Экзамен зачет учебный год 2023 / Арбузкин КПЗС

мые в Палате лордов, а также все лорды во время открытия королевой оче-

редной сессии парламента.

Не избежала скандалов и Палата лордов. В мае 2009 г. Палата проголосовала за временное отстранение от обязанностей двух лордов, подозреваемых в коррупции. Лорд Траскотт и лорд Тейлор стали первыми пэрами, отстранен-

ными от должности за последние 350 лет (со времен О. Кромвеля). Летом

2015 г. после того, как в средствах массовой информации появилась видеоза-

пись, на которой вице-спикер Палаты лордов Джон Сьюэлл употребляет ко-

каин, он ушел в отставку.

Парламентские процедуры. Несмотря на то, что палаты британского парла-

мента имеют значительные различия в порядке формирования и организации деятельности, они находятся в тесном взаимодействии, которое проявляется через парламентские процедуры, наиболее важные из которых законодатель-

ный процесс и парламентский контроль. Объявленная реформа британского парламента внесет много изменений в парламентские процедуры. Но некото-

рые из них настолько красочны, что хотелось бы запечатлеть их в памяти,

например открытие сессий британского парламента.

Каждый год очередная сессия парламента и первая сессия после парламент-

ских выборов открывается монархом. Эта красочная процедура сохраняет стародавние традиции. Ровно в 11 часов утра королева садится в старинную,

так называемую ирландскую, государственную карету и направляется в со-

провождении конной гвардии из Букингемского дворца (резиденции короле-

вы) к Вестминстерскому дворцу (зданию парламента). В карете, запряженной шестеркой серых лошадей, с одетыми в ливреи лакеями на запятках, кроме Ее Величества находится и ее супруг — герцог Эдинбургский в парадной форме адмирала при всех орденах и регалиях.

По прибытии кортежа в Вестминстер британский государственный флаг на шпиле здания парламента опускается и поднимается королевский штандарт.

В Вестминстерском дворце королева проходит в специальную гардеробную,

где фрейлины помогают ей облачиться в королевскую мантию и надеть им-

491

перскую корону. Затем Елизавета II во главе торжественной процессии направляется в Палату лордов и занимает большой королевский трон.

Когда Ее Величество входит в Палату лордов, все поднимаются со своих мест.

Это впечатляющее зрелище. Все ослепительно сияет — королевская корона с ее бриллиантами, рубинами, сапфирами и жемчугом, диадемы пэресс, платья всех цветов и оттенков. Стоят пэры в своих алых мантиях с золотой бахро-

мой, архиепископы, епископы, судьи в длиннополых мантиях, а также члены дипломатического корпуса, демонстрирующие строгие одежды и бросающи-

еся в глаза «правила протокола».

Королева величественно садится на трон, что означает предложение всем присутствующим занять свои места. Лишь после того, как облаченные в красные мантии лорды займут свои места, в зал допускаются члены Палаты общин. Процедура их появления в Палате лордов также отличается особым ритуалом. Члены Палаты общин входят в зал во главе со спикером, следом за которым идут премьер-министр и лидер оппозиции, затем другие депутаты.

Так ежегодно начинается очередная сессия британского парламента. Такая торжественная процедура открытия парламентской сессии существует уже свыше 400 лет, с того дня (2 апреля 1571 г.), когда Елизавета I сама открыла сессию парламента.

Наиболее важная парламентская процедура — законодательный процесс.

Субъектами права законодательной инициативы являются члены каждой из палат и правительство, а также королева, которая осуществляет свое право через Кабинет министров.

Законопроекты могут вноситься в любую из палат, но практически основная часть законопроектов вносится в Палату общин, а финансовые билли вносят-

ся исключительно в Палату общин (ст. 1 Акта о парламенте (1911)).

Следует отметить, что все парламентские акты делятся на публичные (охва-

тывают общегосударственные интересы) и частные (носят локальный или персональный характер). Публичные законопроекты вносятся, как правило,

492

правительством, частные — депутатами. В соответствии с правилами проце-

дуры неправительственные законопроекты рассматриваются лишь один день в неделю. В итоге 95% всех законов принимается по инициативе правитель-

ства.

Как и в других странах, в Великобритании законопроект рассматривается в трех чтениях. В первом чтении клерк палаты лишь зачитывает название за-

конопроекта. Затем ставится на голосование вопрос о принятии законопроек-

та к рассмотрению либо о его отклонении. Во втором чтении обсуждаются его основные положения и поправки, причем второе чтение проводится в не-

сколько этапов. Сначала проект обсуждается на заседании палаты, далее он передается в комитет или несколько комитетов, где проводится постатейное обсуждение проекта, а затем вновь на заседании палаты проводится обсуж-

дение и голосование по поправкам. Если проект внесен правительством, то сначала выступает соответствующий министр, а затем член «теневого каби-

нета». Если же законопроект вносится оппозицией, то сначала выступает ее представитель, затем члены правительства, а уже потом слово предоставля-

ется другим депутатам, причем депутаты Палаты общин могут выступать по одному проекту только один раз, в то время как члены Палаты лордов не ограничены в этом.

