно почитаете Конституцию, то увидите, что для каждого типа законов устанавливается свой тип субъектов законодательной инициативы – скажем, инициатива по дополнительным законам только у членов Национального Конгресса или комиссий Палат. Обычный закон – это все остальные законы. Делегирующие (делегированные) законы – это акты, принимаемые Палатами (?). Временные меры – это акты, которые принимаются с санкции Палаты или с санкцити Национального Конгресса Президентом, то есть это некоторые Президентские документы. Законодательные декреты – это такие специфические формы, о которых в Конституции почитаете. Резолюции – это «самый такой вялый» вид документа, тоже о нём почитаете в Конституции – см ст. 59. Главное, что сама Конституция устанавливает жёсткую иерархию актов, принимаемых Национальным Конгрессом, и при этом она устанавливает определенную специфику каждого из этих типов актов. Это найс опыт, мы могли бы перенять.

Исполнительная власть. Она возглавляется Президентом, потому что мы сказали, что, по итогам конституционного референдума, Бразилия избрана как президентская республика. Президент осуществляет исполнительную власть концентрированно, по этой причине Правительства как такового высшего органа исполнительной власти не существует. Центральной фигурой в системе управления является Президент, он одновременно глава гос-ва и глава исполнит власти, поскольку и Президента такой важный статус, наряду с Президентом на конституционном уровне закрепляется наличие Вице-президента. Если Президент по какой-то причине не может исполнять свои полномочия, Вице-президент вступает в должность и начинает замещать Президента. Президент вместе с Вице-президентом избираются населением напрямую на 4 года. Важно, что именно вместе с Вице-президентом, чтобы не произошла история, когда Президента избрали, он под неким политическим давлением заболел, передал полномочия Вице-президенту, который был назначен иным образом нежели всенародным избранием – тогда происходит подмена президентской республики, чего невозможно допустить. Поэтому Вице-президент избирается вместе с Президентом в рамках единой процедуры. Конституция закрепляет для Президента возможность однократного переизбрания. Если посмотрим российскую практику, то новый избранный президент вступает в должность с момента инаугурации – у нас в РФ есть парадоксальная история некоего режима двоевластия: есть действующий президент и избранный президент, получается, что месяц – с момента выборов в апреле до инаугурации в мае в РФ 2 президента. Чтобы такой проблемы не было, Конституция Бразилии устанавливает чёткий принцип – срок полномочий избранного Президента наступает с 1 января года, следующего за избранием. В этом есть и свои проблемы, но с точки зрения процесса смены власти такое регулирование дает большую предсказуемость, снимает проблемы двоевластия и т.д.

Полномочия Президента Бразилии гораздо шире, чем даже полномочия Президента США. При том, что США мы именуем супер-президентской республикой. В чем это выражается? Во-первых, у Президента есть исключительная законодательная инициатива, которая им довольно активно применяется. Второе – единоличное назначение и смещение с должности гос министров, по факту, всё управление исполнит властью осуществляется только Президентом, без участия других органов, которые бы ему помогали, консультировали и т.д. Санкционирование и промульгация законов – подписание законов и их опубликование. Наличие права отлагательного вето, которое довольно мощное, но его можно преодолеть по Конституции. Общее руководство внешней и внутренней политикой. Традиционно издание каких=то декретов и временных мер, как мы помним, временные меры – один из актов, которых Национальный Конгресс может разрешить принимать Президенту. Верховное главнокомандование, формирование высшего судейского корпуса, назначение главного прокурора, участие в формировании национального совета правосудия, назначение руководства штатов. Суперширокий перечень полномочий в сфере управления. По сути, ряд других высших должностных лиц – Председателя ЦБ и т.п. тоже назначает Президент.

Институт ответственности Президента носит двойственный характер. Конституция разграничивает деяния Президента по смыслу. С одной стороны, это может быть преступление общего характера – уголовное деяние (убийство, например), в этом случае Президент будет осуждён Федеральным Верховным Трибуналом – высшим судебным органом. Если же речь идет о должностных и прежде всего коррупционных преступлениях, то судебным органом будет суд федерального сената, то есть Парламент будет осуждать Президента. Президент обладает иммунитетом, чтобы возбудить против него производство, выдвинуть обвинение, нужно чтобы 2/3 Палаты Депутатов проголосовало. С момента выдвижения обвинения в течение 180 дней обвиненный Президент должен прекратить полномочия, временно. Это делается, потому что, не прекратив полномочия, Президент сможет оказать влияние на следствие или как-то попытаться прекратить преследование против себя. К должностным преступлениям, в частности, относятся вопросы принятия Президентом актов, посягающих на существо федерации – Президент вышел за предел осуществления полномочий, поставив под угрозу публичный интерес.

