Экзамен зачет учебный год 2023 / Арбузкин КПЗС
.pdfпрограмму ВоКа-БатШа, по которой деньги распределяются непосредствен-
но бедным семьям, — лишь 30 млрд. реалов (13,8 млрд. долл.).
9.3. Бразильский федерализм
Конституционные основы федерализма в Бразилии закреплены в специаль-
ном разделе Конституции. Бразильская федерация основывается на таких началах, как приоритет общенациональных интересов, нерушимость Союза,
самостоятельность Союза, штатов, Федерального округа и муниципалитетов в устройстве органов власти соответствующего уровня. Принцип приоритета общенациональных интересов вытекает из положений первого раздела Кон-
ституции, закрепляющего перечень основных принципов устройства бра-
зильского общества: суверенитет, народовластие, достоинство человеческой личности, политический плюрализм и некоторые иные (ст. 1—4 Конститу-
ции). Принцип нерушимости Союза закреплен в ст. 1 Конституции: «Федера-
тивная Республика Бразилия, представляющая собой нерасторжимый союз штатов, муниципий и Федерального округа, образует демократическое пра-
вовое государство...». Принцип самостоятельности также закреплен непо-
средственно в Конституции (ст. 18, 25 и др.).
Бразильская федерация возникла в ходе проведения крупных социально-
политических реформ, ликвидации монархии и преобразования единого гос-
ударства в федеративное. В 1889 г. была провозглашена республика Соеди-
ненные Штаты Бразилии, переименованная в 1967 г. в Федеративную Рес-
публику Бразилию.
В состав бразильской федерации входят 26 штатов, являющихся субъектами Федерации, а также Федеральный округ, в котором расположена столица государства, и три федеральные территории, находящиеся под юрисдикцией федеральной власти. В отличие от конституций многих других федеративных государств в бразильской Конституции не содержится перечень субъектов федерации.
421
В конституционно-правовой литературе отмечается, что федерация в Брази-
лии носит централистский характер. В то же время не без оснований отдель-
ные исследователи отмечают своеобразие бразильской модели федерализма,
состоящее в том, что она сочетает одновременно черты кооперативного фе-
дерализма с централизованной системой федеративных отношений. Коопера-
тивность проявляется в наличии трех сфер ведения (исключительное ведение Федерации, исключительное ведение субъектов и совместное ведение). Кро-
ме того, сфера распределения компетенции охватывает не только федераль-
ный центр и субъекты Федерации, но и Федеральный округ, федеральные территории и муниципии. Централизованность проявляется в жестком регу-
лировании «сверху» федеративных отношений, четко выраженном остаточ-
ном принципе компетенции субъектов Федерации, а также в том, что феде-
ральная Конституция детально регулирует ряд полномочий органов местного самоуправления.
Конституционно-правовой статус субъектов Федерации. Основы статуса субъектов Федерации определены в Конституции Бразилии. Каждый штат имеет свою конституцию, которая принимается им самостоятельно в соот-
ветствии с принципами, установленными в федеральной Конституции (ст. 25). В каждом штате создается система органов государственной власти на основе принципа разделения властей.
Законодательную власть в субъектах Федерации осуществляют однопалат-
ные законодательные собрания штата, избираемые населением путем прямых выборов на четыре года (ст. 27). Главами исполнительной власти в штатах являются губернаторы и вице-губернаторы штатов, которые избираются населением на четыре года (ст. 28). Каждый штат имеет свою судебную си-
стему, действующую на основе принципов, установленных федеральной Конституцией (ст. 125).
Для всей системы федеративных отношений в Бразилии характерно то, что ряд важнейших положений, затрагивающих статус субъектов, определяются федеральными законами. В частности, федеральной Конституцией определе-
422
ны перечень объектов собственности штатов (ст. 26); количественный состав,
срок полномочий и порядок избрания депутатов законодательных собраний штатов, губернаторов и вице-губернаторов (ст. 27, 28); статус служащих в органах власти федерального, регионального и муниципального уровней и ряд других положений.
Основные принципы разграничения полномочий между Федерацией и субъ-
ектами. Предметы ведения и полномочия между федеральной властью и вла-
стью субъектов Федерации разграничены непосредственно в Конституции. В
основу такого разграничения положено выделение исключительной компе-
тенции Союза (ст. 22), совместной компетенции Союза, штатов и муниципа-
литетов, а также Федерального округа (ст. 23) и конкурирующей компетен-
ции Союза, штатов и Федерального округа (ст. 24).