Для сокращения времени парламентских дебатов спикер использует различ-

ные приемы, например «гильотину», когда заранее оговаривается час пре-

кращения прений, после наступления которого спикер завершает прения; «кенгуру», когда спикер по своему усмотрению выбирает и ставит на голосо-

вание отдельные поправки.

В ходе третьего чтения могут проводиться общие дискуссии по проекту в це-

лом без внесения поправок, но чаще всего спикер сразу ставит его на голосо-

вание. При проведении парламентских дебатов кворум в Палате общин со-

ставляет 40 депутатов, но для принятия закона необходимо большинство от общего числа членов Палаты. Вот здесь-то и требуется особая активность

493

«кнутов», которые «сгоняют» своих депутатов в зал заседаний для проведе-

ния голосования.

В британском парламенте существуют различные способы голосования: от-

крытое и тайное, поименное, а также специфическая процедура «голосование ногами». Последняя процедура настолько оригинальна, что требует подроб-

ного рассмотрения.

Вдоль боковых стен зала заседаний Палаты общин к внешним их сторонам примыкают разделительные вестибюли, предназначенные для голосования.

Депутаты, голосующие «за» (или «да» — «yes»), выходят из зала заседания через выход за креслом спикера и располагаются в вестибюле справа от спи-

кера. Голосующие «против» (или «нет» — «по») пользуются выходом, нахо-

дящимся в другом конце зала, и располагаются в вестибюле слева от спикера.

Клерки записывают имя депутата и выбранный им вариант, а специально уполномоченные «счетчики» подсчитывают их.

Депутаты призываются голосовать с помощью звонков (колокольчиков), ко-

торые звенят во всех помещениях Вестминстера, отведенных для депутатов Палаты общин, за исключением помещений, занимаемых парламентскими комитетами, а также в офисах, расположенных вокруг Вестминстера. Депу-

татам отводится восемь минут, чтобы успеть занять тот или иной вестибюль,

после чего двери закрываются.

Может применяться «парный отказ» от голосования. Если один из депутатов по каким-либо причинам не может принять участие в голосовании, чтобы не нарушать соотношения сил в парламенте, он может договориться с коллегой из оппозиционной партии о взаимном отказе от голосования. Такая процеду-

ра применяется и в странах англосаксонского права.

После принятия проекта Палатой общин он передается в другую палату, где проходит аналогичную процедуру. Если Палата лордов вносит свои поправ-

ки, то закон вновь возвращается в Палату общин и обсуждается повторно.

Если Палата лордов отклоняет закон, принятый Палатой общин, то в этом случае он может быть вновь рассмотрен на следующей сессии, и если будет

494

одобрен простым большинством голосов в нижней палате, то передается на подпись королеве как закон, принятый парламентом. Таким образом, Палата лордов может задержать принятие закона на один год, поскольку сессии пар-

ламента проходят один раз в год. Финансовые билли должны быть одобрены Палатой лордов в течение одного месяца, после чего они вступают в силу без согласия верхней палаты.

Динамизм общественной жизни, бурное развитие экономики, усложнение процесса социального управления предопределили такое явление, как деле-

гированное законодательство. Этот институт не получил в Великобритании достаточно четкого регулирования, хотя случаи делегирования парламентом части своих полномочий правительству имеют место нередко.

Ещё одной важной парламентской процедурой является парламентский кон-

троль за деятельностью правительства. Формы такого контроля: вотум недо-

верия, резолюция порицания, вопросы устные и письменные и некоторые иные.

Правительство несет коллективную ответственность перед парламентом (Па-

латой общин). Выражение правительству вотума недоверия влечет либо его отставку, либо роспуск Палаты общин. Вотум недоверия выражается в том,

что Палата общин отказывает правительству в доверии, когда оно само ста-

вит вопрос об этом. Вопрос о доверии возникает лишь в связи с прохождени-

ем правительственного законопроекта, поэтому вотум недоверия именуется связанным. В английской политической практике вотум недоверия — явле-

ние чрезвычайно редкое. В XX в. было всего два таких случая и оба они про-

изошли при необычной ситуации, когда правительство не имело поддержки большинства в Палате общин (в 1924 и 1979 гг.).

Резолюция порицания в отличие от вотума недоверия инициируется самой палатой, однако поскольку правительство сформировано из фракции парла-

ментского большинства, то резолюция порицания может вноситься только оппозиционными партиями и заведомо будет отклоняться партийным боль-

шинством.