Консультативные органы при Президенте Бразилии. 2 ключевых органа – Совет Республики и Совет Национальной Обороны. Полномочия и порядок формирования Совета Республики регулируются статьями 89, 90 Конституции. Читайте их. И вообще, если вы к экзамену не знакомы с текстами конституций, вы не сдадите. Совет Республики – консультативный орган типа нашего отечественного Госсовета. Совет Республики, прежде всего, консультирует Президента по вопросам региональной политики, а именно по вопросам федерального вмешательства. Когда Президент принимает решение о федеральном вмешательстве, он консультируется с Советом Республики. Совет Национальной Обороны похож на наш Совет Безопасности. Совет Национальный Обороны (ст. 91 Конституции) состоит прежде всего из силовиков – министров силового блока, высшего генералитета и т.д. Совет Национальной Обороны участвует в консультативных мнениях для Президента по вопросам национального суверенитета, по вопросам национальной обороны, по вопросам введения специальных режимов.

Судебная власть. Организована в Бразилии по смешанному принципу. Помните, что Португалия создала некий подтекст, но при этом от соседей с севера – США – перешла англо-саксонская традиция. В какой-то части суды перенимают традицию англо-саксонскую, в какой-то – романо-германскую. Такая смешанная модель сегодня с тяготением к романо-германской. Преимущественно романо-германская модель с элементами англо-саксонской, вот так я бы сказал. Для англо-саксонской системы характерна исключительно пирамидальная модель построения судебной системы, всё централизировано и выстраивается и замыкается на одном судебном органе. Для романо-германской характерна судебная децентрализация. Есть несколько независимых веточек, которые замыкаются на своем высшем судебном органе. В Бразилии сочетание. С одной стороны, 4 обособленные системы, которые замыкаются каждая своим высшим судом. Военные суды – высший военный суд; избирательные суды – высший избирательный суд; трудовые суды – высший трибунал по судебным (?) вопросам; сою – высший трибунал правосудия или высший суд. С другой стороны, над всем этим существует федеральный верховный трибунал, который как бы консолидирует эти суды в единой форме. Хотя это не совсем так. Но тут есть такой намек на англо-саксонскую модель, но в целом романо-германская. Поскольку Бразилия является федеративным госвом, система централизованная, все суды замыкаются в единую систему, заканчивая федеральным трибуналом, но с другой стороны параллельно с федеральной системой существует развитая система судов штатов.

Существует интересная практика регулирования вопросов обеспечения независимости судебной власти. Конституцией установлено, что финансирование судебной системы осуществляется при учете позиции высших судов – бюджет судов судебной ветви определяет высший суд этой ветви, он же определяет свой бюджет. Было решение федерального верховного трибунала 2010 года, где предметом проверки было положение конституции штата Сержипи (?), которое установило, что суды штатов имеют право участвовать в определении собственного бюджета при этом бюджет не может быть менее 5%, но не может быть более 7% общего бюджета штата. Конституция ограничила свободу судебной власти штата в определении собственного бюджета. Федеральный верховный трибунал сказал, что это положение неконституционно, потому что федеральная конституция не устанавливает каких бы то ни было ограничений свободы судов определять свой бюджет.