В исключительном ведении Федерации находится гражданское, коммерче-
ское, уголовное, процессуальное, избирательное, аграрное, морское, воздуш-
ное, космическое и трудовое законодательство; управление федеральной соб-
ственностью; денежная система; валюта, кредиты и страхование; междуна-
родная торговля и иные вопросы, закрепленные в ст. 22 Конституции. В сов-
местном ведении находятся: исполнение Конституции и федерального зако-
нодательства; вопросы охраны памятников культуры от уничтожения или не-
законного вывоза; охрана окружающей среды и др. (ст. 23). Конкурирующая компетенция касается вопросов налогов, бюджета, образования и культуры,
социального обеспечения и др. (ст. 24).
Федеральный округ, на территории которого располагаются федеральные ор-
ганы власти, обладает статусом субъекта Федерации (штата). Здесь избира-
ются Законодательная палата, губернатор и вице-губернатор. Правовое по-
ложение и основы деятельности названных органов определяются органиче-
ским законом, который принимается Законодательной палатой в два тура с интервалом в 10 дней большинством в две трети голосов (ст. 32 Конститу-
ции).
423
Конституцией предусмотрено образование федеральных территорий, в кото-
рых функционируют органы, назначаемые федеральной властью: губернатор,
суды, члены Генеральной прокуратуры и федеральные общественные защит-
ники. Кроме того, если численность населения федеральной территории пре-
вышает 100 тыс. чел., то избирается Палата территории — представительный орган (ст. 33), наделенный консультативными функциями.
Институт федерального вмешательства. В Конституции Бразилии закреплены меры по обеспечению целостности Союза, важнейшей из которых является федеральное вмешательство. Следует отметить, что в Конституции этот ин-
ститут закреплен достаточно полно. Ему посвящена отдельная глава (гл. VI
разд. 111), которая называется «Об интервенции». В ст. 34 Конституции за-
креплен перечень оснований для применения этой важной меры. К числу та-
ких оснований относятся: угроза сохранению целостности государства; ино-
странная интервенция или интервенция одного субъекта Федерации в другой;
серьезные нарушения общественного порядка; необходимость обеспечения деятельности ветвей власти в субъектах Федерации; грубое посягательство на финансовые интересы Федерации; обеспечение действия федеральных за-
конов или судебных решений на территории субъекта; обеспечение консти-
туционных основ государственного строя.
Решение о федеральном вмешательстве принимается президентом Республи-
ки по просьбе законодательных или исполнительных органов субъектов Фе-
дерации или по требованию федерального Верховного суда, Высшего апел-
ляционного суда или Высшего избирательного суда. Декрет президента о вмешательстве должен определять сферу, продолжительность и условия осуществления данной меры. Декрет о вмешательстве в течение 24 часов представляется в Национальный конгресс или Законодательное собрание штата, которые при необходимости созываются на внеочередную сессию (ст. 36 и 84 Конституции).
После прекращения оснований вмешательства предусмотренная Конституци-
ей система управления восстанавливается, а отстраненные от должности ли-
424
ца приступают к исполнению своих функций, если иное не установлено за-
коном (ст. 34 Конституции).
9.4. Система органов государственной власти
Конституционные принципы организации и деятельности органов государ-
ственной власти. Система центральных органов государственной власти в Бразилии во многом сходна с системой, существующей в США, но при более широких полномочиях президента.
Вся система органов государственной власти в Бразилии основана на таких основополагающих конституционных принципах, как народный суверенитет и народовластие (ст. 1 Конституции); разделение властей (ст. 2); федерализм
(ст. 1). Кроме того, в Конституции закреплены специальные принципы, ле-
жащие в основе организации и деятельности государственных органов, такие как законность, объективность, нравственность, гласность (ст. 37).
В Конституции закреплено ещё одно положение, которое в определенной ме-
ре связанно с разделением властей, — это запрет установления заработной платы за замещение должностей в законодательных и судебных органах вы-
ше, чем в органах исполнительной власти (п. XII ст. 37). Запрещается также совмещение любых государственных должностей, а также совмещение госу-
дарственной службы с иной оплачиваемой работой, кроме преподаватель-
ской или научной (п. XVI ст. 37). В то же время Конституция допускает сов-
мещение мандата депутата или сенатора с должностью министра штата, гу-
бернатора территории, секретаря штата, Федерального округа или террито-
рии, мэра столицы штата или главы временной дипломатической миссии (ст.
56).
Общая характеристика избирательной системы. Избирательная система в Бразилии регулируется исключительно нормами федерального права. Изби-
рательное право и избирательная система Бразилии базируются на традици-
онных демократических принципах, таких как всеобщее равное и прямое из-
425
бирательное право, тайное голосование, альтернативность и гласность про-
ведения выборов и иные.