495

Наиболее часто используемая форма парламентского контроля в Великобри-

тании — устные или письменные вопросы членам правительства, включая премьер-министра. Для этого отводится специальное время: для вопросов премьер-министру — два раза в неделю по 15 минут, министрам — четыре дня в неделю по 40—50 минут. Существует перечень вопросов, на которые министры не обязаны отвечать (оборона и безопасность, информация лично-

го характера, коммерческая информация конфиденциального свойства). Кро-

ме того, если затраты на подготовку ответа на данный вопрос превышают

200 ф. ст., то министр может отказаться отвечать. Следует отметить, что дан-

ная форма контроля используется весьма активно. В течение одной сессии перед членами правительства ставится около 40 тыс. устных вопросов.

Формами парламентского контроля являются также деятельность специали-

зированных комитетов, на заседания которых с 1979 г. приглашаются мини-

стры для дачи показаний, и институт парламентского уполномоченного по делам администрации, учрежденный в 1967 г. Уполномоченный назначается правительством и проводит расследование различных нарушений, допущен-

ных органами исполнительной власти.

Важное значение имеет и еще одна форма контроля. Палата общин осу-

ществляет контроль за расходованием финансовых средств (через парла-

ментского контролера — генерального аудитора, комитет по публичным сче-

там, а также во время парламентских вопросов правительству).

Следует отметить, что деятельность британского парламента осуществляется в условиях широкой гласности. Работа палат освещается в печати. Кроме то-

го, каждый желающий может приобрести билет для посещения здания Вест-

минстерского дворца, в том числе и в период заседаний палат (для зрителей выделены места на галерее). Гласность можно отнести к традициям британ-

ского парламента, поскольку ещё в 1803 г. было положено начало публика-

ции протоколов парламентских прений.

Правительство Великобритании. Правительство Великобритании, как и мно-

гие другие институты власти, сохраняет на себе печать традиционности

496

уклада жизни британского общества. Это проявляется и в порядке формиро-

вания правительства, и в его структуре и процедурах деятельности.

Правительство состоит из премьер-министра и министров Короны. Премьер-

министр (официальное наименование этой должности — Первый лорд казна-

чейства) назначается монархом самостоятельно в соответствии с монаршими прерогативами. Но в соответствии с конституционным соглашением монарх назначает премьер-министром лидера партии, получившей большинство мест на парламентских выборах. Следует отметить, что выборы лидера различны у консерваторов и лейбористов. Лидера Консервативной партии избирают члены парламентской фракции, а лидер лейбористов избирается ежегодно на собрании представителей профсоюзов (40% голосов), окружных партийных организаций (30%) и членов Палаты общин (30%).

Следует отметить, что до начала XX в. на должность премьер-министра назначались исключительно члены Палаты лордов, а с начала XX в. — толь-

ко депутаты Палаты общин. Единственным исключением был уже упомяну-

тый А. Дуглас-Хьюм, бывший членом Палаты лордов, но после назначения отказавшийся от графского титула.

Лидер приглашается королевой на прием и представляется ей. Королева,

только что перед этим принявшая отставку прежнего правительства, поруча-

ет новому премьер-министру сформировать правительство.

Вновь назначенный премьер-министр представляет королеве кандидатуры для назначения на должности министров. Кандидатуры отбираются из соста-

ва обеих палат парламента, как правило, из членов правящей партии. В коли-

чественном отношении правительство состоит из более, чем 100 человек, ко-

торые образуют несколько групп. В первую входят главы отдельных мини-

стерств. Вторую группу составляют министры без портфеля и члены прави-

тельства, занимающие различные традиционные должности: например, лорд

— председатель совета, лорд — хранитель печати. На них возлагается вы-

полнение особых функций. В третью группу входят государственные мини-

стры — заместители министров наиболее крупных министерств.

497

Самостоятельную группу образуют так называемые младшие министры — парламентские секретари, назначаемые для обеспечения связей министров с парламентом.

Среди членов правительства выделяется более узкий круг должностных лиц,

20—30 чел., именуемый Кабинетом. В состав Кабинета входят, как правило,

сам премьер-министр, канцлер казначейства, государственные секретари внутренних дел, обороны, а также министры без портфеля. Кабинет суще-

ствует в соответствии с конституционным обычаем.

Выделяется ещё и «внутренний кабинет» — это министры, пользующиеся особым доверием премьер-министра и собирающиеся примерно один раз в неделю в резиденции премьер-министра на Даунинг-стрит, 10, в Лондоне.

Внутренний кабинет принимает решения от имени всего Кабинета. При необходимости численный и персональный состав внутреннего кабинета мо-

жет меняться по усмотрению премьер-министра.

