§ 6. Политико-территориальное устройство. Публичная власть в кантонах и общинах

1. Швейцарский федерализм

Швейцарию можно, наверное, считать старейшей из существующих в Европе, а может быть, и в мире, федераций. Хотя, по мнению большинства исследователей, она до 1848 г. представляла собой формально конфедерацию, есть определенные основания считать, что перерастание ее в федерацию произошло ранее. Само вооруженное подавление осенью 1847 г. попытки Зондербунда выйти из конфедерации свидетельствует об этом: обычная конфедерация есть союз независимых государств, каждое из которых вольно покинуть союз в любое время. Конституция 1848 г. лишь оформила тот факт, что к середине прошлого века Швейцария была сложившимся государством, а не международно-правовым союзом государств. Федеративный характер Швейцарии получил дальнейшее развитие в действующей Конституции 1874 г. и отражен во всех трех ее разделах и даже в переходных положениях.

Согласно ст. 1 Конституции в нынешней редакции, объединенные союзом 23 суверенных кантона образуют в своей совокупности Швейцарскую Конфедерацию (нем. — Швейцарское Клятвенное Товарищество). Три кантона состоят каждый из двух полукантонов: Унтервальден — из Верхнего Вальдена и Нижнего Вальдена (Обвальден и Нидвальден), Базель — из городского и сельского, Аппенцелль — из Внутреннего Родена и Внешнего Родена (Иннерроден и Ауссерроден). Полукантоны имеют самостоятельную организацию власти (в соответствующих кантонах общекантональных органов нет), но половинное представительство в Совете кантонов и половину голоса на федеральных референдумах. Унтервальден состоит из полукантонов с самого создания Конфедерации, Аппенцелль был разделен в 1897 г. по конфессиональным соображениям, а Базель — в 1933 г.

Перечисление в ст. 1 Конституции кантонов и полукантонов приводит к заключению, что любое изменение этого перечня требует ее соответствующей реформы. Следовательно, без такой реформы противоконституционны были бы односторонняя сецессия кантона или полукантона, слияние кантонов или полукантонов, их разделение и т. п.

Территория кантонов весьма различна: от 36 кв. км у полукантона Базель-городской до 7106 кв. км у кантона Граубюнден; у более чем половины кантонов территория не достигает 1 тыс. кв. км.

Примерно 75% населения страны говорит на немецком языке, 20% — на французском, 10% — на итальянском, и 1% — на рето-романском (раушском) языке. Приведенные цифры отражают тот факт, что часть населения говорит на двух-трех указанных языках. Согласно переписи 1980 г., немецкий язык считали родным 65% населения, французский — 18,4%, итальянский — 9,8%, рето-романский (раушский) — 0,8%; для 6% жителей страны родным не является, следовательно, ни один из ее национальных языков. Большинство кантонов одноязычны: 14 — с немецким, четыре — с французским и один — с итальянским языком. Три кантона считаются двуязычными, а один — трехъязычным. При этом установлено, какой официальный язык действует в той или иной общине, и лишь небольшое число общин реально двуязычны: граждане там имеют право выбора языка для официальных отношений и образования. Смешение языков считается нежелательным.

В соответствии со ст. 3 Конституции, кантоны суверенны, поскольку их суверенитет не ограничен Федеральной конституцией, и как таковые они осуществляют все права, которые не переданы федеральной власти. В Общей части учебника отмечалась спорность вопроса о том, может ли суверенитет вообще быть ограниченным (п. 6 § 1 гл. XI). В данном случае напрашивается вывод о несуверенности кантонов, который обусловлен не столько даже отсутствием права и возможности сецессии, сколько тем, что вопрос о своей компетенции решают не они сами, а большинство избирателей и кантонов на общенациональном референдуме. Согласно ст. 5, Конфедерация гарантирует кантонам их территорию, их суверенитет в пределах ст. 3 (правильнее было бы взять этот термин в кавычки), их конституции, свободу, права народа и конституционные права граждан наравне с правами и полномочиями, которые народ передал властям.

Впрочем, терминология и фразеология кантональных конституций часто ориентированы на суверенитет как качество, присущее именно государству. Это видно прежде всего из тех определений, которые кантоны дают себе в своих конституциях: «Кантон имеет собственную и постоянную организацию» (Базель-сельский); кантон — «свободное демократическое государство» (Женева, Люцерн); «свободное демократическое государство и член Швейцарской Конфедерации» (Санкт-Галлен); «суверенный кантон» (Жюра); «один из суверенных кантонов» (Женева); «суверенная республика» (Валлис), «суверенное государство» (Фрибур) и т. д.*

* Например, первый раздел Конституции кантона Женева содержит следующую единственную статью:

«1. Республика Женева образует один из суверенных кантонов Швейцарской Конфедерации.

2. Суверенитет принадлежит народу; все политические полномочия и все государственные функции осуществляются только в силу делегации его высшей власти.

3. Народ представляет собой совокупность граждан.

4. Форма правления — представительная демократия».

Кантоны имеют свою организацию власти (см. ниже) и, как мы уже видели, свое гражданство.

Как отмечалось, с одной стороны, Конституция запрещает кантонам заключать между собой союзы и договоры политического характера, а с другой — разрешает им заключать соглашения (нем. Verkommnisse) по предметам законодательства, правосудия и администрации (ст. 7). Правда, такие соглашения должны представляться на просмотр федеральной власти (согласно п. 5 ст. 85 Конституции — Федеральному собранию в случае наличия возражений у Федерального совета или другого кантона), которая может воспрепятствовать их исполнению, если они содержат что-либо, противоречащее интересам Конфедерации или правам других кантонов. В противном случае соответствующие кантоны вправе требовать содействия федеральных властей для исполнения соглашений.