Как и во многих латиноамериканских государствах, избирательная система в Бразилии имеет множество сходных черт с избирательной системой США:
один раз в четыре года проводятся всеобщие, или генеральные, выборы, ко-
гда переизбираются губернаторы всех штатов и федерального округа, нижняя палата Национального конгресса и часть состава Сената, а также депутаты законодательных собраний штатов.
Специфической особенностью избирательной системы Бразилии является то,
что активным избирательным правом обладают граждане Бразилии по до-
стижении 16 лет, ас 18 до 70 лет участие в выборах является обязательным
(ст. 14). Исключение делается только для неграмотных.
Обязательный вотум обеспечивается тем, что гражданин, трижды отказав-
шийся от участия в голосовании, исключается из Национального кадастра избирателей, что создает для него проблемы при получении загранпаспорта,
устройстве на работу в государственные учреждения, получении банковского кредита.
Избирательных прав лишены душевнобольные, заключенные, лица, не обла-
дающие полнотой политических прав, и военнослужащие, имеющие звание ниже сержантского. Возрастной ценз для пассивного избирательного права зависит от уровня выборов. Для кандидатов в депутаты нижней палаты Национального конгресса, депутатов законодательных собраний штатов, для префектов и вице-префектов муниципалитетов он составляет 21 год, для гу-
бернаторов и вице-губернаторов штатов — 30 лет, для кандидатов в прези-
денты и вице-президенты республики — 35 лет. Кандидаты должны быть бразильскими гражданами, обладать всей полнотой политических прав и по-
стоянно проживать в соответствующем избирательном округе.
Депутаты представительных органов избираются на основе пропорциональ-
ной избирательной системы с распределением мест по методу д’Ондта. Пре-
зидент, вице-президент, губернаторы и вице-губернаторы штатов избираются
426
на основе смешанной мажоритарной системы: в первом туре — абсолютного большинства, во втором — относительного.
Выборы проводятся в течение одного дня — в первое воскресенье октября.
Одновременно избираются президент и вице-президент Республики, губер-
наторы всех 26 штатов и Федерального округа, половина федерального Сена-
та и члены Палаты депутатов, а также депутаты законодательных собраний и муниципий. В соответствии с Конституцией все претенденты на выборные должности должны оставить свои должности за шесть месяцев до начала вы-
боров во избежание использования ими административного ресурса.
Так, в апреле 2006 г. сразу восемь министров, а также Вице-президент стра-
ны Ж. Аленкар ушли в отставку в связи с предстоявшими в октябре того же года выборами.
По данным латиноамериканского информационного агентства «Пренса Ла-
тина», в 2009 г. в преддверии предстоящих в 2010 г. выборов внесены изме-
нения в избирательную систему, предусматривающие предоставление жен-
щинам не менее 5% мест в партийных списках, запрет использования стен для предвыборной агитации, обязательность предъявления избирателями до-
кумента с фотографией и др.
Бразильский парламент. Согласно Конституции Бразилии законодательную власть в стране на федеральном уровне осуществляет Национальный кон-
гресс, состоящий из двух палат: Палаты депутатов и федерального Сената.
Палата депутатов включает 513 чел. и является органом общенационального представительства. Депутаты избираются на четыре года от каждого штата,
каждой федеральной территории и Федерального округа на основе пропор-
циональной системы. Число депутатов от каждого штата и Федерального округа устанавливается пропорционально численности населения, но не мо-
жет быть менее восьми и более 70, а от каждой территории избирается по два депутата (§ 1 и 2 ст. 45 Конституции).
Федеральный Сенат (верхняя палата) состоит из 81 сенатора. От каждого штата и от Федерального округа избирается по три сенатора на основе мажо-
427
ритарной системы. Каждый сенатор избирается на восемь лет, но каждые че-
тыре года происходит обновление состава сенаторов от каждого штата и Фе-
дерального округа попеременно, сначала на одну треть, затем на две трети (§ 2 ст. 46). Вместе с сенатором избираются два его заместителя.
Статус членов Национального конгресса закреплен непосредственно в Кон-
ституции (секция V гл. I разд. IV). Они обладают традиционными функциями и полномочиями, правом избирать и избираться в руководящие органы палат,
объединяться во фракции, работать в комитетах и комиссиях палат, участво-
вать в обсуждении вопросов и принятии решений на пленарных заседаниях палат. В выступлениях на заседаниях палат депутатам запрещено зачитывать свою речь, использовать грубые выражения, прибегать к непристойным же-
стам, демонстрировать неприличные картинки или фотографии. Все это за-
креплено в регламенте палат.