Примечательно, что в Великобритании сохраняется традиционное для фео-

дальной эпохи наименование министерских постов: первый лорд казначей-

ства (премьер-министр), канцлер казначейства (министр финансов) и т.д.

К числу основных функций правительства (Кабинета министров) относятся:

определение политического курса государства, выносимого на утверждение парламента; контроль за деятельностью органов исполнительной власти в плане ее соответствия политической линии, определенной парламентом; ко-

ординация деятельности министерств и ведомств и др.

Следует отметить, что ключевой фигурой в системе исполнительной власти

(можно сказать, даже во всей системе власти) является премьер-министр. Хо-

тя его функции законодательно не определены, они вытекают из политиче-

ских традиций и конституционных соглашений. Роль премьер-министра в принятии решений правительством (Кабинетом министров) столь велика, что сегодня «кабинетную систему» иногда называют правительством премьер-

министра.

498

Премьер-министр фактически сносится с королевой. Он представляет на подпись монарху правовые акты и сам их контрасигнует, вносит монарху предложение о созыве нового состава парламента после выборов Палаты об-

щин, самостоятельно назначает парламентские выборы.

Правительство осуществляет нормотворческую деятельность. Принимаемые им акты можно подразделить на две группы: акты подзаконного характера и акты делегированного законодательства — причем последних принимается значительно больше, чем законов. За этими актами устанавливается парла-

ментский контроль. Они должны быть обязательно представлены парламен-

ту. Широкое распространение получила и субделегация, когда министры по-

ручают (делегируют) издание актов руководителям нижестоящих ведомств.

Данные акты принимаются от имени отдельных министров.

После выборов 2010 г., когда ни одна партия не получила абсолютного большинства, в Великобритании появилось первое коалиционное правитель-

ство со времен Второй мировой войны, состоявшее из консерваторов (лидер

— Дэвид Кэмерон) и либеральных демократов (Николас Клегг). Д. Кэмерон стал Премьер-министром, Н. Клегг — его заместителем.

После выборов 2015 г. консервативная партия, получив большинство голо-

сов, стала правящей партией, а ее лидер Д. Кэмерон — премьер-министром.

Будучи противником выхода Великобритании из Евросоюза, Д. Кэмерон вы-

нужден был уйти в отставку после объявления результатов референдума по этому вопросу. Лидером консерваторов, а, следовательно, и премьер-

министром стала Тереза Мэй.

Тереза Мэй — 76-й Премьер-министр Великобритании (с июля 2016 г.), вто-

рая женщина (после Маргарет Тэтчер) на посту главы правительства. Роди-

лась в 1956 г. Окончила Оксфордский университет со степенью бакалавра географии. В 1997 г. была избрана членом Палаты общин. Занимала посты министров в теневом кабинете. В правительстве Д. Кэмерона была назначена министром внутренних дел.

499

Для обеспечения выполнения правительством своих функций создаются раз-

личного рода вспомогательные органы (комитеты, секретариаты, комиссии).

Они функционируют при премьер-министре и при каждом министре и спе-

циализируются в нескольких сферах деятельности.

Ещё одна особенность системы государственного управления Великобрита-

нии состоит в том, что в стране существует так называемое постоянное пра-

вительство, т.е. аппарат профессиональных государственных служащих,

практически не меняющийся с приходом нового премьера. Численность гос-

ударственных чиновников в центре и на местах составляет примерно 1,5 млн.

чел.

Такая система сложилась в конце XIX в., когда была проведена реформа гражданской службы. Начало реформы было положено докладом, подготов-

ленным по заданию Премьер-министра У. Гладстона лордом Нормкотом и сэром Тревельяном. В своем докладе они призвали к превращению государ-

ственной службы из синекуры для фаворитов в серьезную профессию, к её деполитизации, созданию системы жесткого, но беспристрастного отбора в ведомства Уайтхолла.

Гражданская служба центрального правительства (исключая внешнеполити-

ческое ведомство) насчитывает свыше полумиллиона человек. Существует 13

служебных рангов, от административного помощника до постоянного секре-

таря министерства. Варьируется и оплата — от 8 тыс. до 80 тыс. ф. ст. в год.

Должности замещаются, как правило, выпускниками Оксфорда или Кембри-

джа. Для замещения должностей проводятся экзамены. К государственным служащим предъявляется ряд требований. Так, они могут состоять в партиях,

но не могут участвовать в активной политической жизни. Им запрещено бал-

лотироваться в представительные органы власти. Все они служат не партии, а

королеве.

Во взаимоотношениях правительства с парламентом можно выделить еще один немаловажный аспект — фактический контроль исполнительной власти за законодательной деятельностью парламента. Он осуществляется посред-

500