Проблема создания чрезвычайных судов. В Бразилии очень сложная социально-политическая ситуация, в городах есть как богатые районы, так и фавелы. С учетом этого многие штаты предпринимали такую практику, когда при суде штата организовывались чрезвычайные уголовные палаты по разрешению дел по опг, наркокартелям и т.п. Основная идея демократического гос-ва – создание чрезвычайных судов недопустимо, потому что это лишает предсказуемости разрешения дела. Базовые принципы правосудия – осуществляется только судом, но на это штат скажет, а ведь это суд, это палата суда, который входит в судебную систему. Проблема в том, что он чрезвычайный. Почему мы говорим, что нарушаются базовые принципы осуществления правосудия в демокр гос-ве – первый принцип – осуществление правосудия только судом и второй – осуществления правосудия законным судом – каждый имеет право на рассмотрение своего дела тем судьей, который установлен законом, и я должен предсказуемо ожидать, что это случится. Отсюда и вопросы территориальной подсудности, предметной подсудности. Это означает предсказуемость – совершая деяния чел понимает, что его будет судить конкретный суд. Это означает законный состав суда. А здесь получается, что не понятно, то ли будет судить просто суд, то ли какая-то специфическая палата. Этот вопрос был предметом рассмотрения федерального верховного трибунала в 2013 году. В 2007 году такой закон о чрезвыч палатах по опг при суде штата был принят в штате Алагуаш (?). В 2013 году, рассматривая этот закон, федеральный судебный трибунал сказал, что само по себе создание таких чрезвыч судов не является нарушением Конституции, потому что это просто специализация суда, типа вас судит тот же суд, только в более специализованной форме и типа это не нарушает принципа предсказуемости. То есть вы знали, что вас этот суд будет судить, не знаете только какой судья (что норм и естественно), и типа как бы в этом суде просто выделили отдельную палату (ну как у нас внутри судов есть составы – уголовный, гражданский). Но федер верховный трибунал отметил, что наделение этих палат какими-то экстраординарными исключительными чрезвычайными полномочиями по рассмотрению дел недопустимо.

Слово трибунал и слово суды в Бразилии имеет тождественный характер.

Федеральный верховный трибунал. Формируется президентом с согласия сената. Состоит из 11 судей. 35 лет, стаж, образование юридическое, гражданство (см. конкретно сами). Полномочия: конституционный контроль – это его исключительное полномочие, поскольку Бразилия относится к числу португалоязычных, иберийских государств, здесь применяется иберийская модель конституционного контроля – наряду с традиционным конституц контролем применяется процедура ампаро – смесь конституционной жалобы с административным иском. Федеральный верховный трибунал сам не рассматривает в качестве высшей инстанции никакие дела, не пересматривает решения исключительных высших судов никогда, за одним исключением: когда оспаривается решение суда по мотивам неконституционности либо примененного акта, либо неконституционности самого судебного решения. Также в его компетенции разрешение споров между федерациней и субъектами, разрешение споров между Бразилией и межгосударственными органами – это тоже в широком смысле конституц контроль. Выступает 1й инстанцией по делам, связанным с высшими гос чиновниками. Например, про Президента, там это связано и с конституционным положением президента, поэтому федер верховный трибунал рассматривает. Никаких иных дел по 1й инстанции или в порядке пересмотра не рассматривает. Это такая экстраординарная инстанция, находящаяся на вершине судебной системе.

Дальше есть 4 отдельные структуры – военные, трудовые, сою, избирательные, которые организованы по 3-звенной модели, носящей федеральный характер, это 3 звена фед уровня. Наряду с фед уровне существует уровень штатов и конституции штатов вправе устанавливать свои элементы суд системы, но, как правило, они включают в себя 3 составные части . Первая – суд штата, в его юрисдикции все вопросы, которые не решает федеральный суд. Это все те вопросы, которые относятся к компетенции штата. Второе – суды штата осуществляют региональный конституц контроль – контроль соответствия нпа штата конституции штата. Второй элемент судебной системы штата – органы военной юстиции регионального уровня. Но как правило они редко встречаются, т.к. коррекционные присутствия совета правосудия, котрые состоят на федеральном уровне, справляются и необходимости, как правило, создания вот этих судов на уровне штата нет, но допускается их создание. И третье – это мировые судьи. Это самые минимальные дела, как правило гражданские, семейные и т.п. Проблема в том, что не может быть пересмотра. Федеральные суды не могут пересматривать дела судов штатов, потому что жестко разграничена компетенция. Если компетенция за штатом, то федерация не может туда влезть, потому что это будет противоречить исключительности компетенции штата. Суды штатов в сфере свей юрисдикции выносят окончательные решения, которые могут быть проверены только федер верховным трибуналом по мотивам противоречия федеральной конституции.