Депутаты и сенаторы обладают иммунитетом и индемнитетом. Применение задержания, ареста и мер наказания к ним допускается с предварительного согласия соответствующего руководства Конгресса, за исключением задер-
жания на месте преступления, при котором нельзя отпускать под залог. В
этом случае в течение 24 часов материалы дела должны быть направлены в соответствующую палату Конгресса, которая большинством голосов обязана принять решение об аресте или уголовном преследовании. Депутаты и сена-
торы могут быть осуждены только федеральным Верховным судом (ст. 53).
Представители и сенаторы освобождаются от занимаемой должности только по решению соответствующей палаты, принятому абсолютным большин-
ством голосов при тайном голосовании по инициативе руководящего органа палаты или партийной фракции. Такая мера применяется за нарушение уста-
новленных Конституцией запретов в отношении этих субъектов; поведение,
несовместимое со званием парламентария; в связи с осуждением за преступ-
ление (ст. 55).
За пропуск более трети пленарных заседаний палаты без уважительных при-
чин и некоторые иные проступки полномочия данных субъектов могут быть
428
прекращены решением руководящего органа соответствующей палаты (ст. 55). Кроме того, дни, когда парламентарии без уважительных причин отсут-
ствовали на пленарных заседаниях, не оплачиваются.
Характеристику статуса членов бразильского парламента следует дополнить еще одной чертой. По размерам оплаты своего труда они являются едва ли не самыми высокооплачиваемыми парламентариями мира.
Видимо, у всех парламентариев мира есть что-то общее, а именно склонность решать свои проблемы за счет налогоплательщиков. Так, в 2009 г. разразился скандал в Сенате бразильского парламента. Сенат, состоящий из 81 члена,
обслуживается аппаратом, насчитывающим около 10 тыс. чел. Были обнару-
жены факты получения премий сенаторами и обслуживающим персоналом.
Сенаторы получали пособия на оплату арендуемого жилья, даже если они та-
ковым не пользовались, бесплатные авиабилеты для родственников. А глава аппарата приобрел недвижимость на сумму 2,5 млн. долл. США и зареги-
стрировал ее на своего брата.
Основные полномочия Национального конгресса закреплены непосредственно в Конституции. К ним относятся: установление налогов и распределение до-
ходов; планирование, утверждение годового бюджета; амнистия; админи-
стративное устройство; судебная система; устройство судебной системы, Ге-
неральной прокуратуры и Государственной адвокатуры Республики, терри-
торий и округа; финансовое, валютное регулирование; эмиссия денег и де-
нежное обращение (ст. 48). В ст. 49 закреплен перечень исключительных полномочий Конгресса: ратификация международных актов, затрагивающих вопросы, связанные с обязательствами в отношении национального насле-
дия; уполномочие президента Республики объявлять войну, заключать мир;
санкционирование объявления военного или осадного положения, федераль-
ного вмешательства; разрешение президенту или вице-президенту Республи-
ки покидать страну, когда продолжительность отсутствия превышает 15
дней; санкционирование референдумов и плебисцитов и др.
429
Конституция наделяет каждую палату исключительными полномочиями.
Так, к исключительным полномочиям Палаты депутатов относятся: возбуж-
дение процедуры импичмента против президента, вице-президента респуб-
лики и министров (решение принимается большинством в две трети голо-
сов); прием отчетов президента Республики, если они не были представлены Конгрессу в течение 60 дней со дня открытия сессии; разработка внутреннего регламента; выбор членов Совета Республики и некоторые иные (ст. 51).
Исключительные полномочия федерального Сената значительно шире и включают помимо организационных полномочий, имеющихся у каждой па-
латы, еще и такие, как возбуждение уголовных дел и проведение судебного расследования против президента и вице-президента Республики и мини-
стров страны за преступления и злоупотребления; возбуждение уголовных дел и ведение судебного расследования против судей федерального Верхов-
ного суда, Генерального прокурора Республики и Генерального адвоката Республики за преступления; окончательное утверждение в должности от-
дельных судей, губернаторов территорий, президента и директоров Цен-
трального банка, Генерального прокурора Республики и некоторые иные полномочия, предусмотренные ст. 52 Конституции.
Организация работы Национального конгресса. Деятельность каждой из па-
лат регулируется регламентом, принимаемым палатой самостоятельно. Пала-
ты избирают своих президентов. В каждой палате образуются партийные фракции из числа представителей или сенаторов, избранных от одной партии
(блока), а также парламентские группы (состоят из конгрессменов, не во-
шедших во фракции).
Конгресс работает сессионно. Ежегодно проводится две сессии: с 15 февраля по 30 июня и с 1 августа по 15 декабря. Палаты заседают раздельно. Сов-
местные заседания проводятся для открытия законодательной сессии; приве-
дения к присяге президента и вице-президента Республики; подтверждения вето и последующего принятия решения; разработки общих для обеих палат правил и образования совместных служб (ст. 57 Конституции).
430