В случае споров между кантонами ст. 14 Конституции обязывает их воздерживаться от самовольных действий и любого вооружения, подчиняться федеральному решению. Если же кантону грозит внезапная опасность из-за границы, его правительство, в соответствии со ст. 15, должно призвать на помощь другие кантоны, которые обязаны послать подкрепление, и одновременно уведомить федеральную власть, не предвосхищая ее последующих распоряжений. Соответствующие расходы ложатся на Конфедерацию.

В случае нарушения в кантоне внутреннего порядка или угрозы ему со стороны другого кантона его правительство должно немедленно уведомить Федеральный совет, чтобы он принял необходимые меры в рамках своей компетенции или созвал Федеральное собрание. В неотложных случаях правительство кантона, незамедлительно известив Федеральный совет, должно призвать на помощь другие кантоны, которые обязаны такую помощь оказать. Если же правительство кантона не в состоянии просить о помощи, то компетентная федеральная власть может, а при наличии угрозы безопасности страны обязана действовать самостоятельно. Осуществляя вмешательство, федеральные власти должны соблюдать права кантонов и граждан, гарантированные ст. 5 Конституции. Расходы ложатся на соответствующий кантон, однако при особых обстоятельствах Федеральное собрание может постановить иначе (ст. 16).

В рассмотренных случаях кантоны, согласно ст. 17, обязаны разрешать свободный проход войск, которые немедленно ставятся под федеральное командование.

Внешние сношения в принципе подлежат ведению Конфедерации. Согласно ст. 8 Конституции, только Конфедерации принадлежит право объявлять войну и заключать мир, вступать в международные союзы и заключать договоры с иностранными государствами, в частности, таможенные и торговые договоры. Конституция в ст. 11 запрещает любые военные капитуляции. В порядке исключения Конституция в ст. 9 разрешает кантонам заключать с заграницей договоры по предметам государственного хозяйства, соседских отношений и полиции, однако они не должны содержать ничего, что противоречило бы интересам Конфедерации или правам других кантонов. При этом официальные отношения между кантонами и правительствами иностранных государств и их представителями должны осуществляться через посредство Федерального совета, хотя по предметам упомянутых договоров кантоны могут вступать в непосредственные отношения с нижестоящими властями и должностными лицами иностранного государства (ст. 10).

Сфера исключительной компетенции Конфедерации постоянно расширяется. Этот процесс отразился в более чем 100 изменениях, внесенных в Федеральную конституцию, особенно после Второй мировой войны. Так, весьма значительно были расширены права Конфедерации в области экономики в результате конституционного пересмотра в 1947 г. В последующий период Конфедерация получает права в социальной сфере, включая охрану окружающей среды, в регулировании территориальной инфраструктуры. Конфедерация в настоящее время управляет большей частью железных дорог, телекоммуникаций, ей принадлежат исключительные полномочия в сфере атомной энергетики и научных исследований. В результате конституционного пересмотра 23 сентября 1990 г. Конфедерация расширила свою компетенцию в проведении энергетической политики.

Одновременно Конфедерация получает все больше прав в налоговой сфере. В настоящее время она получает 90% всех косвенных налогов, взимаемых внутри страны. Правда, кантоны могут устанавливать прямые налоги и некоторые виды косвенных, не предусмотренных Конституцией, но в целом ситуация в налоговой области «в настоящее время очень далека от того, чтобы выглядеть гармонизированной»*. Данное положение резко контрастирует с ситуацией в соседней Германии, где конституционное регулирование распределения финансовых средств благоприятствует землям и общинам. В то же время значительная часть федеральных доходов возвращается в кантоны и коммуны; в общей сумме такие передаваемые средства составляют четвертую часть бюджета Швейцарии (26,3% в 1987 г.).

* См.: Kriesi H. Le systeme politique suisse. P.: Economica, 1995, p. 48.

Ныне сфера исключительной федеральной компетенции охватывает оборону, таможенное дело, эмиссию денег, железные дороги и многое другое.

Конкурирующая компетенция Конфедерации и кантонов распространяется на гражданское право, включая интеллектуальную собственность, уголовное право, трудовое право, режим иностранцев и др. В области финансирования образования, национальных и региональных публичных работ, национальных Дорог и др. Конфедерация устанавливает общее регулирование, а исполнение осуществляется кантонами; в случае несоблюдения федеральных требований кантональное исполнение может заменяться федеральным.

Исключительная компетенция кантонов распространяется на такие сферы, как больничное дело, поддержание порядка, коммунальное хозяйство и др. Конфедерация может делегировать кантонам осуществление некоторых своих полномочий.

В ст. 2 переходных положений федеральной конституции установлен приоритет федерального права, перед кантональным.

Осуществляя предусмотренные Конституцией наблюдение и надзор за деятельностью кантонов, Конфедерация может направлять в кантоны федеральных инспекторов, обязывает кантоны представлять центру принимаемые ими законы,, а также различного рода доклады.

Конфедерация может оказывать на кантоны финансовое воздействие, а в некоторых случаях осуществлять и прямое вмешательство для обеспечения внутренней безопасности, поддержания спокойствия и порядка (ч. 6 ст. 85 Конституции). Таких вмешательств было всего 10 в период с 1855 до 1932 г.