Федерализм. В Бразилии федерализм построен по 3 ступенчатому уровню: федерация – штаты – муниципы. Наряду со штатами есть федер округ Бразилиа – столица. Вы должны были, наверное, обсуждать, почему выделены такие федеральные территории. Философия столицы заключается в том, что столица должна выполнять определенные функции, в том числе и политические. Там должны располагаться органы гос власти, раз они там располагаются – это крупный политич центр. Если это крупные политич центр, то там возникают экономич элиты. Где экономич элиты, там крутятся капиталы, производство, налоги и т.д. и т.д. Естественно столица приобретает определенный вес в масштабах других субъектов и, если она отдельный субъект в федерации, где установлен принцип симметричной федерации, получается некое нарушение. Чтобы этого нарушения не было и чтобы эффективно управлять столицей, была придумана идея федерального округа – территории, которая находится вне штатов, не принадлежит никому из штатов, и управляется напрямую федеральным центром.

Наряду с традиционным делением на штаты, муниципии и федер округ существуют еще 2 единицы со специфическим статусом – территории и регионы (ст. 43 Конст). Регион – некая территриальная единица, которая создается федерацией и основана на исключительно социально-экономических характеристиках штатов, которые входят в состав этого региона. Фактически никакого конституц-правового значения эти регионы как бы не имеют, но при этом с точки зрения управления, экономики они оч важны. И о них идет речь в Конституции, что тоже говорит о важности этого соц-экономич деления.

Модель построения федерализма строится на смешанном принципе централизма и кооперативного федерализма. И на таком смешанном принципе и основываются эти регионы. Централизм выражается в том, что все штаты замыкаются на федеративный интерес. Кооперативный федерализм проявляется в серьезном экономическом различии между штатами. Вспомнив карту Бразилии, увидим, что наиболее развитие и густонаселенные регионы, все крупные города вдоль побережья, а на севера Бразилии джунгли, какое там развитие. Вся северная часть Бразилии – это субъекты, организованные по территориальному принципу с точки зрения проживания там маленьких этнических народностей, которые там формируют свои резервации, свои территориальные общности. С учетом этого сформулировалась идея выделения регионов, как не совсем конституционных, но важных территориальных делений.

Централизм проявляется в возможности применения мер федерального вмешательства, в жестком разграничения федеральной компетенции и совместной компетенции.

Не случайно я сказал, что в отличие, например, от РФ, в Бразилии федеративная модель 3-ступенчатая – федерация, штаты, муниципии. В Бразилии очень подробно на конституц уровне урегулирован вопрос функционирования муниципий, что, по факту, говорит нам об их интеграции в систему организации гос-ва. Понимаете, что остается урегулировать штатам в части муниципий, если все по факту урегулировано федеральной конституцией? В этом смысле нормативно мунципии встроены.

Система управления. В штатах однотипные подходы с федерацией. Только парламенты однопалатные. Плюс губернатор, который возглавляет правительство. Про судебную системы мы сказали, что она создается на основе конституции и три судебных органа, которые мы рассматривали.

Разграничение компетенции. Строится по традиционному для федерации типу, но все равно довольно специфично. Сфера компетенции 3-звенная – исключительная компетенция союза, совместная компетенция штатов и союза и остаточная компетенция штатов. Все, что не включено в ст 21-24 Конституции, могут делать штаты. Чем отличается совместная компетенция от конкурирующей? Идея конкурирующей компетенции берется из ФРГ – есть некая сфера, в которой федерация с субъектами конкурирует в первенстве урегулирования, регион может успеть первым урегулировать; отсутствие обязательности регулирования со стороны федерации, но в ситуации, если федерация регламентирует этот вопрос даже после того, как штат что-то установил, то будет использоваться закон-во федерации. А совместная компетенция в традиционном понимании – федерация устанавливает некие общие начала, а штаты уже их конкретизируют с учетом своей специфики – вместе как бы регулируем.

Федеративное вмешательство. Конституция довольно подробно регулирует этот вопрос и из этого мы деклаем вывод, что модель приоритетно централизованной федерации. Потому что федерация достаточно широким перечнем инструментов воздействия на региональную политику обладает. Применение мер федерального вмешательства определяется Президентом, которого по этому вопросу консультирует Совет Республики. Президент своим декретом вводит меру федерального вмешательства. По ряду мер фед вмешательства декрет президента должен быть санкционирован Парламентом в течение суток. При этом Конституция говорит, что по ряду критических мер, например введению чрезвыч / военного положения, Конгресс должен собраться незамедлительно, даже если был на каникулах. Декрет президента, вводящий меры фед вмешательства, должен содержать четкий и конкретный перечень элементов, который называет Конституц и профильное законво: сферу вмешательства, продолжительность, условия осуществления данной меры (конкретные полномочия, конкретные обстоятельства применения и т.д.). Это обеспечивает надлежащий контроль со стороны Нац Конгресса. Ст 34 Конституции предусматривает, что Бразильский союз может вмешиваться в дела штатов по следующим причинам: для поддержания национ целостности; отражение иностр вторжения; прекращение серьезных нарушений обществ или публич порядка, когда власти штата не справляются; если штат не может гарантировать свободное функционирование федер органов на территории штата; в целях обеспечения финансовой дисциплины штата или в целях реорганизации финансовой политики штата, когда штат оказывается на грани банкротства, проблемы, связанные с бюджетной обеспеченностью; необходимость принудительного обеспечения конституц принципов на территории штата.

Внефедеративные единицы. Этот вопрос непосредственно связан с построением федерации в Бразилии. В отличие от концепции построения федерации в Индии, в Бразилии расово-этнический, религиозный, культорологический фактор не являются определяющим в построении федерации. В Индии очень много народностей, меньшинств, языков и т.д. В Бразилии не было такой проблемы, её централизовано населили португальцы. Доминирующая религия католицизм, поселенцы-португальца перемешались с негроидной расой, получились такие мулаты. В Бразилию было завезено формально даже больше чернокожего населения, чем в США. Где-то 55% населения было чернокожим. Это обусловило такое в некотором смысле единство народностей. И в отличие от США никакой сегрегации белых и черных не существовало. Чернокожие в Бразилии ассимилировались. Бразильский народ начал себя определять по фенотипу (мы коричневые (есть такой термин «паргл»???? – не разобрала в аудио), мы такая специфическая народность), а не по происхождению как в США или ЮАР – по принципу белые или черные. И это позволило создать в Бразилии некое этническое единство и повлияло на формирование федерации. Конституция 1988 не закрепила термин этнос, поэтому в Бразилии нет специализированного регулирования в отношении меньшинств, какое есть в Индии. Конституция Бразилии не понимает, че такое этнос, у нас вроде всё единое. Но при этом меньшинства все-таки упоминаются в Конституции, в первую очередь, это индейцы Амазонки, которые были коренным народом до прибытия португальцев на территорию Бразилии. То есть есть как бы монолитный народ, с вкраплением коренных народов. Более того, обратите внимание на Конституцию, что там прямо предусмотрено, что расизм в любых его применениях является преступлением без срока давности. Ст. 215 Конституции Бразилии прямо закрепляет мультикультурализм как основу национ политики, в ее рамках выделяют несколько групп – африканскую (афро-бразильскую), народную (?), индейскую, некоторые друние - и все это вместе формируют некую общебразильскую культуру. Конституция закрепляет перечень прав коренных индейцев – ст. 231. Эти права носят коллективный характер, в первую очередь, это право на социальную организацию и право на обычаи, использование родного языка, верования, традиции и т.п., право на первоначальное владение землями традиционного обитания. С точки зрения закон-ва Бразилии у индейского народа не возникает права собственности на эту территорию, поэтому никакого политического статуса у этих территорий исконного проживания индейцев не возникает. Не возникает и права на организацию каких-то органов публичной власти в масштабах таких территорий и т.д. По факту эти территории созданы для компактного проживания этих народностей, чтобы они там вели свои промыслы, свою культуру. Это некий «зоопарк», огородили территорию, вот там индейцы, мы их не трогаем, но каких-то политич претензий на эту территорию они не могут предъявлять + в Бразилии недра не входят в понятие исконной территории, в отличие от РФ. В Бразилии территории исконного обитания определяются Президентом и могут носить экстерриториальный характер – они могут одновременно распространяться на несколько штатов. Поэтому с точки зрения управления этими территориями нужно приходить к какому-то единому образу, даже если закон-во штатов различно. Эти территории исконного проживания можно сопоставить с резервациями в США и там тоже нет политического статуса у резерваций (ответ на вопрос из зала). В Бразилии эти территории исконного проживания создаются сверху, а нет политических прав в США и Бразилии, чтобы индейцы слишком много не требовали, так-то вообще вся территория изначально их была.

Вопрос про финансовое выравнивание – в Бразилии нет перераспределения между богатыми и бедными штатами. Но федерация может применить поддержку к более бедным регионам (не штатам конкретно), а регионам, а регионы состоят из штатов.